Cassazione n. 15658/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 24083-2022 proposto da: AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 47286/2020 del TRIBUNALE di ROMA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/04/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale ha chiesto il rigetto del ricorso e la conferma della giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] irriguo di Chivasso ha convenuto in giudizio, davanti al Tribunale di Roma, l’Agenzia delle entrate-riscossione (d’ora in poi ADER) e, sulla premessa di aver stipulato con la convenuta un accordo di natura privatistica per la riscossione dei propri crediti nei confronti dei consorziati, ha chiesto che essa fosse condannata al pagamento, in suo favore, della somma di euro 30.027,24 per il mancato incasso di singoli carichi affidati all’Agenzia nel periodo dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2010. A sostegno della domanda il Consorzio ha osservato che l’ADER, applicando, in relazione agli obblighi di esazione ad essa affidati, la norma dell’art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modifiche, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, aveva ritenuto azzerati –e, in quanto tali, non più esigibili – i debiti di importo residuo fino alla soglia di euro 1.000, considerandoli automaticamente annullati. Ad avviso del Consorzio, invece, il citato art. 4 non era applicabile alla convenzione intercorsa tra le parti, per cui l’Agenzia doveva essere ritenuta inadempiente. Si è costituita in giudizio l’ADER, eccependo preliminarmente il difetto assoluto di giurisdizione in ordine alla pretesa della parte attrice, ovvero, in subordine, l’esistenza della giurisdizione della Corte dei conti, ovvero, in ulteriore subordine, quella del giudice amministrativo. Nel merito, ha chiesto il rigetto della domanda, sul presupposto che il presunto inadempimento si fonderebbe, in realtà, su di una previsione legislativa. Nel corso del giudizio il Tribunale di Roma ha pronunciato ordinanza con la quale ha rigettato le eccezioni della parte convenuta. 2. Non essendo stata, però, definita la causa in primo grado, l’Agenzia delle entrate ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ribadendo la propria tesi e chiedendo che venga riconosciuto il difetto assoluto di giurisdizione, ovvero la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti ovvero, ancora, quella del giudice amministrativo. Ha resistito concontroricorso il Consorzio irriguo di Chivasso, chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte nelle quali ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] irriguo ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. L’Agenzia ricorrente premette che il Consorzio irriguo ha agito come ente dotato della capacità di firmare unilateralmente i propri ruoli coattivi, poi affidati all’agente per la riscossione affinché esso provveda a tale compito sulla base delle norme vigenti in materia di esazione delle imposte sul reddito. L’attività dell’ADER, infatti, è regolata interamente da una disciplina legislativa di carattere pubblicistico, contenuta in prevalenza nel d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, e nel d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112. Ciò detto, l’Agenzia rileva, in prima istanza, che, avendo la domanda giudiziale ad oggetto la sua condotta, asseritamente inadempiente, la stessa sarebbe inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, posto che nessuna iniziativa di tal genere è prevista dalla legge. In particolare, gli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 prevedono, ai fini del riconoscimento della responsabilità dell’Agenzia, lo svolgimento di un preventivo procedimento amministrativo che non è stato compiuto e che si conclude, in caso di esito sfavorevole per la stessa, con la perdita del diritto al discarico. Ove questa tesi non fosse accolta, l’ADER eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della Corte dei conti. Richiamata, sul punto, la giurisprudenza di questa Corte circa il carattere tendenzialmente generale della giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, l’Agenzia osserva che l’agente per la riscossione assume, nel momento in cui accetta l’incarico di esazione, la veste di agente contabile. Ne consegue che, in forza