Cassazione n. 04692/2023

o la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 24400/2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] sanitaria locale n. 1 [OSCURATO:PERSONA]Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, piazza [OSCURATO:PERSONA] 3, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, via F. Belloni 16, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA] che lo rappresenta e difende assieme all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D'APPELLO DELL'AQUILA n. 341/2019, R.G.N. 635/2018, depositata il 16/05/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], medico convenzionato di medicina generale, con decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di L'Aquila ha ingiunto all'ASL Avezzano, Sulmona, L'Aquila il pagamento di somme per la costituzione dei Nuclei di Cure primarie di cui all'art. 5 dell'Accordo integrativo regionale e per gli accessi domiciliari di cui all'art. 59 dell'[OSCURATO:PERSONA]. Egli esponeva che la contrattazione sopra citata prevedeva il versamento delle indennità menzionate, determinandone l'ammontare, e che controparte non aveva versato quanto pattuito. L'ASL Avezzano, Sulmona, L'Aquila ha proposto opposizione, esponendo che il mancato versamento del dovuto era dipeso dalla necessaria adozione del Piano di rientro della spesa sanitaria previsto per la Regione Abruzzo, che le prestazioni per la costituzione dei Nuclei di Cure primarie erano facoltative e che la scelta era stata oggetto di confronto sindacale. Il Tribunale di L'Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 206/2018, ha rigettato l'opposizione. L'ASL Avezzano, Sulmona, L'Aquila ha proposto gravame. La Corte d'appello di L'Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 341/2019, ha respinto l'impugnazione, sul presupposto che le indennità oggetto del contendere avessero natura di corrispettivo delle prestazioni rese e che la P.A. non potesse ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede di contrattazione integrativa regionale. In particolare, le esigenze di contenimento della spesa pubblica non potevano prescindere dagli accordi preesistenti. Inoltre, da un lato, occorreva tenere conto che non vi era stata la necessaria concertazione sindacale, imposta dalla stessa delibera della Giunta regionale Abruzzo n. 592 del 2008, dall'altro, bisognava considerare che la P.A. ben avrebbe potuto contenere le spese riducendo le prestazioni non rientranti nei LEA richieste ai medici convenzionati, mentre non poteva certo limitare unilateralmente l'ammontare del compenso, a fronte del medesimo impegno professionale domandato ai detti medici. L'ASL Avezzano, Sulmona, L'Aquila ha proposto ricorso per cassazione sulla base di sei motivi. [OSCURATO:PERSONA] si è difeso con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] ha depositato memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1) Con il primo ed il secondo motivo che, stante la stretta connessione, possono essere trattati congiuntamente, parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180 della legge n. 311 del 2004, dell'art. 6 dell'intesa Stato Regione del 23 marzo 2005, dell'art. 1, commi 278 e 281 della legge n. 266 del 2005, dell'art. 1, comma 796, lett. b), della legge n. 296 del 2006 e dell'art. 12 delle disp. sulla legge in generale, anche con riferimento alla Deliberazione del Commissario ad acta n. 27 del 2011 perché la corte territoriale non avrebbe tenuto conto della natura autoritativa ed inderogabile attribuita dalla legge alle delibere del DG di ASL ed a quelle del Commissario che, al fine di garantire l'equilibrio economico finanziario delle aziende sanitarie locali, ben potevano decidere tetti di spesa, blocchi di prestazioni, abbattimenti di compensi e contingentamenti della spesa. In particolare, la Regione Abruzzo non poteva erogare servizi sanitari ulteriori rispetto a quelli rientranti nei LEA in quanto le Regioni la cui sanità fosse stata commissariata (come la Regione Abruzzo) non poteva estendere le prestazioni sanitarie oltre i LEA contenuti nei piani di rientro concordati e nelle determinazioni attuative del Commissario. Peraltro, le prestazioni oggetto del contendere erano facoltative e volontarie e, quindi non potevano essere erogate nella loro interezza. Inoltre, parte ricorrente evidenzia che le determinazioni regionali e commissariali ove si faceva riferimento alla concertazione sindacale concernevano la sola riapertura dei tavoli di concertazione, ma non imponevano la riscrittura dell'Accordo integrativo regionale e, comunque, non prevedevano che tale riapertura costituisse condizione per l'applicazione del taglio delle spese ad opera delle AASSLL, che non avevano neppure facoltà di intervento sui detti tavoli di concertazione, essendo regionali. In ogni caso, il Commissario regionale aveva stabilito di mantenere in essere i provvedimenti già adottati per il contenimento della spesa della medicina