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CassazionesentenzaSezione UDecisione del 18 agosto 2026

Cassazione n. 24700/2026

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silicata [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata VIIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione,[OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XVIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XXIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XXVIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XXXIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione,[OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, in persona dei rispettivilegali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocatoUlisse Corea, unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e FrancescoCelestino;-ricorrenti-contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] la sentenza del Consiglio Di Stato di Roma n. 2087/2025 depositatail 14/03/2025.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/06/2026 dalPresidente [OSCURATO:PERSONA].1.- Le società ricorrenti sono parte di un gruppo societario denominato“QCII Basilicata”, costituito da plurime società accomunate dalla medesimadenominazione e distinte dall’indicazione progressiva di numeri romani.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Ciascuna di tali società̀ è titolare, in forza di subentro nelle concessionioriginariamente rilasciate a precedenti soggetti responsabili, di uno o più ̀impianti fotovoltaici che furono ammessi al regime di incentivazioneprevisto dal decreto del Ministro delle attività̀ produttive del 28 luglio 2005(c.d.

"[OSCURATO:PERSONA]").A seguito di attività̀ di verifica e controllo, il [OSCURATO:PERSONA] dei ServiziEnergetici - [OSCURATO:SOCIETA]., avendo accertato nel 2017 talune violazioni deldecreto ministeriale 31 gennaio 2014 [segnatamente: “(i)nsussistenza deirequisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentiviovvero autorizzativi”; “(p)resentazione al GSE di dati non veritieri o didocumenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta diincentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai finidella verifica dell’ammissibilità agli incentivi”], comunicò a tutte le società̀del Gruppo la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti.Avverso tali provvedimenti di decadenza le società ricorrentiproposero ricorso al [OSCURATO:PERSONA] (TAR) per il Lazio,contestandone la legittimità̀.Il TAR per il Lazio, con sentenze del 2017, respinse i ricorsi ritenendolegittimi i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE e confermando laperdita del diritto alle tariffe incentivanti.Contro tali pronunce le ricorrenti proposero appello, che il Consiglio diStato rigettò con sentenze del 2022.Nelle more del gravame sulle sentenze di primo grado del 2017, lesocietà ricorrenti proposero istanza al GSE per la revoca dei provvedimentidi decadenza alla luce della sopravvenuta modifica dell’art. 42, comma 3,del d.lgs. n. 28/2011 ad opera dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020(convertito dalla legge n. 120/2020).L’unico provvedimento del 20 gennaio 2021, con cui il GSE rigettavale suddette istanze, veniva impugnato dalle società dinanzi al TAR per ilLazio, il quale, con sentenza n. 9940/2024, accoglieva parzialmente il terzoNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026motivo di ricorso formulato dalle ricorrenti, ravvisando il difetto dimotivazione del provvedimento, non essendovi stata un’adeguataponderazione della prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quelloprivato, e rigettava i restanti motivi, relativi alla pretesa applicazione in viaretroattiva anche delle norme procedimentali di cui al citato d.l. n. 76 del2020.2.- Avverso detta decisione proponevano appello principale le societàricorrenti ed appello incidentale il GSE.Nelle more del giudizio di appello, il GSE, in esecuzione dell’appellatasentenza del TAR per il Lazio n. 9440/2024, con atto del 18 dicembre 2024,provvedeva nuovamente sulle originarie istanze di riesame delle società̀,respingendole con diversa e articolata motivazione.2.1. - Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2087/2025, rigettaval’appello principale, accoglieva quello incidentale e, per l’effetto, respingevaintegralmente il ricorso di primo grado proposto dalle società QCII Basilicatas.r.l. in liquidazione.2.1.1. - In particolare, il gravame delle società originarie ricorrentisosteneva che il giudice di primo grado avesse errato nell’escludere che lemodifiche all’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, introdotte dall’art.56, commi 7 e 8, del decreto-legge n. 76/2020, avessero efficaciaretroattiva con precipuo riferimento all’applicazione del termine dei 18 mesi,di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, entro cui il GSE potevaadottare i provvedimenti di decadenza a seguito dell’accertamento delleviolazioni rilevanti.2.1.2. - Il Consiglio di Stato, confermando sul punto la decisione delTAR, ribadiva che la novella non trovasse applicazione quando la violazione,come nel caso di specie, risultava accertata in un momento precedenteall’entrata in vigore della riforma del 2020, a prescindere dall’attivazionedell’istanza di riesame durante la pendenza del giudizio di appello sullalegittimità̀ dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20262.1.3. - Quanto, poi, all’appello incidentale, il giudice di secondo gradoriteneva che il primo diniego di riesame adottato dal GSE contenesseun’adeguata motivazione in merito alla comparazione tra l’interessepubblico e quello privato.3.- Per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso le societàdel gruppo QCII Basilicata, in epigrafe indicate, affidando le sortidell’impugnazione a cinque motivi.4.- [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:SOCIETA]. ha resistito concontroricorso.5. – Entrambe le parti hanno depositato memoria ai sensi dell’art.380-bis.1 c.p.c. e con esse anche il pubblico ministero, il quale ha conclusoper l’inammissibilità del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo mezzo, la sentenza impugnata è censurata, ai sensidegli artt. 362, comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo,Cost., per eccesso di potere giurisdizionale nella parte in cui il Consiglio diStato, anziché dichiarare l’improcedibilità dell’appello principale dellesocietà e di quello incidentale del GSE, per sopravvenuta carenza diinteresse, li ha, invece, decisi nel merito.A sostegno della doglianza si deduce in fatto che: a) il TAR avevaparzialmente accolto il ricorso proposto dalle società e, per l’effetto,annullato il diniego del GSE per mancata comparazione effettiva degliinteressi (pubblici e privati) coinvolti nel procedimento di riesame di cuiall’art. 56 d.l. n. 76/2020; b) tale decisione era stata impugnata con appelloprincipale dalle società e appello incidentale dal GSE, notificato in data 11dicembre 2024; c) nelle more del giudizio di appello, il GSE, a seguito diuna nuova istruttoria, aveva nuovamente esercitato il potereamministrativo, trasmettendo alle società un preavviso di rigetto, per poiadottare, in data 18 dicembre 2024, un nuovo provvedimento di rigettodelle istanze di riesame.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Ciò premesso, le ricorrenti assumono che il provvedimento del GSEdel 18 dicembre 2024 - non confermativo, ma espressione di un autonomoesercizio della funzione amministrativa ed esecutivo della sentenza n. 9440del 2024 emessa dal TAR Lazio - avrebbe sostituito il precedente,determinando il venire meno dell’interesse concreto e attuale alla decisionedegli appelli pendenti.Sicché, una volta intervenuta la riedizione del potere amministrativo,il Consiglio di Stato avrebbe dovuto dichiarare, anche di ufficio,l’improcedibilità degli appelli, principale e incidentale, per sopravvenutacarenza di interesse.Il giudice di secondo grado, avendo invece esaminato nel merito igravami, si sarebbe spinto ad esercitare un potere non più spettantegli inconcreto e, in tal modo, avrebbe oltrepassato i limiti esterni dellagiurisdizione, interferendo con il nuovo esercizio del potere amministrativo,pronunciandosi su un assetto ormai sostituito dal nuovo provvedimento del18 dicembre 2024.2.- Con il secondo mezzo, proposto subordinatamente al primo, lasentenza impugnata è denunciata, ai sensi degli artt. 362, comma primo,c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., per eccesso di poteregiurisdizionale in quanto il Consiglio di Stato, pur avendo dato attodell’adozione, da parte del GSE, di un nuovo provvedimento con il qualevenivano respinte, con diversa e articolata motivazione, le istanze diriesame, avrebbe nondimeno omesso di scrutinare l’incidenza della citatasopravvenienza sulla procedibilità degli appelli.Ad avviso delle ricorrenti, detto nuovo provvedimento, espressivo diuna rinnovata spendita del potere amministrativo, imponeva al giudice diappello una verifica necessaria in punto di permanenza delle condizionidell’azione e, in particolare, dell’interesse concreto e attuale alla decisionedi entrambi gli appelli, non potendo, per contro, essere consideratotamquam non esset.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Pertanto, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto esaminare d’ufficio laquestione ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., norma che imponeal giudice di verificare, in ogni stato e grado del processo, la sussistenza ela permanenza dell’interesse al ricorso.

Tale omessa verifica, preliminarerispetto alla decisione di merito, integrerebbe mancato esercizio dellagiurisdizione.2.1 - I primi due motivi, investendo la medesima questioneprocessuale, costituita dall’incidenza del provvedimento del GSE del 18ottobre 2024 sulla procedibilità degli appelli, principale e incidentale, decisidal Consiglio di Stato, possono essere esaminati congiuntamente.Le rispettive doglianze muovono, infatti, dalla comune premessasecondo cui il provvedimento amministrativo del GSE in data 18 ottobre2024 – reso, in esecuzione della sentenza n. 9440 del 2024 emessa dal TARLazio, all’esito di una rinnovata istruttoria e sorretto da una diversa edarticolata motivazione -, integrando una nuova spendita del potereamministrativo, avrebbe dovuto condurre il Consiglio di Stato a dichiararel’improcedibilità degli appelli per sopravvenuta carenza di interesse (primomotivo) o quantomeno esaminare la questione della permanenza dellecondizioni dell’azione, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.(secondo motivo).2.2.- Entrambi i motivi sono inammissibili.2.2.1.- Giova rammentare, anzitutto, che l’eccesso di poteregiurisdizionale, denunciabile in questa sede, è limitato alle ipotesi di difettoassoluto di giurisdizione.