del rapporto di servizio esistente tra l’ente pubblico e l’agente per la riscossione, sussisterebbe in via automatica la giurisdizione del giudice contabile. In terza e ultima istanza l’ADER chiede che la causa pendente sia attribuita alla giurisdizione del giudice amministrativo. Rileva, al riguardo, che il Consorzio si può avvalere delle prestazioni dell’Agenzia non già in virtù di un rapporto convenzionale ma grazie a previsioni di legge di favore in considerazione dei crediti per i quali è prevista l’esazione a mezzo ruoli. Si tratta, secondo la ricorrente, di un’ipotesi rientrante nell’art. 133, comma 1, lettera c), cod. proc. amm., secondo cui sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi. E poiché la domanda giudiziale dovrebbe essere qualificata come domanda di esatto adempimento di una concessione di pubblico servizio, la stessa dovrebbe essere devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo. 2. [OSCURATO:PERSONA] irriguo di Chivasso, costituendosi in questa sede, contesta integralmente le argomentazioni dell’ADER e chiede che venga affermata la giurisdizione del giudice ordinario. Dopo aver ricordato che il Consorzio fu costituito nel 1921 tra i proprietari di terreni agricoli siti nei Comuni della zona, il controricorrente pone in luce la natura di ente privato dello stesso, conseguente al fatto che l’Ente nasce come aggregazione volontaria legalmente riconosciuta, il cui obiettivo è quello di distribuire l’acqua in concessione ai propri consorziati. [OSCURATO:PERSONA] irriguo, quindi, sarebbe un organismo differente rispetto ai consorzi di bonifica; mentre il primo è, appunto, un ente privato, benché riconosciuto, come risulta anche dalla specifica qualificazione contenuta nell’art. 45 della legge della Regione Piemonte 9 agosto 1999, n. 21, i secondi hanno natura di persone giuridiche pubbliche (art. 59 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215). Dalla diversa natura giuridica dei due consorzi deriverebbe anche la diversità dei contributi versati dagli associati: mentre quelli versati ai consorzi di bonifica hanno natura di tributi, quelli versati in favore dei consorzi irrigui hanno natura privatistica, di carattere mutualistico. Tanto premesso, il Consorzio irriguo passa a contrastare tutte le tesi dell’Agenzia ricorrente. Richiamata in ampi stralci la motivazione resa dal Tribunale di Roma con l’ordinanza del 10 giugno 2021 in corso di causa, il controricorso rileva che l’accordo concluso tra le parti è finalizzato alla riscossione di crediti di natura strettamente privatistica nell’ambito di un rapporto avente carattere di mutualità. Non sussisterebbe, quindi, la giurisdizione della Corte dei conti, posto che la circostanza per cui l’ADER organizza il proprio lavoro con criteri identici non può far considerare pubblici i crediti che appartengono ai privati. [OSCURATO:PERSONA] rileva, infatti, che nessun obbligo sussisteva, a suo carico, di affidarsi all’ADER per la riscossione dei propri contributi. Analogamente, poi, non potrebbe sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo, perché il rapporto tra il Consorzio e l’agenzia non ha ad oggetto una concessione, quanto piuttosto una prestazione fonte dell’obbligo di pagamento del canone. 3. Le Sezioni Unite ritengono che la presente controversia appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario. 3.1. È opportuno, innanzitutto, ai fini del corretto inquadramento della fattispecie, stabilire quale sia la natura del Consorzio irriguo attore nel giudizio pendente davanti al Tribunale di Roma. Bisogna prendere le mosse, quindi, dal dato normativo, allo scopo di evidenziare le differenze tra il Consorzio controricorrente e i consorzi di bonifica. Questi ultimi, com’è noto, aventi natura di persone giuridiche pubbliche, per i loro fini istituzionali «hanno il potere d’imporre contributi alle proprietà consorziate» (art. 59 del r.d. n. 215 del 1933), alla cui riscossione si provvede «con le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette» (art. 21 r.d. cit.). Non a caso, infatti, la giurisprudenza di queste Sezioni Unite ha stabilito che i contributi che gli appartenenti sono tenuti a versare in favore dei consorzi di bonifica hanno natura tributaria, con conseguenze ai fini del riparto di giurisdizione (v., tra le altre, l’ordinanza 23 