Cassazione n. 29722/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZAINTERLOCUTORIA sul ricorso iscritto al n.20009/2023 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dagli avv.ti. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] -Controricorrenti ricorrenti incidentali- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO BARI n. 443/2023 depositata il 17/03/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/10/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] con atto di citazione notificato il 27 giugno 2000 ha convenuto davanti al Tribunale di Foggia il Comune di [OSCURATO:PERSONA] esponendo di essere proprietario di tre suoli derivanti dalla originaria particella 87, illegittimamente acquisiti dal Comune per effetto di tre distinte espropriazioni di fatto. Per i primi due ha chiesto il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva e usurpativa e la liquidazione dell'indennità da occupazione legittima; per il terzo la liquidazione dell'indennità per il periodo di occupazione legittima avendo già ottenuto in un altro separato giudizio, conclusosi con sentenza definitiva, il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva. In corso di causa, il giudice istruttore ha invitato le parti a dedurre sulla questione della giurisdizione e l’attore ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione; il giudizio è stato sospeso con provvedimento del 25 luglio 2002 e all'esito della decisione della Corte la causa è stata riassunta con atto notificato dagli eredi di MicheleBramante, nel frattempo deceduto. È stata quindi espletata una consulenza e , in esito , il Tribunale di Foggia ha condannato il Comune al risarcimento del danno da occupazione appropriativa per un terreno e da occupazione usurpativa per un altro terreno, dichiarando invece inammissibili le domande di indennizzo da occupazione legittima in quanto devolute per legge alla competenza funzionale in unico grado della Corte d'appello. Ha proposto appello il Comune di [OSCURATO:PERSONA]. Gli eredi di [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto appello incidentale sul pagamento delle indennità di occupazione, assumendo come pacifica la competenza in unico grado del giudice adito nonché chiedendo la rideterminazione dei valori di risarcimento del danno. La Corte, assunta la causa in decisione dopo varie vicende di rimessione sul ruolo, ha emesso una ordinanza interlocutoria, osservando che nelle more era intervenuta l'acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001 (TUE) pure impugnata al TAR dai proprietari, invitando le parti a interloquire sul punto. Il Comune ha dedotto la litispendenza; le parti attrici hanno dedotto che pur pendendo ancora la causa davanti al TAR occorreva comunque pronunziarsi sul danno da occupazione. Quindi la Corte, con sentenza definitiva parziale depositata il 3.1.2018, ha deciso – in unico grado – sulla sola domanda autonoma relativa all’indennità di occupazione legittima, liquidandola in complessivi € 1.576.838,44, oltre agli interessi legali, dalla scadenza di ciascuna annualità fino al saldo, ordinando al Comune di [OSCURATO:PERSONA] il deposito presso la [OSCURATO:PERSONA] e Prestiti e regolando tra le parti le relative spese processuali. Con separata ordinanza la Corte d’appello ha rimesso invece sul ruolo la causa relativamente alle domande risarcitorie, sospendendo il giudizio per pregiudizialità, in attesa dell’esito del giudizio di impugnazione del provvedimento reso ex art.42 bis del TUE innanzi al Giudice amministrativo. Gli eredi Bramante hanno quindi fatto istanza di prosecuzione, deducendo che il giudizio innanzi al giudice amministrativo si era definito per perenzione per la loro rinuncia al ricorso. La Corte d’appello si è quindi pronunciata con sentenza definitiva e decidendo sulla eccezione di improcedibilità proposta dal Comune ha ritenuto che il decreto di acquisizione sanante non potesse essere emesso in quanto l’occupazione era iniziata anteriormente all’entrata in vigore del TUE, con conseguente applicazione degli artt. 55 e 57 DPR 327/2001. La Corte d’appello ha quindi escluso l’applicazione del novellato art. 42 bis a fattispecie anteriori al 30.6.2003 ovvero a procedimenti ablatori avviati prima dell’entrata in vigore del TUE. Pertanto, ritenuto il decreto di acquisizione sanante emesso in carenza di potere, lo ha disapplicato e ha liquidato il risarcimento del danno. Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune affidandosi a tre motivi. I Bramante hanno proposto ricorso incidentale affidandosi a nove motivi. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Con il primo motivo del ricorso principale si deduce la violazione degli artt. 4 e 5 della legge 2248/1865, all. E, anche in relazione all’art. 21- septies della legge 241/1990, l’ error in procedendo e l’erroneo esercizio del potere di disapplicazione dell’atto amministrativo. Il Comune osserva che secondo principi ormai pacifici in giurisprudenza, la Corte d'Appello di Bari non poteva procedere alla disapplicazione del provvedimento di acquisizione sanante emesso dal Comune di [OSCURATO:PERSONA]. L’error in procedendonel quale era incorsa la Corte barese sarebbe dimostrato anche dalla circostanza che gli attori avevano correttamente impugnato innanzi al TAR il provvedimento di acquisizione sanante e la stessa Corte aveva sospeso il giudizio sul presupposto, del tutto fondato, della natura pregiudiziale della questione di legittimità di quel provvedimento acquisitivo. Il Comune conclude affermando che avevapertanto errato la Corte di merito a non dichiarare inammissibile ed infondata, ovvero comunque improcedibile, l’azione di risarcimento dei danni basata sul presupposto, non più esistente, di una occupazione senza titolo delle aree oggetto di causa. 2.-Con il secondo motivo del ricorso principale si deduce la violazione di legge ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001. Secondo il ricorrente ha errato la Corte a ritenere che il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del TUE, emesso dal Comune in data 7.11.2003, fosse stato emesso in carenza di potere perché riferito a fatti verificatisi in data antecedente l’entrata in vigore del D.P.R. 327/2001: come acclarato dalla giurisprudenza formatasi successivamente a quella richiamata dalla Corte barese, la tesi della irretroattività dell’art. 42 bis cit. non è fondata. 3.- Con il terzo motivo del ricorso principale si lamenta la ingiusta condanna alle spese. Ciò permesso,il Collegio osserva quanto segue. 1.- Sulla irretroattività dell’art . 42 - bis del TUE questa Corte si è di recente pronunciata affermando che l'acquisizione sanante prevista dall'art. 42-bis, cit. non trova applicazione ai procedimenti ablatori avviati in epoca anteriore all'entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, anche se, a mente del comma 8, le disposizioni introdotte si applicano anche a fatti anteriori alla sua entrata in vigore, perché la disciplina delle occupazioni sine titulo anteriori al 30 settembre 1996 ex art. 55 del TUE non ne fa menzione. Si è aggiunto che si deve inoltre tenere conto del fatto che la norma dell’art.42 bis risponde alla medesima finalità del sostituito art. 43 del TUE, dichiarato incostituzionale per eccesso di delega, consistente nell'agevolare il superamento dell'istituto dell'occupazione acquisitiva, ma soltanto per i procedimenti ablatori avviati in epoca successiva all'entrata in vigore del medesimo TUE; pertanto in quei casi il relativo provvedimento risulta emesso in carenza di potere e può, perciò, essere disapplicato, e resta esclusa l'improcedibilità della domanda risarcitoria e la contemporanea pendenza dell'opposizione alla stima (Cass. n. 159 del 03/01/2024). 2.- Deve tuttavia osservarsi che il comma 8 dell’art.42 bis cit. nello stabilire che «Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato» dal punto di vista testuale non sembra contenere distinzioni che autorizzino un tale interpretazione e anzi pare fare riferimento non solo a situazioni di mero fatto (quali le occupazioni sine titulo e le correlative illecite trasformazioni dei fondi da parte della p.a.) ma anche alle situazioni in cui sia stato avviato un procedimento ablatorio con il correlativo provvedimento di acquisizione e questo sia stato successivamente ritirato o annullato. Il superamento dell’art.57 TUE era stato menzionato nell’ordinanza delle Sezioni unite di questa Corte (n. 442/2014) di rimessione alla Corte Costituzionale della norma in questione ove si era osservato quanto segue: «Posto che in forza di detto provvedimento cessa la occupazione sine titulo, e nel contempo la situazione di fatto viene adeguata a quella di diritto con l'attribuzione (questa volta) formale della proprietà alla p.a. (se prevale l'interesse pubblico), cui è consentita una legale via di uscita dalle numerose situazioni di illegalità realizzate nel corso degli anni. Onde permetterle il ritorno alla legalità in modo completo, perciò comprendente tanto le (prevedibili) utilizzazioni illecite future, quanto quelle già verificatesi, anche in epoca antecedente al T.U., per le quali permane egualmente la necessità di regolarizzarne la sorte definitiva, l'art. 42 bis ha riproposto l'applicazione estensiva dell'istituto peculiare del precedente art. 43, di cui ha ereditato perfino la rubrica, rivolgendola in diverse direzioni, in quanto: 1) ha superato la norma transitoria dell'art. 57 con l'introduzione del comma 8, per il quale "Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato». Questo rilievo, nella predetta ordinanza di rimessione era funzionale ad evidenziare il dubbio di conformità della norma censurata agli artt. 