Ipotesi, queste ultime, che ricorrono nel caso (c.d.di invasione o di sconfinamento) in cui il giudice amministrativo affermi lapropria giurisdizione nella sfera invece riservata al legislatore o alladiscrezionalità̀ amministrativa, quando (c.d. arretramento) la neghisull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto inassoluto di cognizione giurisdizionale (Cass., S.U., n. 30605/2024; Cass.,S.U., n. 28461/2025) e, infine, nelle ipotesi in cui sia riscontrabile il difettoNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026relativo di giurisdizione, ossia quando il giudice abbia violato i cd. limitiesterni della propria giurisdizione pronunciandosi su materia attribuita allagiurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negando lacognizione sull’erroneo presupposto dell’appartenenza della giurisdizione adaltro giudice (Cass., S.U., n.7926 del 2019).Va, quindi, ribadito che il cattivo esercizio della propria giurisdizioneda parte del giudice che decide la controversia nell’alveo di essa, ma applicamalamente le regole di giudizio ed erroneamente nega la tutela richiesta,rientra nel perimetro di un errore interno alla giurisdizione (Cass., S.U., n.14301/2022) e che, quand’anche tale errore porti a negare, in concreto,tutela alla situazione giuridica fatta valere, statuendo in facto ed in iure oanche solo con pronuncia di rito, la fattispecie esula dal controllo sul correttoesercizio della giurisdizione, affidato al giudice di legittimità̀.Inoltre, la valutazione circa la sussistenza delle condizioni dell’azioneinterni della giurisdizione, non può dar luogo a un superamento dei limitidella giurisdizione, costituendo espressione del potere giurisdizionaleesercizio può semmai integrare un error in procedendo; risulta cosìinammissibile il ricorso per cassazione che prospetti, rispetto a un simileaccertamento, un arretramento di giurisdizione, non potendosi configurareun rifiuto della stessa da parte del giudice amministrativo (Cass., S.U., n.475/2015; Cass., S.U., n. 219/2023; Cass., S.U., n. 3772/2025).2.2.2. - Nella specie, le censure investono il modo in cui il Consigliodi Stato ha fatto concreta applicazione delle regole processuali (art. 35comma 1, lett. c, c.p.a.) in punto di permanenza dell’interesse al ricorso, afronte del dedotto sopravvenuto (ri)esercizio del potere amministrativo.Le doglianze, dunque, non attengono ‘al se’ il giudice amministrativopotesse conoscere della controversia, ma ‘al se’ abbia correttamenteNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026valutato la permanenza dell’interesse al ricorso e l’eventuale sopravvenutaimprocedibilità.Trattasi di questione di rito interna al giudizio amministrativo,insindacabile in questa sede.Ne discende che anche nella residuale ipotesi in cui il Consiglio di Statoavesse errato nel ritenere ancora procedibili gli appelli, ovvero avesseomesso una motivazione espressa sull’incidenza del nuovo provvedimentodel GSE, tale vizio non rileverebbe, posto che la eventuale erroneaapplicazione delle regole sull’interesse al ricorso, sulla sopravvenutacarenza di interesse e sulla procedibilità dell’impugnazione costituisconoesercizio della giurisdizione e non già superamento dei suoi limiti.E, del resto, che non ci sia stato sconfinamento dai limiti esterni dellagiurisdizione emerge dalla stessa circostanza per cui il giudiceamministrativo non ha affatto ignorato il provvedimento reso dal GSE il 18dicembre 2024, dando espressamente atto della sua sopravvenienza (pag.6 della sentenza impugnata), ma, ciò nonostante, ha comunque ritenuto –se correttamente o meno in iure non rileva in questa sede - che lo stessonon impedisse la decisione del merito degli appelli.3.- Con il terzo mezzo viene prospettato, ai sensi degli artt. 362,comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., l’eccesso dipotere giurisdizionale sotto lo specifico profilo della usurpazione dellafunzione legislativa.Il Consiglio di Stato avrebbe svuotato la portata precettiva dell’art 56,commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 ritenendo legittimo il diniego del GSE,fondato sulla gravità delle violazioni originarie, trasformando, così, ilpresupposto del riesame (ossia, la gravità delle violazioni originarie) nellacausa ostativa al riesame medesimo.Le ricorrenti sostengono che se fosse legittimo negare il riesame peril solo fatto che le decadenze erano state disposte a causa di violazionirilevanti, allora la norma sopravvenuta non sarebbe abilitata a produrreNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026alcun effetto reale, giacché ogni provvedimento di decadenza potrebbeessere confermato richiamando le stesse ragioni che lo avevanooriginariamente determinato.Le società QCII Basilicata assumono, inoltre, che il Consiglio di Statoavrebbe erroneamente ritenuto sufficiente il richiamo all’interesse pubblicoalla corretta gestione delle risorse collettive là dove la disciplina di riesameimponeva al GSE una valutazione non solo dell’interesse alla tutela dellafinanza pubblica, ma anche dell’interesse pubblico alla produzione dienergia da fonti rinnovabili, di quello delle imprese alla conservazionedell’iniziativa economica e dell’affidamento maturato nel tempo.Il giudice di appello, in tal modo, sarebbe incorso in una indebitadisapplicazione del principio affermato dalla Corte costituzionale conpronuncia n. 237 del 2020, alla luce del quale il riesame deve avvenire inbase ai presupposti dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 tramite unaconcreta verifica dell’interesse pubblico prevalente.Inoltre, il Consiglio di Stato avrebbe creato una distinzione traviolazioni astrattamente riesaminabili e violazioni sostanziali impedienti laconservazione degli incentivi che non sarebbe frutto di una interpretazionedella legge, bensì di una indebita creazione giudiziale.

Le ricorrentideducono che, a fronte della irragionevole scelta legislativa di consentire ilriesame anche in presenza di violazioni rilevanti, il giudice avrebbe semmaidovuto sollevare questione di legittimità costituzionale, ma non sostituirealla norma vigente una diversa regola di giudizio.3.1.- Il motivo è infondato.L’orientamento di questa Corte (tra le altre: Cass., S.U., n.27770/2020; Cass., S.U., n. 19244/2021; Cass., S.U., n. 36899/2021;Cass., S.U., n. 28959/2025) è consolidato nel senso che l’usurpazione dellafunzione legislativa ricorre nella sola ipotesi in cui il giudice, anziché limitarsiad interpretare la norma esistente – quale attività che costituisce il propriumdistintivo dell’esercizio della giurisdizione -, introduca, per converso, unaNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026disciplina di propria creazione, così da sostituire alla regola legislativa unaregola di propria creazione.3.2.- Nella specie, va anzitutto escluso che il Consiglio di Stato abbiadisapplicato l’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, così da legittimareun provvedimento del GSE fondato sulla prevalenza aprioristicadell’interesse pubblico alla legalità e al corretto utilizzo delle risorsepubbliche.

Dall’impianto argomentativo della sentenza impugnata emerge,infatti, che il giudice di appello, pronunciando sulla sentenza del TAR là doveaveva ritenuto mancante una comparazione in concreto delle ragioni diinteresse pubblico con gli interessi privati, ha ritenuto che il giudice di primogrado avesse fornito una “interpretazione atomistica” delle parti delprovvedimento di rigetto e, per contro, ha riconosciuto che il GSE “conl’impugnato provvedimento del 20 gennaio 2021 abbia assolto pienamentel’onere motivazionale in concreto, andando effettivamente a compararel’interesse privato con l’interesse pubblico di cui lo stesso GSE è portatore”.Trova, dunque, rilievo una lettura applicativa della norma in questione(e non già una disapplicazione) in base alla quale dal riesame, peraltro, nonconsegue un esito vincolato favorevole al privato, richiedendo lo stesso unaponderazione discrezionale degli interessi.3.3.- Quanto, poi, alla doglianza per cui il Consiglio di Stato avrebbevalorizzato contra legem le violazioni rilevanti poste a fondamento delleoriginarie decadenze, così da elevarle indebitamente ad elementosufficiente per ritenere legittimo il diniego di riesame, va osservato che nellasentenza impugnata si afferma che “il GSE non ha conferito rilievo alla solaoggettiva violazione della normativa di riferimento, avendo il [OSCURATO:PERSONA] altresìvalutato in modo concreto gli effetti complessivi di dette violazioni erapportato l’interesse privato alla gravità delle condotte e al profilosoggettivo degli agenti”.Il Consiglio di Stato, pertanto, lungi dall’assumere che la sussistenzadi violazioni rilevanti, in quanto tali, impediscano l’accoglimento dell’istanzaNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026di riesame, ha sostenuto, piuttosto, che le violazioni siano state considerateper la loro pluralità, gravità, collegamento reciproco, nonché per la loroincidenza sul sistema incentivante, aggiungendo, poi, che il GSE nonavrebbe attribuito rilievo alla sola violazione oggettiva della normativa disettore, ma avrebbe valutato la vicenda nella sua complessità, sia sotto ilprofilo oggettivo sia sotto il profilo soggettivo.Ed è proprio in questo senso che la sentenza impugnata ha valorizzatole dichiarazioni non veritiere rese al GSE, la dichiarazione di possesso deirequisiti normativamente previsti, la dichiarazione di non aver presentatoulteriori domande di incentivazione relative ad impianti fotovoltaici darealizzare nel medesimo sito neppure per mezzo di società controllate ocollegate, l’esercizio degli impianti in assenza del titolo autorizzativo in capoalle singole società, la violazione del principio di allineamento tra soggettoesercente e titolare dell’autorizzazione unica, nonché l’artato frazionamentodegli impianti e delle particelle catastali tale da rappresentare una pluralitàdi piccoli impianti là dove, secondo la ricostruzione del GSE condivisa dalConsiglio di Stato, veniva in rilievo un unico impianto non idoneo adaccedere alle tariffe del primo conto energia.