convenzionata fino alla definizione di nuovi accordi regionali. Le doglianze sono infondate. Infatti, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che il rapporto convenzionale dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale con il SSN è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali, ai sensi degli artt. 48 della legge n. 833 del 1978 ed 8 del d.lgs. n. 502 del 1992. Ne consegue che tale disciplina non può essere derogata da quella speciale prevista per il rientro da disavanzi economici e che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione, dovendo considerarsi illegittimo l'atto unilaterale di riduzione del compenso adottato dalla P.A., posto che il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata (Cass., Sez. L, n. 11566 del 3 maggio 2021; più di recente Cass., Sez. 6-L, n. 27661 del 21 settembre 2022, non massimata). Si è pure sottolineato che i rapporti tra i medici convenzionati e le aziende sanitarie locali, pur se costituiti allo scopo di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale in funzione della tutela della salute pubblica, hanno la natura di rapporti libero professionali parasubordinati, che si differenziano da quelli di pubblico impiego per il difetto del vincolo della subordinazione. L'ente pubblico opera, pertanto, nell'ambito esclusivo del diritto privato ed assume nei confronti del professionista gli obblighi che derivano dalla disciplina collettiva, alla quale la legge assegna un ruolo centrale, affidandole la funzione specifica di garantire, su base pattizia, l'uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale sull'intero territorio nazionale. La pubblica amministrazione non esercita nei confronti del medico convenzionato alcun potere autoritativo, all'infuori di quello di sorveglianza, né può incidere unilateralmente, limitandole o degradandole ad interessi legittimi, sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal rapporto di lavoro autonomo, continuativo e coordinato, sicché le iniziative delle parti ed i rispettivi comportamenti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata (Cass., Sez. L, n. 13235 del 9 giugno 2009, in motivazione). Con l'art. 1 della legge n. 311 del 2004 è stata disciplinata la procedura per il ripianamento dei disavanzi di gestione ed il legislatore, al comma 174, ha previsto l'obbligo per le Regioni di adottare i provvedimenti necessari ai fini del rispetto dell'equilibrio economico finanziario. Il piano di rientro, il cui contenuto è indicato dal successivo comma 180, è l'atto con il quale la Regione, previa ricognizione delle cause che hanno determinato strutturalmente l'emersione del disavanzo di gestione, elabora il programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, prodromico all'accordo, da stipulare con il Ministero competente, che individua gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173. Peraltro, né la legge n. 311 del 2004, né i successivi interventi normativi, applicabili alla fattispecie, hanno attribuito alle Regioni ed alle [OSCURATO:PERSONA] il potere di sottrarsi unilateralmente al rispetto delle obbligazioni contrattuali assunte quanto al trattamento economico spettante al personale del comparto sanità ed a quello in regime convenzionale sulla base delle previsioni contenute nei contratti e negli accordi collettivi nazionali ed integrativi. Un siffatto potere non è desumibile dall'art. 1, comma 796, della legge n. 296 del 2006 (nella parte in cui prescrive che gli interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le determinazioni in esso previste possono comportare effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima regione in materia di programmazione sanitaria), perché la modificazione degli atti in precedenza adottati è significativamente riferita a quelli normativi ed amministrativi inerenti la programmazione sanitaria, fra i quali non possono essere ricompresi gli accordi stipulati all'esito delle procedure di contrattazione regionale. Analoghe considerazioni vanno espresse quanto all'ambito di applicazione dell'art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009 che, parimenti, obbliga la Regione a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro e non si riferisce, quindi, agli atti negoziali che qui rilevano. Al contrario, sia la legge n. 311 del 2004 sia la legge n. 191 del 2009 contengono significative disposizioni dalle quali si evince che il legislatore non ha inteso sminuire il ruolo che la disciplina generale assegna alla contrattazione collettiva, nazionale e decentrata, anche nel contesto particolare delle Regioni interessate dalla situazione di disavanzo. Ne deriva che non hanno pregio le considerazioni di parte ricorrente relative alla concertazione sindacale, atteso che, presupposto per operare gli interventi in esame, era almeno l'instaurazione di siffatta concertazione ad un livello regionale, anche per garantire l'uniformità dell'applicazione