Cassazione n. 20870/2022

e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 6865-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 18, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G. PAISIELLO 55, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 56, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 5352/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 03/09/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/04/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa IlTribunale [OSCURATO:PERSONA] per la Puglia, pronunciando su ricorsi proposti dall’[OSCURATO:PERSONA] di Foggia, condannò, con separate sentenze, la Provincia di Foggia e la Camera di commercio di Foggia, nella qualità di Enti fondatori l’[OSCURATO:PERSONA], a ottemperare all’obbligo di partecipare ai momenti essenziali di quest’ultimo Ente, assicurandone il regolare funzionamento, e alle previsioni statutarie,in materia di versamento dei contributi essenziali,dovuti dai predetti Enti fondatori, in quanto costituenti patrimonio del ricorrente e, quindi, dotazione indispensabile per il perseguimento delle finalità e degli scopi istituzionali ad esso affidate secondo la normativa vigente. Gli appelli, separatamente proposti dal Comune di Foggia e dalla Camera di Commercio di Foggia, avverso le sentenze, sono stati accolti, previa riunione, dal Consiglio di Stato, sezione quinta, che, con la sentenza indicata in epigrafe, in riforma delle sentenze di primo grado, ha rigettato i ricorsi introduttivi proposti dall’Ente autonomo di Foggia. Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 3 - In sintesi, ilConsiglio di Stato , con la sentenza impugnata, ha rigettato, preliminarmente, i motivi di appello con i quali era stata ribadita l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi introduttivi,per difetto di giurisdizionedel giudice amministrativo in favore di quello ordinario, ribadendo, sulla base del petitum sostanziale, che il thema decidendum, come già individuato dal primo Giudice, atteneva alla domanda di corretto esercizio di funzioni pubblicistiche,espressamente poste dalla normativa vigente in capo alla Provincia e alla Camera di Commercio di Foggia, quali soggetti fondatori di un Ente pubblico Economico, a nulla rilevando la natura, pubblica o privata dell’[OSCURATO:PERSONA] né il carattere commerciale o imprenditoriale dell’attività da questo svolta. Nel merito, il Consiglio di Stato riteneva, contrariamente al primo giudice, che, sulla base della lettura congiunta degli articoli 4 e 5 dello Statuto dell’[OSCURATO:PERSONA], il versamento dei contributi in favore del suddetto Ente, non avesse carattere obbligatorio né indefettibile, ma meramente eventuale, trattandosi di facoltà e di prerogative alle quali i soggetti fondatori ben potevano adempiere su base volontaria, nell’esercizio della loro ampia discrezionalità e tenuto conto delle riserve economiche effettivamente disponibili nei loro bilanci. Rilevava, ancora, che l’obbligo di contribuzione patrimoniale necessaria alla sopravvivenza della Fiera non potesse fondarsi, neppure, sul principio di leale collaborazione, stante l’autonomia finanziaria dell’Ente, ai sensi delle previsioni statutarie e alla normativa regionale di settore. Osservava che il processo di privatizzazione dell’Ente (che aveva adottato un bando per la privatizzazione dell’attività fieristica mediante invito a manifestare interesse alla sottoscrizione del capitale della costituenda società di gestione, la [OSCURATO:PERSONA] s.r.l.) confermava l’inesistenza dell’asserito obbligo contributivo, finendo per finanziare una società interamente privata, Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 4 - con conseguenti profili di dubbia compatibilità con la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato, ai sensi dell’art.107 del TFUE. Avverso la sentenza l’[OSCURATO:PERSONA] di Foggia ha proposto ricorso, ex art.110 cod.proc.amm, su unico motivo, configurando un eccesso di potere giurisdizionale e la violazione di legge per extrapetizione o ultrapetizione. [OSCURATO:PERSONA] di Foggia e la Camera di commercio di Foggia resistono con autonomi controricorsi. Il ricorso è stato avviato, ai sensi dell’art.380-bis1 cod.proc.civ. alla trattazione in camera di consiglio, in prossimità della quale il ricorrente ha depositato memoria. Ragioni della decisione 1.L’Ente autonomo Fiere di Foggia, -premesso che le azioni introduttive dei giudizi di primo grado, parallele e speculari, erano state proposte attivando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in materia, ai sensi dell’art.133, primo comma, lett.a), n.2 cod.proc.amm. (controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi tra pubbliche amministrazioni), essendo l’accordo integrato dallo Statuto dello stesso Ente- propone unico articolato motivo di ricorso, rubricato:Violazione di legge per mancata applicazione ed erronea disapplicazione dell’art.133, co.1 lett.a9 n.2 del D.l.vo n.104 del 2 luglio 2010 (codice del processo amministrativo). Violazione dei principi costituzionali e legislativi in materia di giurisdizione del Giudice amministrativo, in relazione all’art.103 Cost. Eccesso di potere giurisdizionale.Violazione di legge per extrapetizione o ultrapetizione. In sintesi, il ricorrente lamenta che il Consiglio di Stato abbia accolto i ricorsi in appello facendo applicazione dei poteri inerenti la giurisdizione di legittimità, in luogo della giurisdizione