Ed è, altresì, in questaprospettiva che il giudice di appello ha affermato che le violazioni sonoconsistite non già in mere irregolarità formali, bensì in plurime violazionigravi tutte inquadrabili in un unico disegno volto a eludere l’intera disciplinadi settore.Di rilievo è poi la considerazione del giudice di secondo grado per cuiil riferimento alla natura non formale delle violazioni non sia idonea adoperare come criterio creato ex post per escludere l’applicazione dellanorma, posto che la qualificazione delle violazioni come gravi e sostanzialiè volta ad indicare che, nella specifica vicenda, le violazioni fossero statetalmente gravi e plurime da incidere in modo decisivo sulla comparazionedegli interessi.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20263.4.- Né il Consiglio di Stato afferma che l’interesse pubblico siadestinato a prevalere sempre, richiamando il fatto che gli incentivi “sono acarico del sistema e gravano sul prezzo dell’energia elettrica pagata inbolletta da tutti gli utenti”.

E ancora, nella sentenza impugnata si evidenziache vengono in rilievo importi posti a carico dell’intera collettività e cheincidono sui prezzi dell’energia.Trattasi di argomentazioni che, all’evidenza, depongono nel senso chel’interesse pubblico, anziché essere evocato dal giudice amministrativocome interesse generico alla legalità, è stato, invece, concretizzato nellatutela di risorse collettive, nella corretta destinazione degli incentivi,nell’incidenza economica sul sistema energetico e nel riflesso sui prezzisopportati dagli utenti.Inoltre, l’interesse pubblico è collegato dal giudice di appello allafunzione propria del sistema incentivante, là dove afferma che le risorsedevono essere destinate agli operatori che rispettino i requisiti soggettivi eoggettivi previsti dalla disciplina di settore, poiché solo tale destinazionegarantisce il corretto funzionamento dei regimi di sostegno e la certezza delmercato.Rileva, ancora, che il Consiglio di Stato non considera l’interesseprivato come irrilevante in astratto.

La sentenza afferma, al contrario, chel’interesse privato è categoria “mutevole”, da valutare “volta per volta”, eche esso deve essere riempito di contenuti attraverso elementi quali ilcomportamento complessivo dell’istante, la buona o mala fede, le modalitàconcrete di accesso agli incentivi e le conseguenze complessive dellecondotte.Inoltre, la qualificazione che il Consiglio di Stato dà dell’interessepubblico come “valore oggettivo” non vale ad affermare una prevalenzaaprioristica del medesimo; trattasi di elemento inserito in una più ampiavalutazione della fattispecie concreta, nella quale assumono rilievo la naturacollettiva delle risorse destinate agli incentivi, l’incidenza degli stessi sulNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026prezzo dell’energia, la gravità delle condotte contestate, l’assenza di buonafede e la non configurabilità di un affidamento tutelabile.Dunque, le doglianze con cui le società ricorrenti ritengono che levalutazioni operate dal giudice di appello siano sbilanciate o tali da attribuireall’interesse pubblico un peso eccessivo attengono piuttosto allapersuasività del bilanciamento effettuato e, quindi, alla sufficienza dellamotivazione e non alla possibile creazione di una nuova norma.3.5.- Il motivo censura, altresì, il passaggio in cui il Consiglio di Statoafferma che una diversa soluzione, nel senso della conservazione degliincentivi in favore delle Società ricorrenti, avrebbe determinato una“intollerabile distorsione del mercato energetico” e avrebbe comportatol’avallo di un comportamento contra legem.Affermazione, quest’ultima, che confermerebbe che il Consiglio diStato si sarebbe spinto in valutazioni di opportunità, estranee al suo ruolo,sostituendosi al legislatore nella definizione degli effetti ritenuti accettabilio meno della disciplina di riesame.Sul punto è sufficiente osservare che il Consiglio di Stato richiama lanatura pubblica delle risorse, il fatto che gli incentivi gravino sullacomponente Asos e, quindi, sul prezzo dell’energia pagato dagli utenti,l’entità degli importi coinvolti, il corretto funzionamento dei conti energia,la necessità che gli incentivi siano attribuiti a operatori in possesso deirequisiti soggettivi e oggettivi previsti, la certezza degli investitori,l’obiettivo euro-unitario di incentivare la produzione di energia da fontirinnovabili attraverso strumenti correttamente amministrati.In siffatta cornice, il riferimento alla distorsione del mercato vieneutilizzato dal giudice amministrativo per qualificare l’interesse pubblicoconcreto, ponendosi in evidenza che, nella fattispecie esaminata, laconservazione degli incentivi, nonostante le violazioni accertate e gli importicoinvolti, avrebbe inciso in modo distorsivo sul sistema.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Anche sotto questo profilo la doglianza di parte ricorrente è ancorataal piano valutativo del bilanciamento degli interessi effettuato e non suquello diverso dell’usurpazione della funzione legislativa.4. - Con il quarto mezzo è denunciato, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., l’eccesso di poteregiurisdizionale sotto il profilo della usurpazione della funzioneamministrativa, sostenendo che il Consiglio di Stato, anziché limitarsi asindacare la legittimità del provvedimento di diniego adottato dal GSE, neavrebbe inammissibilmente integrato ex post la motivazione.Le società ricorrenti precisano che, mentre il provvedimento di diniegosi sarebbe limitato a richiamare, nelle premesse, i precedenti provvedimentidi decadenza e le sentenze del TAR allora intervenute, senza procedere adalcuna effettiva comparazione degli interessi pubblici e privati, né ad unanuova valutazione della gravità delle condotte, il Consiglio di Stato, invece,avrebbe integrato la motivazione del diniego facendo riferimento acircostanze e valutazioni non presenti nel provvedimento, quali l’asseritoaccertamento con forza di giudicato delle violazioni, la riconduzione dellestesse ad un unico disegno elusivo e la rilevanza delle vicende extra-amministrative (tra cui i giudizi contabili e il procedimento penale).Questi ultimi elementi, infatti, sarebbero stati menzionati dal GSEcome dati fattuali di contesto e mai posti a fondamento di una autonomavalutazione comparativa.Il Consiglio di Stato, inoltre, avrebbe valorizzato dati sopravvenuti alprovvedimento, quali le sentenze del Consiglio di Stato del 2022 e dellaCorte dei conti del Veneto del 2023, per confermare la pretesa completezzae correttezza della motivazione del diniego.

In tal modo, il giudiceamministrativo, da un lato, avrebbe finito per sostituirsi al GSE nell’eserciziodella discrezionalità amministrativa, dall’altro, avrebbe omesso diconsiderare sia la sentenza della Corte dei conti di Bolzano, che avrebbeescluso la responsabilità erariale per i medesimi fatti, sia l’esito favorevoleNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026del procedimento penale, conclusosi con proscioglimento.

Da ciòderiverebbe, oltre all’eccesso di potere giurisdizionale, anche una lesionedel diritto di difesa e del giusto processo.4.1.- Il motivo è infondato.Giova in premessa richiamare il principio, consolidato, secondo cuil’eccesso di potere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera delmerito, sindacabile ai sensi dell’art. 111, comma ottavo, Cost., si configuraquando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti delriscontro di legittimità, non si limita ad annullare il provvedimentoimpugnato, rimettendo all’Amministrazione ogni valutazione in ordine alprosieguo della procedura, ma si spinge sino a prefigurare il possibile esitodi tale valutazione, individuando un’unica corretta modalità di esercizio delladiscrezionalità amministrativa, senza salvezza degli ulteriori provvedimentidell’autorità amministrativa (Cass., S.U., n. 7530 /2025); ovvero quando ladecisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprimela volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione,procedendo il giudice ad un sindacato di merito con una pronunzia aventeil contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimentosostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autoritàamministrativa (Cass., S.U., n. 30526/2018; Cass., S.U., n. 14264/2019;Cass., S.U., n.188559/2024).Con l’ulteriore precisazione che, allorquando la pronuncia di rigettodel giudice amministrativo si esaurisce nella conferma del provvedimentoimpugnato e non si sostituisce all’atto amministrativo - conservandol’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto nonfosse stato impugnato eccetto la possibilità di ravvisarvi i vizi di legittimitàritenuti insussistenti dal giudice -, non è ipotizzabile in tale tipo di pronunciauno sconfinamento nella sfera del merito e quindi della discrezionalità eopportunità dell’azione amministrativa (Cass., S.U., n. 32619/2018; Cass.,S.U., n. 7207/2019).Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20264.2. – Varrà, anzitutto, osservare che, nella specie, il Consiglio diStato ha confermato il provvedimento di diniego adottato dal GSE nel 2021,così da doversi escludere già per tale ragione lo sconfinamento nel meritodella discrezionalità amministrativa.In ogni caso, la sentenza impugnata ha dato atto che il TAR avesseofferto una lettura “atomistica” del provvedimento di rigetto del riesame,segnalando, tuttavia, che una lettura complessiva del medesimo avrebbeconsentito di ravvisare una motivazione sufficiente.A conferma di ciò, il Consiglio di Stato ha richiamato i passaggi delprovvedimento del GSE in cui si evidenzia: i) che gli incentivi sono “a caricodel sistema” e gravano sul prezzo dell’energia elettrica pagata dagli utenti;ii) che l’interesse pubblico rilevante consiste nel corretto e razionale utilizzodelle risorse della collettività; iii) e che, nella ponderazione tra tale interessee quello delle società a vedersi riconosciuti incentivi ritenuti non spettanti,doveva essere accordata prevalenza al primo.Inoltre, il Consiglio di Stato riprende testualmente il passaggio in cuiil GSE afferma che il sacrificio imposto all’interesse privato è ragionevole eproporzionale, non ravvisandosi ragioni giuridiche idonee a giustificare ilripristino pluriennale di incentivi pubblici non spettanti.Il giudice di appello, quindi, non ha desunto la legittimità delprovvedimento da argomenti estranei all’atto, ritenendo, piuttosto, che lacomparazione fosse già insista nella motivazione del provvedimento, oveletta insieme alla ricostruzione delle violazioni contestate.4.3.- Né appare decisivo, in senso contrario, l’argomento secondo cuiil Consiglio di Stato avrebbe attribuito al provvedimento valutazioni nonespresse, affermando che il GSE aveva considerato il profilo oggettivo esoggettivo delle violazioni.La sentenza, infatti, collega tale valutazione ai passaggi delprovvedimento in cui il GSE richiama le violazioni rilevanti contestate alleNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026società, la presentazione di dichiarazioni non veritiere, l’assenza dei requisitiautorizzativi e l’artato frazionamento degli impianti.Parimenti, non risulta risolutivo l’argomento con cui il Consiglio diStato avrebbe valorizzato, ad avviso delle ricorrenti, le violazioni come partedi un unico disegno elusivo.