dei tetti di spesa in tutto il territorio abruzzese. Nel rapporto convenzionale con i pediatri di libera scelta e con i medici di medicina generale l'ente agisce su un piano di parità sicché l'atto con il quale lo stesso pretende di rideterminare il compenso, in peius rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale il debitore privato rifiuta di adempiere, in toto o parzialmente, l'obbligazione posta a suo carico. Non è posta in discussione, quindi, la legittimità delle delibere regionali e commissariali nella parte concernente la fissazione dei tetti di spesa, perché oggetto di contestazione sono solo le modalità con le quali la ASL ha ritenuto di potere perseguire l'obiettivo fissato da quei provvedimenti. In ogni caso, alla luce del dettato normativo riportato, il Commissario regionale non aveva il potere di mantenere in essere i provvedimenti già adottati per il contenimento della spesa della medicina convenzionata fino alla definizione di nuovi accordi regionali. 2) Con il terzo motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale ai sensi dell'art. 1 della legge n. 421 del 1992 e dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, come modificato dal d.lgs. n. 51 del 1993 e dell'art. 5 dell'Accordo integrativo regionale Abruzzo in relazione agli artt.1362 c.c. e 12 delle disposizioni preleggi in quanto la corte territoriale avrebbe errato nel non considerare semplicemente incentivanti le prestazioni oggetto degli interventi di contenimento della spesa de quibus. La doglianza deve essere respinta, alla luce del rigetto dei primi due motivi. 3) Con il quarto motivo parte ricorrente contesta la violazione dell'art. 112 c.p.c. poiché la corte territoriale non si sarebbe pronunciata in ordine al motivo di appello concernente l'applicazione degli artt. 40 e 40 bis del d.lgs. n. 165 del 2001. In particolare, evidenzia che aveva prospettato la non applicabilità dei contratti comportanti oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione ove, come nella specie, dai contratti integrativi fossero derivati costi non compatibili con i rispettivi vincoli di bilancio. La doglianza è priva di pregio in quanto l'affermazione dell'inesistenza di un potere delle singole aziende sanitarie locali di modificare unilateralmente i compensi previsti dall'AIR in favore dei medici di medicina generale implica_ l'implicito rigetto della doglianza prospettata nel motivo in esame. 4) Con il quinto motivo parte ricorrente lamenta l'omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio rappresentato dal fatto che i tavoli di concertazione erano stati riaperti e che la revisione degli accordi regionali era imputabile esclusivamente ai medici. La doglianza è inammissibile, ricorrendo un'ipotesi di c.d. doppia conforme, in presenza della quale non sono ammissibili contestazione prospettate ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. Peraltro, la corte territoriale ha affrontato la questione, ritenendo che, in concreto, la consultazione dei sindacati non vi fosse stata. 5) Con il sesto motivo parte ricorrente contesta la violazione e falsa applicazione della legge n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5, poiché la disapplicazione degli atti amministrativi non era possibile nei giudizi nei quali era parte una P.A. e, comunque, non poteva essere effettuata ove tali atti fossero meri antecedenti logici e non il fondamento del diritto dedotto. La doglianza è infondata. Sul punto, si osserva che l'atto con il quale la ASL ha unilateralmente ridotto il compenso non è espressione di un potere di supremazia e partecipa della medesima natura privatistica del rapporto che si instaura con il professionista convenzionato, sicché non pertinenti sono i richiami alla giurisprudenza di questa S.C. in tema di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi. Infatti, come sopra già detto, nel rapporto convenzionale con i pediatri di libera scelta e con i medici di medicina generale l'ente agisce su un piano di parità sicché l'atto con il quale lo stesso pretende di rideterminare il compenso, in peíus rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale il debitore privato rifiuta di adempiere, in toto o parzialmente, l'obbligazione posta a suo carico. 6) Il ricorso è rigettato. Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo. Sussistono le condizioni richieste dall'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla legge n. 228 del 2012, per affermare l'obbligo di parte ricorrente di corrispondere un importo pari a quello del contributo unificato versato, se dovuto. P.Q.M. La Corte, - rigetta il ricorso; - condanna parte ricorrente a rifondere a parte controricorrente le spese di lite del giudizio di legittimità, che liquida in C 3.500,00 per compenso ed C 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15%; - dichiara che sussistono le condizioni richieste dall'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla legge n