maggio 2005, n. 10703, l’ordinanza 5 febbraio 2013, n. 2598, e la sentenza 3 maggio 2016, n. 8770). La natura giuridica del Consorzio irriguo di Chivasso, però, è diversa. E infatti l’art. 45 della legge reg. Piemonte n. 21 del 1999 stabilisce espressamente che ai «consorzi d’irrigazione, istituiti o riconosciuti ai sensi delle norme di cui al titolo V, Capo II, del r.d. n. 215 del 1933, il cui comprensorio sia delimitato ai sensi dell’articolo 44, è riconosciuta la natura giuridica di consorzio privato di interesse pubblico». Il richiamo al citato titolo quinto del capo secondo del r.d. n. 215 del 1933 dimostra, pertanto, che i consorzi irrigui del tipo di quello oggi in causa hanno piuttosto natura di consorzi di miglioramento fondiario, previsti appunto dall’art. 71 del r.d. n. 215. Si tratta, quindi, di enti assimilabili ai consorzi volontari previsti dall’art. 918 cod. civ., creati cioè tra i proprietari di fondi vicini allo scopo di «riunire e usare in comune le acque defluenti dal medesimo bacino di alimentazione». Lo stesso art. 45 della citata legge reg. Piemonte prevede, infatti, che l’ordinamento dei consorzi di irrigazione sia disciplinato dai relativi statuti nel rispetto delle norme contenute nel codice civile. La correttezza di tale ricostruzione è confermata dalla lettura dello statuto del Consorzio irriguo di Chivasso, atto al quale questa Corte ha accesso in quanto, trattandosi della decisione di un regolamento preventivo di giurisdizione, essa è giudice anche del fatto, allo scopo di individuare correttamente il petitumsostanziale. L’art. 4 dello statuto, prodotto in atti, stabilisce che i consorziati concorrono alle spese del consorzio in proporzione del quantitativo di acqua di cui ciascuno è utente, e che le quote che dovessero risultare inesigibili dopo aver esperito le procedure esecutive a norma delle leggi sulle imposte dirette saranno portate in passivo nel bilancio e ripartite tra i consortisti in ragione della rispettiva interessenza. Questa esplicita previsione avalla la tesi del Consorzio secondo cui esso ha una natura mutualistica e privatistica, com’è confermato dalla citata previsione per cui il rischio della inesigibilità di alcune quote grava sugli altri componenti del consorzio. 3.2. Se dunque, per quanto si è detto, il Consorzio irriguo di Chivasso ha natura privatistica, ciò comporta una serie di conseguenze rilevanti ai fini che in questa sede interessano. Il compito che il Consorzio ha affidato all’ADER –cioè appunto l’esazione dei canoni irrigui – esclude che possa configurarsi a carico dell’Agenzia, contrariamente a quanto essa sostiene, la qualifica di agente contabile e la conseguente giurisdizione della Corte dei conti. Come queste Sezioni Unite hanno stabilito con una giurisprudenza ormai consolidata, infatti, la società concessionaria del servizio di riscossione delle imposte, in quanto incaricata, in virtù di una concessione contratto, di riscuotere denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, del quale la stessa ha il maneggio nel periodo compreso tra la riscossione ed il versamento, riveste la qualifica di agente contabile, e ogni controversia tra essa e l’ente impositore, che abbia ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere e il risultato finale di tali rapporti, dà luogo ad un giudizio di conto (in questo senso v., tra le altre, le sentenze 16 novembre 2016, n. 23302, 18 giugno 2018, n. 16014, e l’ordinanza 12 gennaio 2022, n. 760). Ma deve trattarsi, appunto, del servizio di riscossione delle imposte o, comunque, della riscossione di denaro pubblico, dal momento che è proprio il “maneggio” di quest’ultimo a costituire il presupposto della sussistenza della giurisdizione contabile. Il che nel caso specifico non si verifica, poiché mancano tanto la natura pubblica dell’ente che ha affidato il servizio quanto la natura pubblica del denaro di cui si contesta la mancata riscossione. Ne consegue, come primo approdo interpretativo, l’esclusione della giurisdizione della Corte dei conti. Per le stesse ragioni è evidentemente priva di fondamento anche l’ulteriore tesi dell’Agenzia delle entrate secondo la quale sussisterebbe, nella specie, la giurisdizione del giudice amministrativo, da ricondurre alla previsione dell’art. 133, comma 1, lettera c), cod. proc. amm. (controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, ovvero