Tale affermazione, infatti, non può essereastratta dalla complessiva ricostruzione della vicenda operata dal GSE,comprensiva, delle violazioni amministrative, delle dichiarazioni rese dallesocietà, della mancanza di buona fede e dalle vicende extra-amministrative, sempre richiamate nel provvedimento.Si tratta, anche in questo caso, di una qualificazione fattuale operatadal giudice amministrativo nell’ambito del controllo sulla legittimità delprovvedimento.4.4.- Quanto al richiamo, ad opera del Consiglio di Stato, deglielementi sopravvenuti rispetto al provvedimento del 20 gennaio 2021 (qualile successive decisioni del Consiglio di Stato del 2022 e la pronuncia dellaCorte dei Conti del Veneto del 2023), va osservato che, dalla stessaimpugnata sentenza, emerge che tali elementi non assurgono a fondamentocostitutivo della motivazione del diniego, ma sono valorizzati comesuccessiva conferma della valutazione che il giudice di appello ritiene giàcompiutamente svolta dal GSE e che, in sede di gravame, tende solo aripercorrere, senza che, per ciò solo, possa ritenersi che la medesimamotivazione sia stata oggetto di una indebita eterointegrazione.4.5.- Privo di fondamento è, poi, il profilo di censura che lamenta lamancata valorizzazione della sentenza della Corte dei Conti di Bolzano,giacché il giudice di appello prende espressamente in considerazione lasuddetta decisione, dando atto che il giudice contabile di Bolzano era giuntoa conclusioni differenti rispetto alla Corte dei Conti del Veneto, e, tuttavia,ridimensionandone la portata, precisa che quella pronuncia si eraconcentrata sul sopralluogo tecnico del GSE del 2010, successivo alprovvedimento di riesame, e che risultava oggetto di impugnazione.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Anche sotto questo profilo, dunque, la doglianza - come, del resto,quella sulla mancata considerazione dell’esito del procedimento penale -del giudizio e si risolve, in definitiva, nella contestazione della lettura che ilConsiglio di Stato ha dato del provvedimento e della sua motivazione,insindacabile in questa sede.5.- Con il quinto mezzo è prospettato, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., eccesso di poteregiurisdizionale per usurpazione della funzione legislativa là dove il Consigliodi Stato avrebbe erroneamente escluso l’applicabilità dell’art. 56, commi 7e 8, del d.l. n. 76 del 2020 ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi giàadottati dal GSE e ancora sub iudice, ritenendo che il termine di diciottomesi di cui all’art 21-nonies della l. n. 241 del 1990 potesse operare soltantocon riferimento alle violazioni accertate dopo l’entrata in vigore della novellanormativa.Tale ricostruzione si porrebbe in contrasto con l’enunciato di cui alcitato art. 56, comma 8, il quale prevede espressamente l’applicazione delledisposizioni di cui al comma 7 anche ai provvedimenti di decadenza giàadottati, purché oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti ocomunque non definiti con sentenza passata in giudicato, su richiestadell’interessato.Le ricorrenti sostengono, pertanto, che l’istanza di riesame da essepresentata non potesse essere considerata irrilevante, costituendo, percontro, il presupposto di applicazione della disciplina introdotta dallegislatore.

Dunque, il GSE avrebbe dovuto riesaminare le pregressedecadenze alla luce dei presupposti dell’art. 21-nonies, compreso quellorelativo al termine ragionevole.Il Consiglio di Stato, invece, escludendo tale effetto proprio inrelazione alle fattispecie pregresse e non definitive cui la norma si riferisce,avrebbe dato luogo ad una interpretatio abrogans della disciplina diNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026salvaguardia voluta dal legislatore per le decadenze già adottate e ancoranon definitive, rendendo inoperante il comma 8 dell’art. 56.Le ricorrenti richiamano, a sostegno della censura, la sentenza dellaCorte costituzionale n. 237 del 2020 che avrebbe chiarito che le posizionidegli impianti destinatari di provvedimenti di diniego o decadenza dagliincentivi, non ancora definitivi anche perché impugnati in sedegiurisdizionale, possono essere riesaminate, su richiesta degli interessati,alla luce delle condizioni di legittimità previste dall’art. 21-nonies della l. n.241 del 1990, ivi compreso il rispetto del termine ragionevole.5.1. – Il motivo è inammissibile.A tal riguardo giova osservare che nemmeno la prospettata esistenzadi una diversa lettura della disciplina, maggiormente conforme alla tesi dellericorrenti, sarebbe idonea ad incidere sulle sorti di inammissibilità dellacensura, posto che anche la sentenza con cui il Consiglio di Stato ha fattoconcreta applicazione di un indirizzo interpretativo già emerso nella propriagiurisprudenza non è viziata da eccesso di potere giurisdizionale per il solofatto che, successivamente, si sia consolidato un diverso orientamento,conforme alle argomentazioni della parte soccombente (Cass., S.U., n.34786 del 2024).Tale principio vale, a fortiori, nella specie, nella quale il Consiglio diStato ha fatto applicazione di una scelta esegetica in ordine alla portatatemporale dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 confermativa di una propriapregressa giurisprudenza (citata nella sentenza impugnata da p. 24 a p.30), mantenendosi nell’alveo dell’ordinaria attività ermeneutica, senza chepossano dirsi perciò travalicati i limiti esterni della giurisdizione.5.2.- Quanto, poi, alla doglianza secondo cui la sentenza impugnataavrebbe disapplicato la norma nella parte in cui attribuisce rilievo all’istanzadell’interessato, deve osservarsi che l’affermazione sulla ‘irrilevanza’dell’istanza si riferisce non già all’attivazione del riesame, ma alla suainidoneità a modificare il presupposto temporale individuato come decisivo.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20265.3.- Né, infine, il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n.237/2020 appare idoneo a mutare i termini della questione.Invero, la ricostruzione operata dalla Giudice delle leggi circa la ratiodella novella non implica, in modo univoco, l’applicazione retroattiva dellimite temporale dei diciotto mesi alle violazioni già accertate e, in ogni caso,l’eventuale scostamento del giudice comune dalla lettura della normaofferta dalla Corte costituzionale non determina, per ciò solo, invasione dellafunzione legislativa.In questo senso, l’applicazione di una disposizione secondo unsignificato interpretativo non conforme a quello indicato dal Giudice delleleggi non integra eccesso di potere giurisdizionale, ma, al più, violazione deldiritto vigente (Cass., S.U., n. 18235/2023).6.- Infine, deve darsi atto degli elementi valorizzati dalle societàricorrenti nella memoria illustrativa ex art. 380-bis.1 c.p.c., qualisopravvenienze nelle more del presente giudizio che si assumono idonee adorientare verso la fondatezza dei motivi di ricorso.Le considerazioni ivi svolte, tuttavia, non inducono queste SezioniUnite a conclusioni diverse da quelle innanzi evidenziate.Con la citata memoria si deduce che i giudizi di responsabilità erariale,richiamati nella motivazione dal Consiglio di Stato, sarebbero stati definitiin appello con esito assolutorio e che, anche il procedimento penale,richiamato nella medesima sentenza, avrebbe avuto esito favorevole.

Lesocietà ricorrenti aggiungono, poi, che le sentenze del giudice contabileavrebbero escluso il dolo, la colpa grave e la condotta dissimulatoria,valorizzando la circostanza che il GSE avrebbe avuto contezza, sin dal 2010,degli elementi idonei a ricondurre le società ad un unico gruppo.Da ciò le parti ricorrenti desumono che il bilanciamento operato dalConsiglio di Stato sarebbe stato fondato su presupposti extra-amministrativisuccessivamente smentiti, tali quindi da rendere caducabile la decisioneimpugnata in questa sede.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Sul punto è, però, sufficiente ribadire che le vicende contabili e penalinon hanno costituito il fondamento della legittimità del diniego.Infatti, come si è avuto modo di osservare, il Consiglio di Stato havalutato la legittimità del provvedimento di diniego non in baseall’accertamento di una responsabilità erariale o penale, ma in base allaritenuta sussistenza di una tenuta motivazionale interna all’atto, rispettoalla quale gli elementi extra-amministrativi sono stati considerati daticonfermativi di una valutazione già svolta.Ne consegue che la successiva evoluzione dei predetti giudizi, purfavorevole alle ricorrenti, non scalfisce la valutazione fin qui compiuta.Né l’assoluzione in sede contabile, attinente al diverso giudizio diresponsabilità per danno erariale e governato da presupposti propri (qualiil nesso causale, l’elemento soggettivo, la prescrizione, il dolo e la colpagrave), coincide con il diverso accertamento, devoluto a questa Corte, eprecipuamente circoscritto alla verifica dell’eventuale superamento dei limitiesterni della giurisdizione.Rimane, pertanto, ferma l’irrilevanza dell’evoluzione successiva digiudizi richiamati rispetto alle sorti del ricorso.7. – Il ricorso va, dunque, rigettato e le società ricorrenti condannate,in solido tra loro, al pagamento, in favore del GSE controricorrente, dellespese del presente giudizio, come liquidate in dispositivo.