esclusiva Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 5 - invocata dalla Fiera e condivisa dal T.A.R., al di fuori ed oltre la richiesta delle parti appellanti che, invece, avevanorichiesto l’inammissibilità dei ricorsi in quanto relativi a questioni rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario. Così operando, il Consigli o di Stato , secondo la prospettazione difensiva,sarebbe incorso in extrapetizione ed eccesso di potere giurisdizionale, non avendo nessuna delle parti in giudizio sostenuto la sussistenza della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo e avendo il T.A.R. condiviso la tesi della giurisdizione esclusiva. Inoltre, sempre secondo il ricorrente, il Consiglio di Stato, travisando i termini della questione e i propri poteri, applicando la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, aveva influenzato, condizionandola, la configurazione della fattispecie dedotta in giudizio, attraverso la rappresentazione dell’operato delle parti appellanti in termini di esercizio di poteri discrezionali, rispetto ai quali la pretesa dell’[OSCURATO:PERSONA] era stata degradata a mera soggezione, non meritevole, in sostanza, di tutela giurisdizionale. 2. Il ricorso è inammissibile perché volto ad individuare un'ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato, in quella che altro non è stata se non ordinaria estrinsecazione della potestà giurisdizionale di interpretazione della legge vigente così come ritenuta applicabile alla fattispecie concreta. 2.1 E’ d’ uopo rammenta re che q ueste Sezioni Unite hanno più volte affermato (tra le molte, Cass.Sez.Un.25 marzo 2019 n.8311, con ulteriori richiami) che il ricorso per cassazione avversole pronunce del Consiglio di Stato è consentito solo per motivi inerenti alla giurisdizione, secondo quanto previsto dall'articolo 111, co.8^ Cost. (oltre che dagli articoli 362 cod.proc.civ. e 110 cpa) e, quindi: -nell'ipotesi in cui la sentenza abbia violato l'ambito della giurisdizione in generale, cioè esercitando la giurisdizione nella sfera riservata al Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 6 - legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure negando la giurisdizione sull'erroneo presupposto che la domanda non potesse costituire inmodo assoluto oggetto di esame giurisdizionale; - nell'ipotesi di violazione dei cosiddetti limiti esterni della propria giurisdizione, cioè giudicando in materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure negando lapropria giurisdizione sull'erroneo presupposto che questa spetti ad altro giudice, oppure esercitando un sindacato di merito in materia attribuita esclusivamente alla propria giurisdizione di legittimità degli atti amministrativi. Questo indirizzo vale adescludere l'ammissibilità del ricorso per cassazione che sia finalizzato, nella sua portata sostanziale, a lamentare solo un cattivo esercizio da parte del Consiglio di Stato della propria giurisdizione, cioè un vizio che attiene all'esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge a detto giudice. Sulla questione, come noto,è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n.6del 2018 dalla quale si trae conferma del fatto che il ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti - previsto dall'articolo 111, co mma ottavo, Cost. per i 'soli' motivi inerenti alla giurisdizione -non può riguardare anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando, in quanto una siffatta opzione interpretativa, basata su un adattamento dinamico- evolutivo del concetto stesso di giurisdizione, si porrebbe senz'altro in contrasto con la lettera e lo spirito della norma costituzionale. Sicchè l'eccesso di potere giudiziario, denunziabile conil ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l'avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti affermino la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (cosiddetta Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 7 - invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghino sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (C.Cost. sent.cit.). 2.2 Più in particolare, poi, in applicazione dei superiori principi e per quello che qui specificamente interessa, queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 11075 del 03/07/2012, hanno già statuito il condiviso principio secondo cui la decisione con la quale il Consiglio di Stato, in materia riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dichiari insussistente il diritto soggettivo, degradandolo a interesse legittimo, non è soggetta al sindacato delle Sezioni Unite, né sotto il profilo del "rifiuto di giurisdizione", atteso che la degradazione della posizione soggettiva consegue pur sempre all'interpretazione delle norme riguardanti la pretesa, né sotto il profilo della "violazione di legge" di cui al settimo comma dell'art. 111 Cost., atteso che il limite del sindacato, consentito dall'ottavo comma "per i soli motivi inerenti alla giurisdizione", vale anche nell'area della giurisdizione amministrativa esclusiva. 3. A lla luce dei principi su esposti deve escludersi la configurabilità dell’eccesso di potere giudiziario come dedotto, non vertendosi, nel caso in esame, in nessuna delle ipotesi sopra individuate dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e da quella consolidata di questa Corte. 