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della CEDU, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo. La Corte EDU, infatti, ha ripetutamente considerato lecita l’applicazione dello ius superveniensin cause già pendenti soltanto in presenza di «ragioni imperative di interesse generale», pena la violazione del principio di legalità nonché del diritto ad un processo equo. Ciò perché, in ipotesi del genere, il potere legislativo introduce nuove disposizioni specificamente dirette ad influire sull’esito di un giudizio già in corso (specie considerando i giudizi ove sia parte un’amministrazione pubblica), inducendo il giudice a decisioni su base diversa da quella alla quale la controparte poteva legittimamente aspirare al momento di introduzione della lite. La norma censurata, nella prospettazione delle Sezioni Unite, avrebbe violato questi principi, in quanto, nonostante la precisazione del primo comma secondo cui l’atto di acquisizione è destinato a non operare retroattivamente, con la disposizione dell’ottavo comma avrebbe confermato la possibilità dell’amministrazione di utilizzare il provvedimento ex tunc, per fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi sia già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, in conformità alla finalità di attribuire alle amministrazioni occupanti una via di uscita legale dalle situazioni di illegalità venutesi a verificare nel corso degli anni. [OSCURATO:PERSONA], con la sentenza n.71/2015, ove peraltro è stata rimarcata la differenza tra l’art.42 bis ed il pregresso art. 43 TUE dichiarato incostituzionale, sul punto ha espressamente affermato che «È vero, infatti, che la norma trova applicazione anche ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore, per i quali siano pendenti processi, ed anche se vi sia già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato. Ma è anche vero che questa previsione risponde alla stessa esigenza primaria sottesa all’introduzione del nuovo istituto (così come del precedente art. 43): quella di eliminare definitivamente il fenomeno delle “espropriazioni indirette”, che aveva fatto emergere quella che la Corte EDU (nella sentenza 6 marzo 2007, Scordino contro Italia) aveva definito una “défaillance structurelle”, in contrasto con l’art. 1 del [OSCURATO:PERSONA] allegato alla CEDU.» In sintesi, a fronte della prassi perpetrata nel tempo delle c.d. espropriazioni indirette, ritenuta illecita dalla Corte di Strasburgo al punto da integrare una carenza strutturale del sistema, si è voluto offre alla p.a. un mezzo per far rientrare queste situazioni nell’alveo della legalità e soprattutto per acquisire il terreno, ormai irreversibilmente trasformato, alla mano pubblica, per mezzo di un atto legale, avente data certa, e subordinato ad una valutazione con motivazione rafforzata delle esigenze di pubblico interesse. La norma ha superato lo scrutinio di costituzionalità in quanto ritenuta rispondente all’esigenza di trovare una «soluzione definitiva» ed equilibrata al fenomeno, e le differenze rispetto al precedente meccanismo acquisitivo consistono nel carattere non retroattivo dell’acquisto (ciò che impedisce l’utilizzo dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato), nella necessaria rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione. La norma parrebbe fallire pertanto il suo scopo ove non le si consentisse di operare anche per il passato, sia pure con l’effetto ex nunc della disposta acquisizione della proprietà, sanando quelle situazioni irregolari ma ormai irreversibili che si sono perpetrate nel tempo anche a causa della complessa evoluzione del diritto vivente in materia e del successivo plurimo intervento della Corte di Strasburgo. 3.- Queste argomentazioni, unite alla riflessione che il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario può essere esercitato unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico, e non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio (Cass. sez. un n. 9543 del 12/04/2021) consentono di esprimere dubbi sulla validità dell’orientamento espresso dalla sentenza n. 159/2024, che avallerebbe invece la decisione assunta dalla Corte d’appello, e rendono opportuna la discussione in pubblica udienza della questione. Dalla decisione in ordine alla eccezione di im