P.Q.Mrigetta il ricorso e condanna le società ricorrenti, in solido tra loro, alpagamento, in favore della società controricorrente, delle spese del giudiziodi legittimità, che liquida in euro 7.500,00, per compensi, oltre alle speseforfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro200,00, ed agli accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002,inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti,Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto peril ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civilidella Corte Suprema di Cassazione, in data 9 giugno 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
silicata [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata VIIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione,[OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XVIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XXIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XXVIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, QCII Basilicata XXXIs.r.l. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione,[OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. inliquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, in persona dei rispettivilegali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocatoUlisse Corea, unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e FrancescoCelestino;-ricorrenti-contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] la sentenza del Consiglio Di Stato di Roma n. 2087/2025 depositatail 14/03/2025.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/06/2026 dalPresidente [OSCURATO:PERSONA].1.- Le società ricorrenti sono parte di un gruppo societario denominato“QCII Basilicata”, costituito da plurime società accomunate dalla medesimadenominazione e distinte dall’indicazione progressiva di numeri romani.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Ciascuna di tali società̀ è titolare, in forza di subentro nelle concessionioriginariamente rilasciate a precedenti soggetti responsabili, di uno o più ̀impianti fotovoltaici che furono ammessi al regime di incentivazioneprevisto dal decreto del Ministro delle attività̀ produttive del 28 luglio 2005(c.d. "[OSCURATO:PERSONA]").A seguito di attività̀ di verifica e controllo, il [OSCURATO:PERSONA] dei ServiziEnergetici - [OSCURATO:SOCIETA]., avendo accertato nel 2017 talune violazioni deldecreto ministeriale 31 gennaio 2014 [segnatamente: “(i)nsussistenza deirequisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentiviovvero autorizzativi”; “(p)resentazione al GSE di dati non veritieri o didocumenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta diincentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai finidella verifica dell’ammissibilità agli incentivi”], comunicò a tutte le società̀del Gruppo la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti.Avverso tali provvedimenti di decadenza le società ricorrentiproposero ricorso al [OSCURATO:PERSONA] (TAR) per il Lazio,contestandone la legittimità̀.Il TAR per il Lazio, con sentenze del 2017, respinse i ricorsi ritenendolegittimi i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE e confermando laperdita del diritto alle tariffe incentivanti.Contro tali pronunce le ricorrenti proposero appello, che il Consiglio diStato rigettò con sentenze del 2022.Nelle more del gravame sulle sentenze di primo grado del 2017, lesocietà ricorrenti proposero istanza al GSE per la revoca dei provvedimentidi decadenza alla luce della sopravvenuta modifica dell’art. 42, comma 3,del d.lgs. n. 28/2011 ad opera dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020(convertito dalla legge n. 120/2020).L’unico provvedimento del 20 gennaio 2021, con cui il GSE rigettavale suddette istanze, veniva impugnato dalle società dinanzi al TAR per ilLazio, il quale, con sentenza n. 9940/2024, accoglieva parzialmente il terzoNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026motivo di ricorso formulato dalle ricorrenti, ravvisando il difetto dimotivazione del provvedimento, non essendovi stata un’adeguataponderazione della prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quelloprivato, e rigettava i restanti motivi, relativi alla pretesa applicazione in viaretroattiva anche delle norme procedimentali di cui al citato d.l. n. 76 del2020.2.- Avverso detta decisione proponevano appello principale le societàricorrenti ed appello incidentale il GSE.Nelle more del giudizio di appello, il GSE, in esecuzione dell’appellatasentenza del TAR per il Lazio n. 9440/2024, con atto del 18 dicembre 2024,provvedeva nuovamente sulle originarie istanze di riesame delle società̀,respingendole con diversa e articolata motivazione.2.1. - Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2087/2025, rigettaval’appello principale, accoglieva quello incidentale e, per l’effetto, respingevaintegralmente il ricorso di primo grado proposto dalle società QCII Basilicatas.r.l. in liquidazione.2.1.1. - In particolare, il gravame delle società originarie ricorrentisosteneva che il giudice di primo grado avesse errato nell’escludere che lemodifiche all’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, introdotte dall’art.56, commi 7 e 8, del decreto-legge n. 76/2020, avessero efficaciaretroattiva con precipuo riferimento all’applicazione del termine dei 18 mesi,di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, entro cui il GSE potevaadottare i provvedimenti di decadenza a seguito dell’accertamento delleviolazioni rilevanti.2.1.2. - Il Consiglio di Stato, confermando sul punto la decisione delTAR, ribadiva che la novella non trovasse applicazione quando la violazione,come nel caso di specie, risultava accertata in un momento precedenteall’entrata in vigore della riforma del 2020, a prescindere dall’attivazionedell’istanza di riesame durante la pendenza del giudizio di appello sullalegittimità̀ dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20262.1.3. - Quanto, poi, all’appello incidentale, il giudice di secondo gradoriteneva che il primo diniego di riesame adottato dal GSE contenesseun’adeguata motivazione in merito alla comparazione tra l’interessepubblico e quello privato.3.- Per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso le societàdel gruppo QCII Basilicata, in epigrafe indicate, affidando le sortidell’impugnazione a cinque motivi.4.- [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:SOCIETA]. ha resistito concontroricorso.5. – Entrambe le parti hanno depositato memoria ai sensi dell’art.380-bis.1 c.p.c. e con esse anche il pubblico ministero, il quale ha conclusoper l’inammissibilità del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo mezzo, la sentenza impugnata è censurata, ai sensidegli artt. 362, comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo,Cost., per eccesso di potere giurisdizionale nella parte in cui il Consiglio diStato, anziché dichiarare l’improcedibilità dell’appello principale dellesocietà e di quello incidentale del GSE, per sopravvenuta carenza diinteresse, li ha, invece, decisi nel merito.A sostegno della doglianza si deduce in fatto che: a) il TAR avevaparzialmente accolto il ricorso proposto dalle società e, per l’effetto,annullato il diniego del GSE per mancata comparazione effettiva degliinteressi (pubblici e privati) coinvolti nel procedimento di riesame di cuiall’art. 56 d.l. n. 76/2020; b) tale decisione era stata impugnata con appelloprincipale dalle società e appello incidentale dal GSE, notificato in data 11dicembre 2024; c) nelle more del giudizio di appello, il GSE, a seguito diuna nuova istruttoria, aveva nuovamente esercitato il potereamministrativo, trasmettendo alle società un preavviso di rigetto, per poiadottare, in data 18 dicembre 2024, un nuovo provvedimento di rigettodelle istanze di riesame.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Ciò premesso, le ricorrenti assumono che il provvedimento del GSEdel 18 dicembre 2024 - non confermativo, ma espressione di un autonomoesercizio della funzione amministrativa ed esecutivo della sentenza n. 9440del 2024 emessa dal TAR Lazio - avrebbe sostituito il precedente,determinando il venire meno dell’interesse concreto e attuale alla decisionedegli appelli pendenti.Sicché, una volta intervenuta la riedizione del potere amministrativo,il Consiglio di Stato avrebbe dovuto dichiarare, anche di ufficio,l’improcedibilità degli appelli, principale e incidentale, per sopravvenutacarenza di interesse.Il giudice di secondo grado, avendo invece esaminato nel merito igravami, si sarebbe spinto ad esercitare un potere non più spettantegli inconcreto e, in tal modo, avrebbe oltrepassato i limiti esterni dellagiurisdizione, interferendo con il nuovo esercizio del potere amministrativo,pronunciandosi su un assetto ormai sostituito dal nuovo provvedimento del18 dicembre 2024.2.- Con il secondo mezzo, proposto subordinatamente al primo, lasentenza impugnata è denunciata, ai sensi degli artt. 362, comma primo,c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., per eccesso di poteregiurisdizionale in quanto il Consiglio di Stato, pur avendo dato attodell’adozione, da parte del GSE, di un nuovo provvedimento con il qualevenivano respinte, con diversa e articolata motivazione, le istanze diriesame, avrebbe nondimeno omesso di scrutinare l’incidenza della citatasopravvenienza sulla procedibilità degli appelli.Ad avviso delle ricorrenti, detto nuovo provvedimento, espressivo diuna rinnovata spendita del potere amministrativo, imponeva al giudice diappello una verifica necessaria in punto di permanenza delle condizionidell’azione e, in particolare, dell’interesse concreto e attuale alla decisionedi entrambi gli appelli, non potendo, per contro, essere consideratotamquam non esset.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Pertanto, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto esaminare d’ufficio laquestione ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., norma che imponeal giudice di verificare, in ogni stato e grado del processo, la sussistenza ela permanenza dell’interesse al ricorso. Tale omessa verifica, preliminarerispetto alla decisione di merito, integrerebbe mancato esercizio dellagiurisdizione.2.1 - I primi due motivi, investendo la medesima questioneprocessuale, costituita dall’incidenza del provvedimento del GSE del 18ottobre 2024 sulla procedibilità degli appelli, principale e incidentale, decisidal Consiglio di Stato, possono essere esaminati congiuntamente.Le rispettive doglianze muovono, infatti, dalla comune premessasecondo cui il provvedimento amministrativo del GSE in data 18 ottobre2024 – reso, in esecuzione della sentenza n. 9440 del 2024 emessa dal TARLazio, all’esito di una rinnovata istruttoria e sorretto da una diversa edarticolata motivazione -, integrando una nuova spendita del potereamministrativo, avrebbe dovuto condurre il Consiglio di Stato a dichiararel’improcedibilità degli appelli per sopravvenuta carenza di interesse (primomotivo) o quantomeno esaminare la questione della permanenza dellecondizioni dell’azione, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.