3.1. Con il ricorso, come già esposto, l’[OSCURATO:PERSONA] ha contestato il fatto che il Consiglio di Stato abbia deciso la controversia insorta contro la Provincia e la Camera di commercio di Foggia dopo avere ritenuto sussistente la giurisdizione di legittimità, anziché quella Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 8 - esclusiva ex art.133 cod.proc.amm.(attivata con i ricorsi introduttiv i ), non avendo ravvisato l’esistenza, nella specie, di un accordo tra amministrazioni pubbliche. In particolare, come già sopra sinteticamente esposto, con il mezzo di impugnazione, viene censurata la sentenza nel capo in cui il Consiglio di Stato-nel rigettare l’eccezione ribadita dalle appellanti Camera di Commercio e Provincia di Foggia di difetto di giurisdizione amministrativa per appartenere la controversia a quella del giudice ordinario- ha ribadito, condividendo quanto già statuito dal Tribunale amministrativo che il thema decidendum atteneva alla domanda di corretto esercizio di funzioni pubblicistiche espressamente poste dalla normativa vigente in capo alla Provincia e alla Camera di commercio, quali soggetti fondatori di un [OSCURATO:PERSONA], funzioni senz’altro riconducibili all’art.97 Cost. Il Consiglio di Stato,che già aveva escluso la sussistenza, nella specie, di un accordo tra Amministrazioni pubbliche -premesso che in entrambi i giudizi di primo grado l’Ente aveva impugnato il silenzio inadempimento e poi i provvedimenti di diniego assunti da Provincia e Camera di commercio- ha evidenziato che, ai fini del riparto di giurisdizione, era irrilevante la natura, pubblica o privata, dell’[OSCURATO:PERSONA] né il carattere commerciale o imprenditoriale dell’attivitàsvolta, in quanto non sono in contestazione atti adottati da quest’ultimo, bensì comportamenti omissivi e provvedimenti delle Amministrazioni intimate che si assume, in prospettazione, essere espressione di un esercizio illegittimo di funzioni e poteri pubblicistici. Il Consiglio di Stato ha, quindi, concluso, che le controversie attenevano, sostanzialmente sui criteri e sulle modalità cui le Amministrazioni devono attenersi nella concessione dei contributi richiesti dall’[OSCURATO:PERSONA] (criteri e modalità che in base all’art.12 della legge n.241 del 1990 “sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni …nelle forme previste dai rispettivi Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 9 - ordinamenti) e sull’effettiva osservanza dei medesimi risultanti dai singoli provvedimenti impugnati. Affermata quindi la propria giurisdizione, il Consiglio di Stato, anche sulla base di quanto previsto dalle norme dello Statuto dell’[OSCURATO:PERSONA], ha escluso sia che il versamento dei contributi a favore di quest’ultimo, avesse carattere obbligatorio o indefettibile e sia che l’obbligo di contribuzione patrimoniale potesse fondarsi sul principio di leale collaborazione, stante l’autonomia finanziaria dell’Ente. 3.2 Questa, in estrema sintesi, la motivazione della sentenza impugnata, appare evidente, alla luce dei principi sopra illustrati, che il Giudice amministrativo sia rimasto nei limiti della propria giurisdizione e che, pertanto, tutte le questioni, così come sollevate con il ricorso, esulino dai casi tassativamente indicati dalla citata sentenza della Corte Costituzionale e dalla giurisprudenza consolidata di queste Sezioni Unite, nei quali si concretano i motivi inerenti alla giurisdizione proponibili avverso le sentenze del Consiglio di Stato. In particolare, rispetto alla particolare prospettazione del ricorrente in ordine alla effettività della tutela dei diritti conosciuti in via di giurisdizione esclusiva va ribadito, come Cass.Sez.Un. n.11075 del 2012 cit., l’orientamento costante (Cass.Sez.Un. n.ri 10870 e 15240 del 2011) secondo cui appartiene alla area del sindacabile rifiuto della propria giurisdizione solo quel diniego di tutela da parte del giudice amministrativo che si radichi nell’affermazione della esistenza di un ostacolo generale alla conoscibilità della domanda,nel mentre si sottrae a detto sindacato quel diniego che discenda direttamente e immediatamente dalla lettura delle norme invocate a sostegno della pretesa. E, nel caso in esame, come sopra illustrato, è proprio quest’ultimo il percorso logico giuridico seguito dal Giudice amministrativo di appello, il quale è giunto alla conclusione della legittimità dei provvedimenti di diniego impugnati, sulla base Ric. 2021 n. 06865 sez. SU -ud. 05-04-2022 - 10 - dell’interpretazione della domanda, della fattispecie sottoposta al suo esame e della normativa alla stessa applicabile. 4.Per il resto, il ricorso appare egualmente inammissibile, con riferimento alle altre censure mosse nel merito alla sentenza impugnata, risolvendosi tutte in contestazioni attinenti al cattivo esercizio da parte del Giudice amministrativo della propria giurisdizione. 5.Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate, nella misura indicata in dispositivo,in favore della Provincia di Foggia e della Camera di commercio di Foggia. 6.Ai sensi dell’art.13 comma 1 quater del d.P.R. n.115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. P.Q.M. Dichiara il ricorso inammissibile. Condanna ilricorrente, in persona del legale rappresentante pro tempore, alla refusione, in favore delle controricorrenti delle spese liquidate, per ciascuna, in complessivi euro 8.000,00 oltre euro 200 per esborsi, rimborso spese forfetario nella misura del 15% e accessori di legge. Ai sensi dell’art.13,comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002 dà atto della s