relative all’affidamento di un pubblico servizio, e alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore). Nel caso in esame, infatti, mancano sia la concessione che il pubblico servizio. Non può configurarsi un pubblico servizio se un consorzio privato ha affidato all’ADER il compito di riscuotere i suoi canoni irrigui, perché l’esazione non trasforma la natura dei crediti. L’apparente confusione deriva dall’errata convinzione dell’Agenzia ricorrente, che costituisce la premessa al regolamento proposto (pp. 4-5 del ricorso), secondo cui il carattere pubblicistico della procedura di esazione renderebbe pubblico un credito che tale natura non ha. Vero è, invece, che la natura del Consorzio irriguo e dei contributi della cui esazione si discute non muta per l’apposita previsione, contenuta nella convenzione stipulata tra le parti, secondo cui l’Agenzia è autorizzata a servirsi, per la riscossione coattiva, delle norme che disciplinano l’esecuzione a mezzo ruolo (art. 8 della convenzione). D’altra parte, è lo stesso art. 71, secondo comma, del r.d. n. 215 del 1933, a stabilire, a proposito dei consorzi di miglioramento fondiario, l’applicabilità, tra gli altri, dell’art. 21, ultimo comma, del medesimo r.d., il quale prevede che alla riscossione dei contributi «si provvede con le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette». Il corretto inquadramento giuridico del Consorzio controricorrente e dei contributi ad esso spettanti rende palesemente infondata l’ulteriore affermazione secondo cui sussisterebbe, addirittura, il difetto assoluto di giurisdizione per il mancato pregresso espletamento della procedura di discarico di cui agli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999; il che non è, appunto, sostenibile in relazione alla posizione di un ente privato che agisce per il recupero di un credito privato. 3.3. Il Procuratore generale ha richiamato, nelle sue conclusioni scritte, il precedente costituito dall’ordinanza 7 dicembre 2012, n. 22265, di queste Sezioni Unite, secondo cui la controversia tra il consorzio di bonifica e il concessionario dell’esazione dei contributi avente ad oggetto il pagamento del saldo in base ad una convenzione ispirata al principio “non riscosso come riscosso” – che impegna, cioè, l’esattore ad anticipare gli importi dovuti dai consorziati, al netto del compenso pattuito, e gli consente di rivalersi su quanto successivamente riscosso – non appartiene alla giurisdizione della Corte dei conti, né del giudice amministrativo, bensì alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché, avendo consorzio e concessionario disciplinato il rapporto mediante uno strumento di diritto privato, va escluso che si configuri maneggio di danaro pubblico o che l’ente pubblico si trovi in una posizione autoritativa, restando irrilevante, ai fini della giurisdizione, il coinvolgimento dell’interesse pubblico alla riscossione dei contributi necessari al finanziamento delle opere di bonifica. Questo precedente, nonostante l’evidente diversità della fattispecie, conferma ulteriormente la bontà dell’approdo interpretativo odierno. In quella pronuncia fu data importanza decisiva alla circostanza per cui, pur trattandosi dell’esazione dei contributi di un consorzio di bonifica –per i quali valgono le considerazioni svolte in precedenza – le parti ave vano regolato i loro rapporti mediante convenzione, adottando uno strumento di diritto privato ed assumendo una reciproca posizione paritaria. Nella stessa decisione, però, fu stabilito che la controversia promossa da un consorzio di bonifica nei confronti della P.A centrale per ottenere i fondi necessari a coprire la mancata riscossione dei contributi consortili appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che il consorzio non vanta un diritto soggettivo, ma un interesse legittimo, sottoposto alla discrezionalità della P.A. centrale, la quale, nell’ambito dell’attività di gestione della cosa pubblica, deve tenere conto delle esigenze di bilancio del consorzio. La fattispecie oggi in esame, come s’è visto, è ben diversa; ma le affermazioni svolte nell’ordinanza n. 22265 del 2012 possono trovare continuità, a maggior ragione, nel caso in esame, in considerazione della natura privatistica del Consorzio irriguo e del tipo di contribu