(secondo motivo).2.2.- Entrambi i motivi sono inammissibili.2.2.1.- Giova rammentare, anzitutto, che l’eccesso di poteregiurisdizionale, denunciabile in questa sede, è limitato alle ipotesi di difettoassoluto di giurisdizione. Ipotesi, queste ultime, che ricorrono nel caso (c.d.di invasione o di sconfinamento) in cui il giudice amministrativo affermi lapropria giurisdizione nella sfera invece riservata al legislatore o alladiscrezionalità̀ amministrativa, quando (c.d. arretramento) la neghisull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto inassoluto di cognizione giurisdizionale (Cass., S.U., n. 30605/2024; Cass.,S.U., n. 28461/2025) e, infine, nelle ipotesi in cui sia riscontrabile il difettoNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026relativo di giurisdizione, ossia quando il giudice abbia violato i cd. limitiesterni della propria giurisdizione pronunciandosi su materia attribuita allagiurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negando lacognizione sull’erroneo presupposto dell’appartenenza della giurisdizione adaltro giudice (Cass., S.U., n.7926 del 2019).Va, quindi, ribadito che il cattivo esercizio della propria giurisdizioneda parte del giudice che decide la controversia nell’alveo di essa, ma applicamalamente le regole di giudizio ed erroneamente nega la tutela richiesta,rientra nel perimetro di un errore interno alla giurisdizione (Cass., S.U., n.14301/2022) e che, quand’anche tale errore porti a negare, in concreto,tutela alla situazione giuridica fatta valere, statuendo in facto ed in iure oanche solo con pronuncia di rito, la fattispecie esula dal controllo sul correttoesercizio della giurisdizione, affidato al giudice di legittimità̀.Inoltre, la valutazione circa la sussistenza delle condizioni dell’azioneinterni della giurisdizione, non può dar luogo a un superamento dei limitidella giurisdizione, costituendo espressione del potere giurisdizionaleesercizio può semmai integrare un error in procedendo; risulta cosìinammissibile il ricorso per cassazione che prospetti, rispetto a un simileaccertamento, un arretramento di giurisdizione, non potendosi configurareun rifiuto della stessa da parte del giudice amministrativo (Cass., S.U., n.475/2015; Cass., S.U., n. 219/2023; Cass., S.U., n. 3772/2025).2.2.2. - Nella specie, le censure investono il modo in cui il Consigliodi Stato ha fatto concreta applicazione delle regole processuali (art. 35comma 1, lett. c, c.p.a.) in punto di permanenza dell’interesse al ricorso, afronte del dedotto sopravvenuto (ri)esercizio del potere amministrativo.Le doglianze, dunque, non attengono ‘al se’ il giudice amministrativopotesse conoscere della controversia, ma ‘al se’ abbia correttamenteNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026valutato la permanenza dell’interesse al ricorso e l’eventuale sopravvenutaimprocedibilità.Trattasi di questione di rito interna al giudizio amministrativo,insindacabile in questa sede.Ne discende che anche nella residuale ipotesi in cui il Consiglio di Statoavesse errato nel ritenere ancora procedibili gli appelli, ovvero avesseomesso una motivazione espressa sull’incidenza del nuovo provvedimentodel GSE, tale vizio non rileverebbe, posto che la eventuale erroneaapplicazione delle regole sull’interesse al ricorso, sulla sopravvenutacarenza di interesse e sulla procedibilità dell’impugnazione costituisconoesercizio della giurisdizione e non già superamento dei suoi limiti.E, del resto, che non ci sia stato sconfinamento dai limiti esterni dellagiurisdizione emerge dalla stessa circostanza per cui il giudiceamministrativo non ha affatto ignorato il provvedimento reso dal GSE il 18dicembre 2024, dando espressamente atto della sua sopravvenienza (pag.6 della sentenza impugnata), ma, ciò nonostante, ha comunque ritenuto –se correttamente o meno in iure non rileva in questa sede - che lo stessonon impedisse la decisione del merito degli appelli.3.- Con il terzo mezzo viene prospettato, ai sensi degli artt. 362,comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., l’eccesso dipotere giurisdizionale sotto lo specifico profilo della usurpazione dellafunzione legislativa.Il Consiglio di Stato avrebbe svuotato la portata precettiva dell’art 56,commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 ritenendo legittimo il diniego del GSE,fondato sulla gravità delle violazioni originarie, trasformando, così, ilpresupposto del riesame (ossia, la gravità delle violazioni originarie) nellacausa ostativa al riesame medesimo.Le ricorrenti sostengono che se fosse legittimo negare il riesame peril solo fatto che le decadenze erano state disposte a causa di violazionirilevanti, allora la norma sopravvenuta non sarebbe abilitata a produrreNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026alcun effetto reale, giacché ogni provvedimento di decadenza potrebbeessere confermato richiamando le stesse ragioni che lo avevanooriginariamente determinato.Le società QCII Basilicata assumono, inoltre, che il Consiglio di Statoavrebbe erroneamente ritenuto sufficiente il richiamo all’interesse pubblicoalla corretta gestione delle risorse collettive là dove la disciplina di riesameimponeva al GSE una valutazione non solo dell’interesse alla tutela dellafinanza pubblica, ma anche dell’interesse pubblico alla produzione dienergia da fonti rinnovabili, di quello delle imprese alla conservazionedell’iniziativa economica e dell’affidamento maturato nel tempo.Il giudice di appello, in tal modo, sarebbe incorso in una indebitadisapplicazione del principio affermato dalla Corte costituzionale conpronuncia n. 237 del 2020, alla luce del quale il riesame deve avvenire inbase ai presupposti dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 tramite unaconcreta verifica dell’interesse pubblico prevalente.Inoltre, il Consiglio di Stato avrebbe creato una distinzione traviolazioni astrattamente riesaminabili e violazioni sostanziali impedienti laconservazione degli incentivi che non sarebbe frutto di una interpretazionedella legge, bensì di una indebita creazione giudiziale. Le ricorrentideducono che, a fronte della irragionevole scelta legislativa di consentire ilriesame anche in presenza di violazioni rilevanti, il giudice avrebbe semmaidovuto sollevare questione di legittimità costituzionale, ma non sostituirealla norma vigente una diversa regola di giudizio.3.1.- Il motivo è infondato.L’orientamento di questa Corte (tra le altre: Cass., S.U., n.27770/2020; Cass., S.U., n. 19244/2021; Cass., S.U., n. 36899/2021;Cass., S.U., n. 28959/2025) è consolidato nel senso che l’usurpazione dellafunzione legislativa ricorre nella sola ipotesi in cui il giudice, anziché limitarsiad interpretare la norma esistente – quale attività che costituisce il propriumdistintivo dell’esercizio della giurisdizione -, introduca, per converso, unaNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026disciplina di propria creazione, così da sostituire alla regola legislativa unaregola di propria creazione.3.2.- Nella specie, va anzitutto escluso che il Consiglio di Stato abbiadisapplicato l’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, così da legittimareun provvedimento del GSE fondato sulla prevalenza aprioristicadell’interesse pubblico alla legalità e al corretto utilizzo delle risorsepubbliche. Dall’impianto argomentativo della sentenza impugnata emerge,infatti, che il giudice di appello, pronunciando sulla sentenza del TAR là doveaveva ritenuto mancante una comparazione in concreto delle ragioni diinteresse pubblico con gli interessi privati, ha ritenuto che il giudice di primogrado avesse fornito una “interpretazione atomistica” delle parti delprovvedimento di rigetto e, per contro, ha riconosciuto che il GSE “conl’impugnato provvedimento del 20 gennaio 2021 abbia assolto pienamentel’onere motivazionale in concreto, andando effettivamente a compararel’interesse privato con l’interesse pubblico di cui lo stesso GSE è portatore”.Trova, dunque, rilievo una lettura applicativa della norma in questione(e non già una disapplicazione) in base alla quale dal riesame, peraltro, nonconsegue un esito vincolato favorevole al privato, richiedendo lo stesso unaponderazione discrezionale degli interessi.3.3.- Quanto, poi, alla doglianza per cui il Consiglio di Stato avrebbevalorizzato contra legem le violazioni rilevanti poste a fondamento delleoriginarie decadenze, così da elevarle indebitamente ad elementosufficiente per ritenere legittimo il diniego di riesame, va osservato che nellasentenza impugnata si afferma che “il GSE non ha conferito rilievo alla solaoggettiva violazione della normativa di riferimento, avendo il [OSCURATO:PERSONA] altresìvalutato in modo concreto gli effetti complessivi di dette violazioni erapportato l’interesse privato alla gravità delle condotte e al profilosoggettivo degli agenti”.Il Consiglio di Stato, pertanto, lungi dall’assumere che la sussistenzadi violazioni rilevanti, in quanto tali, impediscano l’accoglimento dell’istanzaNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026di riesame, ha sostenuto, piuttosto, che le violazioni siano state considerateper la loro pluralità, gravità, collegamento reciproco, nonché per la loroincidenza sul sistema incentivante, aggiungendo, poi, che il GSE nonavrebbe attribuito rilievo alla sola violazione oggettiva della normativa disettore, ma avrebbe valutato la vicenda nella sua complessità, sia sotto ilprofilo oggettivo sia sotto il profilo soggettivo.Ed è proprio in questo senso che la sentenza impugnata ha valorizzatole dichiarazioni non veritiere rese al GSE, la dichiarazione di possesso deirequisiti normativamente previsti, la dichiarazione di non aver presentatoulteriori domande di incentivazione relative ad impianti fotovoltaici darealizzare nel medesimo sito neppure per mezzo di società controllate ocollegate, l’esercizio degli impianti in assenza del titolo autorizzativo in capoalle singole società, la violazione del principio di allineamento tra soggettoesercente e titolare dell’autorizzazione unica, nonché l’artato frazionamentodegli impianti e delle particelle catastali tale da rappresentare una pluralitàdi piccoli impianti là dove, secondo la ricostruzione del GSE condivisa dalConsiglio di Stato, veniva in rilievo un unico impianto non idoneo adaccedere alle tariffe del primo conto energia. Ed è, altresì, in questaprospettiva che il giudice di appello ha affermato che le violazioni sonoconsistite non già in mere irregolarità formali, bensì in plurime violazionigravi tutte inquadrabili in un unico disegno volto a eludere l’intera disciplinadi settore.Di rilievo è poi la considerazione del giudice di secondo grado per cuiil riferimento alla natura non formale delle violazioni non sia idonea adoperare come criterio creato ex post per escludere l’applicazione dellanorma, posto che la qualificazione delle violazioni come gravi e sostanzialiè volta ad indicare che, nella specifica vicenda, le violazioni fossero statetalmente gravi e plurime da incidere in modo decisivo sulla comparazionedegli interessi.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20263.4.- Né il Consiglio di Stato afferma che l’interesse pubblico siadestinato a prevalere sempre, richiamando il fatto che gli incentivi “sono acarico del sistema e gravano sul prezzo dell’energia elettrica pagata inbolletta da tutti gli utenti”. E ancora, nella sentenza impugnata si evidenziache vengono in rilievo importi posti a carico dell’intera collettività e cheincidono sui prezzi dell’energia.Trattasi di argomentazioni che, all’evidenza, depongono nel senso chel’interesse pubblico, anziché essere evocato dal giudice amministrativocome interesse generico alla legalità, è stato, invece, concretizzato nellatutela di risorse collettive, nella corretta destinazione degli incentivi,nell’incidenza economica sul sistema energetico e nel riflesso sui prezzisopportati dagli utenti.Inoltre, l’interesse pubblico è collegato dal giudice di appello allafunzione propria del sistema incentivante, là dove afferma che le risorsedevono essere destinate agli operatori che rispettino i requisiti soggettivi eoggettivi previsti dalla disciplina di settore, poiché solo tale destinazionegarantisce il corretto funzionamento dei regimi di sostegno e la certezza delmercato.Rileva, ancora, che il Consiglio di Stato non considera l’interesseprivato come irrilevante in astratto. La sentenza afferma, al contrario, chel’interesse privato è categoria “mutevole”, da valutare “volta per volta”, eche esso deve essere riempito di contenuti attraverso elementi quali ilcomportamento complessivo dell’istante, la buona o mala fede, le modalitàconcrete di accesso agli incentivi e le conseguenze complessive dellecondotte.Inoltre, la qualificazione che il Consiglio di Stato dà dell’interessepubblico come “valore oggettivo” non vale ad affermare una prevalenzaaprioristica del medesimo; trattasi di elemento inserito in una più ampiavalutazione della fattispecie concreta, nella quale assumono rilievo la naturacollettiva delle risorse destinate agli incentivi, l’incidenza degli stessi sulNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026prezzo dell’energia, la gravità delle condotte contestate, l’assenza di buonafede e la non configurabilità di un affidamento tutelabile.Dunque, le doglianze con cui le società ricorrenti ritengono che levalutazioni operate dal giudice di appello siano sbilanciate o tali da attribuireall’interesse pubblico un peso eccessivo attengono piuttosto allapersuasività del bilanciamento effettuato e, quindi, alla sufficienza dellamotivazione e non alla possibile creazione di una nuova norma.3.5.- Il motivo censura, altresì, il passaggio in cui il Consiglio di Statoafferma che una diversa soluzione, nel senso della conservazione degliincentivi in favore delle Società ricorrenti, avrebbe determinato una“intollerabile distorsione del mercato energetico” e avrebbe comportatol’avallo di un comportamento contra legem.Affermazione, quest’ultima, che confermerebbe che il Consiglio diStato si sarebbe spinto in valutazioni di opportunità, estranee al suo ruolo,sostituendosi al legislatore nella definizione degli effetti ritenuti accettabilio meno della disciplina di riesame.Sul punto è sufficiente osservare che il Consiglio di Stato richiama lanatura pubblica delle risorse, il fatto che gli incentivi gravino sullacomponente Asos e, quindi, sul prezzo dell’energia pagato dagli utenti,l’entità degli importi coinvolti, il corretto funzionamento dei conti energia,la necessità che gli incentivi siano attribuiti a operatori in possesso deirequisiti soggettivi e oggettivi previsti, la certezza degli investitori,l’obiettivo euro-unitario di incentivare la produzione di energia da fontirinnovabili attraverso strumenti correttamente amministrati.In siffatta cornice, il riferimento alla distorsione del mercato vieneutilizzato dal giudice amministrativo per qualificare l’interesse pubblicoconcreto, ponendosi in evidenza che, nella fattispecie esaminata, laconservazione degli incentivi, nonostante le violazioni accertate e gli importicoinvolti, avrebbe inciso in modo distorsivo sul sistema.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Anche sotto questo profilo la doglianza di parte ricorrente è ancorataal piano valutativo del bilanciamento degli interessi effettuato e non suquello diverso dell’usurpazione della funzione legislativa.4. - Con il quarto mezzo è denunciato, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., l’eccesso di poteregiurisdizionale sotto il profilo della usurpazione della funzioneamministrativa, sostenendo che il Consiglio di Stato, anziché limitarsi asindacare la legittimità del provvedimento di diniego adottato dal GSE, neavrebbe inammissibilmente integrato ex post la motivazione.Le società ricorrenti precisano che, mentre il provvedimento di diniegosi sarebbe limitato a richiamare, nelle premesse, i precedenti provvedimentidi decadenza e le sentenze del TAR allora intervenute, senza procedere adalcuna effettiva comparazione degli interessi pubblici e privati, né ad unanuova valutazione della gravità delle condotte, il Consiglio di Stato, invece,avrebbe integrato la motivazione del diniego facendo riferimento acircostanze e valutazioni non presenti nel provvedimento, quali l’asseritoaccertamento con forza di giudicato delle violazioni, la riconduzione dellestesse ad un unico disegno elusivo e la rilevanza delle vicende extra-amministrative (tra cui i giudizi contabili e il procedimento penale).Questi ultimi elementi, infatti, sarebbero stati menzionati dal GSEcome dati fattuali di contesto e mai posti a fondamento di una autonomavalutazione comparativa.Il Consiglio di Stato, inoltre, avrebbe valorizzato dati sopravvenuti alprovvedimento, quali le sentenze del Consiglio di Stato del 2022 e dellaCorte dei conti del Veneto del 2023, per confermare la pretesa completezzae correttezza della motivazione del diniego. In tal modo, il giudiceamministrativo, da un lato, avrebbe finito per sostituirsi al GSE nell’eserciziodella discrezionalità amministrativa, dall’altro, avrebbe omesso diconsiderare sia la sentenza della Corte dei conti di Bolzano, che avrebbeescluso la responsabilità erariale per i medesimi fatti, sia l’esito favorevoleNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026del procedimento penale, conclusosi con proscioglimento. Da ciòderiverebbe, oltre all’eccesso di potere giurisdizionale, anche una lesionedel diritto di difesa e del giusto processo.4.1.- Il motivo è infondato.Giova in premessa richiamare il principio, consolidato, secondo cuil’eccesso di potere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera delmerito, sindacabile ai sensi dell’art. 111, comma ottavo, Cost., si configuraquando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti delriscontro di legittimità, non si limita ad annullare il provvedimentoimpugnato, rimettendo all’Amministrazione ogni valutazione in ordine alprosieguo della procedura, ma si spinge sino a prefigurare il possibile esitodi tale valutazione, individuando un’unica corretta modalità di esercizio delladiscrezionalità amministrativa, senza salvezza degli ulteriori provvedimentidell’autorità amministrativa (Cass., S.U., n. 7530 /2025); ovvero quando ladecisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprimela volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione,procedendo il giudice ad un sindacato di merito con una pronunzia aventeil contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimentosostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autoritàamministrativa (Cass., S.U., n. 30526/2018; Cass., S.U., n. 14264/2019;Cass., S.U., n.188559/2024).Con l’ulteriore precisazione che, allorquando la pronuncia di rigettodel giudice amministrativo si esaurisce nella conferma del provvedimentoimpugnato e non si sostituisce all’atto amministrativo - conservandol’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto nonfosse stato impugnato eccetto la possibilità di ravvisarvi i vizi di legittimitàritenuti insussistenti dal giudice -, non è ipotizzabile in tale tipo di pronunciauno sconfinamento nella sfera del merito e quindi della discrezionalità eopportunità dell’azione amministrativa (Cass., S.U., n. 32619/2018; Cass.,S.U., n. 7207/2019).Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20264.2. – Varrà, anzitutto, osservare che, nella specie, il Consiglio diStato ha confermato il provvedimento di diniego adottato dal GSE nel 2021,così da doversi escludere già per tale ragione lo sconfinamento nel meritodella discrezionalità amministrativa.In ogni caso, la sentenza impugnata ha dato atto che il TAR avesseofferto una lettura “atomistica” del provvedimento di rigetto del riesame,segnalando, tuttavia, che una lettura complessiva del medesimo avrebbeconsentito di ravvisare una motivazione sufficiente.A conferma di ciò, il Consiglio di Stato ha richiamato i passaggi delprovvedimento del GSE in cui si evidenzia: i) che gli incentivi sono “a caricodel sistema” e gravano sul prezzo dell’energia elettrica pagata dagli utenti;ii) che l’interesse pubblico rilevante consiste nel corretto e razionale utilizzodelle risorse della collettività; iii) e che, nella ponderazione tra tale interessee quello delle società a vedersi riconosciuti incentivi ritenuti non spettanti,doveva essere accordata prevalenza al primo.Inoltre, il Consiglio di Stato riprende testualmente il passaggio in cuiil GSE afferma che il sacrificio imposto all’interesse privato è ragionevole eproporzionale, non ravvisandosi ragioni giuridiche idonee a giustificare ilripristino pluriennale di incentivi pubblici non spettanti.Il giudice di appello, quindi, non ha desunto la legittimità delprovvedimento da argomenti estranei all’atto, ritenendo, piuttosto, che lacomparazione fosse già insista nella motivazione del provvedimento, oveletta insieme alla ricostruzione delle violazioni contestate.4.3.- Né appare decisivo, in senso contrario, l’argomento secondo cuiil Consiglio di Stato avrebbe attribuito al provvedimento valutazioni nonespresse, affermando che il GSE aveva considerato il profilo oggettivo esoggettivo delle violazioni.La sentenza, infatti, collega tale valutazione ai passaggi delprovvedimento in cui il GSE richiama le violazioni rilevanti contestate alleNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026società, la presentazione di dichiarazioni non veritiere, l’assenza dei requisitiautorizzativi e l’artato frazionamento degli impianti.Parimenti, non risulta risolutivo l’argomento con cui il Consiglio diStato avrebbe valorizzato, ad avviso delle ricorrenti, le violazioni come partedi un unico disegno elusivo. Tale affermazione, infatti, non può essereastratta dalla complessiva ricostruzione della vicenda operata dal GSE,comprensiva, delle violazioni amministrative, delle dichiarazioni rese dallesocietà, della mancanza di buona fede e dalle vicende extra-amministrative, sempre richiamate nel provvedimento.Si tratta, anche in questo caso, di una qualificazione fattuale operatadal giudice amministrativo nell’ambito del controllo sulla legittimità delprovvedimento.4.4.- Quanto al richiamo, ad opera del Consiglio di Stato, deglielementi sopravvenuti rispetto al provvedimento del 20 gennaio 2021 (qualile successive decisioni del Consiglio di Stato del 2022 e la pronuncia dellaCorte dei Conti del Veneto del 2023), va osservato che, dalla stessaimpugnata sentenza, emerge che tali elementi non assurgono a fondamentocostitutivo della motivazione del diniego, ma sono valorizzati comesuccessiva conferma della valutazione che il giudice di appello ritiene giàcompiutamente svolta dal GSE e che, in sede di gravame, tende solo aripercorrere, senza che, per ciò solo, possa ritenersi che la medesimamotivazione sia stata oggetto di una indebita eterointegrazione.4.5.- Privo di fondamento è, poi, il profilo di censura che lamenta lamancata valorizzazione della sentenza della Corte dei Conti di Bolzano,giacché il giudice di appello prende espressamente in considerazione lasuddetta decisione, dando atto che il giudice contabile di Bolzano era giuntoa conclusioni differenti rispetto alla Corte dei Conti del Veneto, e, tuttavia,ridimensionandone la portata, precisa che quella pronuncia si eraconcentrata sul sopralluogo tecnico del GSE del 2010, successivo alprovvedimento di riesame, e che risultava oggetto di impugnazione.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Anche sotto questo profilo, dunque, la doglianza - come, del resto,quella sulla mancata considerazione dell’esito del procedimento penale -del giudizio e si risolve, in definitiva, nella contestazione della lettura che ilConsiglio di Stato ha dato del provvedimento e della sua motivazione,insindacabile in questa sede.5.- Con il quinto mezzo è prospettato, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., eccesso di poteregiurisdizionale per usurpazione della funzione legislativa là dove il Consigliodi Stato avrebbe erroneamente escluso l’applicabilità dell’art. 56, commi 7e 8, del d.l. n. 76 del 2020 ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi giàadottati dal GSE e ancora sub iudice, ritenendo che il termine di diciottomesi di cui all’art 21-nonies della l. n. 241 del 1990 potesse operare soltantocon riferimento alle violazioni accertate dopo l’entrata in vigore della novellanormativa.Tale ricostruzione si porrebbe in contrasto con l’enunciato di cui alcitato art. 56, comma 8, il quale prevede espressamente l’applicazione delledisposizioni di cui al comma 7 anche ai provvedimenti di decadenza giàadottati, purché oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti ocomunque non definiti con sentenza passata in giudicato, su richiestadell’interessato.Le ricorrenti sostengono, pertanto, che l’istanza di riesame da essepresentata non potesse essere considerata irrilevante, costituendo, percontro, il presupposto di applicazione della disciplina introdotta dallegislatore. Dunque, il GSE avrebbe dovuto riesaminare le pregressedecadenze alla luce dei presupposti dell’art. 21-nonies, compreso quellorelativo al termine ragionevole.Il Consiglio di Stato, invece, escludendo tale effetto proprio inrelazione alle fattispecie pregresse e non definitive cui la norma si riferisce,avrebbe dato luogo ad una interpretatio abrogans della disciplina diNumero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026salvaguardia voluta dal legislatore per le decadenze già adottate e ancoranon definitive, rendendo inoperante il comma 8 dell’art. 56.Le ricorrenti richiamano, a sostegno della censura, la sentenza dellaCorte costituzionale n. 237 del 2020 che avrebbe chiarito che le posizionidegli impianti destinatari di provvedimenti di diniego o decadenza dagliincentivi, non ancora definitivi anche perché impugnati in sedegiurisdizionale, possono essere riesaminate, su richiesta degli interessati,alla luce delle condizioni di legittimità previste dall’art. 21-nonies della l. n.241 del 1990, ivi compreso il rispetto del termine ragionevole.5.1. – Il motivo è inammissibile.A tal riguardo giova osservare che nemmeno la prospettata esistenzadi una diversa lettura della disciplina, maggiormente conforme alla tesi dellericorrenti, sarebbe idonea ad incidere sulle sorti di inammissibilità dellacensura, posto che anche la sentenza con cui il Consiglio di Stato ha fattoconcreta applicazione di un indirizzo interpretativo già emerso nella propriagiurisprudenza non è viziata da eccesso di potere giurisdizionale per il solofatto che, successivamente, si sia consolidato un diverso orientamento,conforme alle argomentazioni della parte soccombente (Cass., S.U., n.34786 del 2024).Tale principio vale, a fortiori, nella specie, nella quale il Consiglio diStato ha fatto applicazione di una scelta esegetica in ordine alla portatatemporale dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 confermativa di una propriapregressa giurisprudenza (citata nella sentenza impugnata da p. 24 a p.30), mantenendosi nell’alveo dell’ordinaria attività ermeneutica, senza chepossano dirsi perciò travalicati i limiti esterni della giurisdizione.5.2.- Quanto, poi, alla doglianza secondo cui la sentenza impugnataavrebbe disapplicato la norma nella parte in cui attribuisce rilievo all’istanzadell’interessato, deve osservarsi che l’affermazione sulla ‘irrilevanza’dell’istanza si riferisce non già all’attivazione del riesame, ma alla suainidoneità a modificare il presupposto temporale individuato come decisivo.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/20265.3.- Né, infine, il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n.237/2020 appare idoneo a mutare i termini della questione.Invero, la ricostruzione operata dalla Giudice delle leggi circa la ratiodella novella non implica, in modo univoco, l’applicazione retroattiva dellimite temporale dei diciotto mesi alle violazioni già accertate e, in ogni caso,l’eventuale scostamento del giudice comune dalla lettura della normaofferta dalla Corte costituzionale non determina, per ciò solo, invasione dellafunzione legislativa.In questo senso, l’applicazione di una disposizione secondo unsignificato interpretativo non conforme a quello indicato dal Giudice delleleggi non integra eccesso di potere giurisdizionale, ma, al più, violazione deldiritto vigente (Cass., S.U., n. 18235/2023).6.- Infine, deve darsi atto degli elementi valorizzati dalle societàricorrenti nella memoria illustrativa ex art. 380-bis.1 c.p.c., qualisopravvenienze nelle more del presente giudizio che si assumono idonee adorientare verso la fondatezza dei motivi di ricorso.Le considerazioni ivi svolte, tuttavia, non inducono queste SezioniUnite a conclusioni diverse da quelle innanzi evidenziate.Con la citata memoria si deduce che i giudizi di responsabilità erariale,richiamati nella motivazione dal Consiglio di Stato, sarebbero stati definitiin appello con esito assolutorio e che, anche il procedimento penale,richiamato nella medesima sentenza, avrebbe avuto esito favorevole. Lesocietà ricorrenti aggiungono, poi, che le sentenze del giudice contabileavrebbero escluso il dolo, la colpa grave e la condotta dissimulatoria,valorizzando la circostanza che il GSE avrebbe avuto contezza, sin dal 2010,degli elementi idonei a ricondurre le società ad un unico gruppo.Da ciò le parti ricorrenti desumono che il bilanciamento operato dalConsiglio di Stato sarebbe stato fondato su presupposti extra-amministrativisuccessivamente smentiti, tali quindi da rendere caducabile la decisioneimpugnata in questa sede.Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026Sul punto è, però, sufficiente ribadire che le vicende contabili e penalinon hanno costituito il fondamento della legittimità del diniego.Infatti, come si è avuto modo di osservare, il Consiglio di Stato havalutato la legittimità del provvedimento di diniego non in baseall’accertamento di una responsabilità erariale o penale, ma in base allaritenuta sussistenza di una tenuta motivazionale interna all’atto, rispettoalla quale gli elementi extra-amministrativi sono stati considerati daticonfermativi di una valutazione già svolta.Ne consegue che la successiva evoluzione dei predetti giudizi, purfavorevole alle ricorrenti, non scalfisce la valutazione fin qui compiuta.Né l’assoluzione in sede contabile, attinente al diverso giudizio diresponsabilità per danno erariale e governato da presupposti propri (qualiil nesso causale, l’elemento soggettivo, la prescrizione, il dolo e la colpagrave), coincide con il diverso accertamento, devoluto a questa Corte, eprecipuamente circoscritto alla verifica dell’eventuale superamento dei limitiesterni della giurisdizione.Rimane, pertanto, ferma l’irrilevanza dell’evoluzione successiva digiudizi richiamati rispetto alle sorti del ricorso.7. – Il ricorso va, dunque, rigettato e le società ricorrenti condannate,in solido tra loro, al pagamento, in favore del GSE controricorrente, dellespese del presente giudizio, come liquidate in dispositivo. P.Q.Mrigetta il ricorso e condanna le società ricorrenti, in solido tra loro, alpagamento, in favore della società controricorrente, delle spese del giudiziodi legittimità, che liquida in euro 7.500,00, per compensi, oltre alle speseforfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro200,00, ed agli accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002,inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti,Numero registro generale 10003/2025Numero sezionale 242/2026Numero di raccolta generale 24700/2026Data pubblicazione 18/08/2026dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto peril ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civilidella Corte Suprema di Cassazione, in data 9 giugno 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola