Cassazione n. 24425/2022

[OSCURATO:PERSONA] Consigliere ORDINANZA sul ricorso 22466/2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] d i [OSCURATO:PERSONA], in persona del [OSCURATO:PERSONA], e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma,Via G.B. Morgagni n.2/a, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA]Umberto che lo rappresenta e difende , giusta procura in calce al ricorso; -ricorrente - [OSCURATO:PERSONA], in persona della presidente della Giunta, legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma , [OSCURATO:PERSONA] n.11, presso l o studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] , che l a rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA] , giusta procura in calce al controricorso; -controricorrente – avverso la sentenza n. 147/2017 della CORTE D'APPELLO di PERUGIA, del 27/02/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/06/2022 dal cons.[OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con ricorso depositato il 26.11.2013 l’[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] conveniva in giudizio avanti la Corte di Appello di Perugia la Regione Umbria per opporsi, previa disapplicazione della “Direttiva alle autorità esproprianti e alla Commissione regionale espropri” di cui alla delibera di [OSCURATO:PERSONA] dell’Umbria del 22aprile 2013 n. 362 (in base alla quale le aree erano state considerate inedificabili), alla stima delle indennità di esproprio e di occupazione relative all’espropriazione di un terreno sito in località Pescecotto del Comune di Narni per la superficie complessiva di mq 35010 (il decreto di esproprio è stato notificato in data 29-8-2013- pag. 5 controricorso della Regione Umbria). Le particelle erano state espropriate nell’ambito del vasto programma di realizzazione della [OSCURATO:PERSONA] di Terni – Narni, opera ricompresa nel programma di infrastrutture strategiche pubbliche e private e degli insediamenti produttivi previsto dall'art. 1 legge n. 443/2001, quale infrastruttura strategica e terminale intermodale all’interno del quale era prevista la costruzione di magazzini, uffici e infrastrutture stradali e ferroviarie. Con ricorso di opposizione alla stima, l’ente ecclesiastico contestava i criteri utilizzati per determinare il valore delle aree, che riteneva edificabili, alla luce della asserita illegittimità della normativa regionale per contrasto con l’art. 1 del primo protocollo addizionale alla CEDU e con l’art. 117 terzo comma della Costituzione in correlazione con l’art. 42 della stessa Carta costituzionale, in quanto tali disposizioni regionali contenevano regole che incidevano sulla misura delle indennità impedendone il serio ristoro imposto dalla normativa comunitaria e impartivano criteri indennitari, peraltro ingerendosiillegittimamente in materia oggetto di riserva di legge. Nel corso del giudizio, la Corte territoriale incaricava il CTU di effettuare una stima delle aree “sul presupposto della loro natura di terreni non edificabili”, nonostante l’opposizione della Diocesi sul punto, che evidenziava la natura anticipatoria del merito di una tale indicazione; opposizione respinta con ordinanza. [OSCURATO:PERSONA] tecnico d’ufficio confermava che, in base al P.R.G. del Comune di Narni nella variante approvata in data 24.03.2004, parte dell’area espropriata rientrava nella zona F all’interno dello SchemaDirettore 2 “[OSCURATO:PERSONA] e le Aree industriali”, aree che le N.T.A. del P . R . G . destinavano ad un intervento di edificabilità anche ad opera dei privati, ma soltanto a seguito di convenzionamento con l’Amministrazione territoriale che ne avesse garantito l’uso pubblico. La causa passava in decisione previo mutamento del rito da sommario ad ordinario ex art. 702 bis c.p.c. 2.La Corte di Appello di Perugia, rigettando le tesi dell’EnteDiocesi, con sentenza n. 147/2017 depositata il 27.02.2017 e non notificata, applicava alla fattispecie in esame il disposto dell’art. 20 della legge regionale n. 7 del 2011,laddove afferma che " ai soli fini del requisito di edificabilità legale dei terreni da espropriare non si considerano edificabili le aree dello strumento urbanistico generale, i cui interventi previsti sono riservati agli enti pubblici o concessionari di pubblici servizi, qualora derivino direttamente da una precedente destinazione agricola", e, interpretando la suddetta disposizione alla luce della delibera di giunta regionale n. 362/2013, escludeva l’edificabilità legale delle aree oggetto di esproprio. Di conseguenza, per l’effetto, determinava le indennità di esproprio e di occupazione in base al loro valore come terreni agricoli, e, utilizzando i criteri determinati dalla C.T.U., riconosceva la misura dell’indennità di esproprio in euro 186.495.000 e quella dell’indennità di occupazione di urgenza in euro 16.784,55, oltre interessi al tasso legale sulle indennità non ancora versate a decorrere dalla data di esproprio e da quella di occupazione, fino al versamento. 3. Avverso detta sentenza, l’[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso, affidato a quattro motivi, nei confronti della Regione Umbria, che resistecon controricorso. 4.Il ricorso è stato fissato per l'adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ.. Le parti hanno depositato memorie illustrative. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo l’Entericorrente lamenta, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 21 l.reg. n. 7 del 2011, con riferimento alle norme del P.R.G. del Comune di Narni approvato il 24 marzo 2004 e del P.R.U.S.S.T. adottato con d.P.G.R. n. 135/2004, nonché l'erroneità della motivazione su un fatto controverso e decisivo. Deduce che, malgrado le aree espropriate avessero natura edificabile, rientrando, secondo il P.R.G. del Comune di Narni approvato il 24 marzo 2004, in una zona destinata alla realizzazione di attrezzature pubbliche o di uso pubblico anche ad opera di iniziativa economica privata, la commissione regionale espropri e il C.T.U. nominato in corso di causa avevano qualificato i terreni come non edificabili. L’attribuzione di tale natura era la conseguenza dell’interpretazione delle disposizioni regionali ad opera della “Direttiva alle autorità esproprianti e alla Commissione regionale espropri” di cui alla delibera di [OSCURATO:PERSONA] dell’Umbria del 22 aprile 2013 n. 362 in base alla quale “ ai fini dell'applicazione del requisito di edificabilità legale dei terreni da espropriare di cui all’art. 20 della L.R. n. 7/2011 non si considerano edificabili le aree dello strumento urbanistico generale, derivanti direttamente da una precedente destinazione agricola in cui gli interventi relativi a servizi o attrezzature pubbliche o di uso pubblico sono promossi anche da soggetti privati, subordinatamente alla stipula di una convenzione o atto equipollente con il soggetto pubblico che autorizza l'attuazione delle previsioni del P.R.G. garantendone l'uso pubblico”. Tale natura di inedificabilità, affermata dalla Corte territoriale, contrasta, tuttavia, ad avviso del ricorrente, con le regole di uso del territorio poste dal locale P.R.G. e dalle relative N.T.A., che non prevedono riserva di appartenenza e di edificabilità pubblica. Deduce l’Ente che neppure la riserva potrebbe derivare dall’approvazione del P.R.U.S.S.T. (Programma di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] del Territorio), che , nella ricostruzione della Corte d’appello,ha destinato i terreni espropriati ad essere sede della piattaforma logistica anteriormente alla delibera del P.R.G. del Comune di Narni, poiché era invece differente la successione cronologica dei suddetti provvedimenti e in ogni caso rileva l’attribuzione di destinazione urbanistica edificatoria avvenuta prima dell’approvazione del progetto preliminare della [OSCURATO:PERSONA] disposta dal C.I.P.E.con delibera del 27 maggio 2004. 2.II secondo motivo denuncia, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 21 l. reg. n.7 del 2011, con riferimento all’art. 1 del primo protocollo addizionale alla C.E.D.U., ed artt. 117, comma 3, e 42 Cost., nonché l'erroneità della motivazione su un fatto controverso e decisivo. Ad avviso del ricorrente, la Corte d'appello ha operato una valutazione sulla natura e destinazione delle aree utilizzando le norme del P.R.G. del Comune di Narni alla luce dell’interpretazione operata dalla “Direttiva alle autorità esproprianti e alla Commissione regionale espropri” di cui alla delibera di [OSCURATO:PERSONA] dell’Umbria del 22 aprile 2013 n. 362, la qualeha integrato illegittimamente la normativa regionale introducendo criteri indennitari, attività riservata al legislatore nazionale o regionale,ma non realizzabile attraverso un atto amministrativo regionale. Pertanto erroneamente, sulla base di tale direttiva, la Corte territoriale aveva disposto la C . T . U . sul valore di stima del bene presupponendo l’inedificabilità delle aree, nonostante l’opposizione dell’Entericorrente. 3.Il terzo motivo di ricorso lamenta, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 21 l. reg. n. 7 del 2011, con riferimento agli artt. 1 del primo protocollo addizionale della Carta E.D.U. e 42 Cost. e ai principi generali fissati dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e 349/2007 e 181/2011, oltre che l'erroneità della motivazione su un fatto controverso e decisivo. Deduce l’Ente chela stima dei terreni effettuata dal C.T.U. e recepita dalla Corte di merito ha determinato una quantificazione dell’indennità di esproprio senza rapportarla al valore effettivo di mercato delle aree ablate, in violazione del principio del c.d. serio ristoro imposto da tempo dalla giurisprudenza costituzionale ed anche di legittimità, di particolare rilevanza nelle ipotesi, come quella esaminata, in cui l’area sia idonea ad uno sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, essendo prevista dalle N.T.A. una utilizzazione,anche da parte di privati, intermedia tra quella agricola e quella edificatoria, quali attività di assistenza meccanica, bar, lavaggio, esposizionee vendita di prodotti strettamente connessi alla mobilità. 4. Con i l quarto motivo il ricorrente, nel ribadire la denuncia di violazione e falsa applicazione dell’art. 360 comma 1, n. 3 e 5, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 20 e 21 della l. reg. n.7 del 2011, prospetta in subordine questione di legittimità costituzionale degli artt. 20 e 21 della l. reg. n.7 del 2011 e dell’art. 40 comma 1 e 2 del DPR n.327 del 2001 per contrasto con gli artt. 42 comma 3 e 117 comma 1 Cost. ed all’art. 1 del primo protocollo addizionale alla C.E.D.U., nella parte in cui negano l’edificabilità legale delle aree derivanti direttamente da una precedente destinazione agricola ed in cui l’intervento privato è soggetto alla stipula di una convenzione o atto equipollente con il soggetto pubblico. 5. Sono fondati i motivi primo, secondo e terzo, da esaminarsi congiuntamente per la loro connessione e da ritenersi ammissibili in quanto il contenuto delle censure, indipendentemente dalla loro intitolazione ( Cass.10862/2018; Cass. 26310/2017; Cass.25557/2017; Cass.4036/2014), è sufficientemente specifico e pertinente al decisum. 5.1 L’ente ecclesiastico,nel censurare la sentenza impugnata sotto vari profili e sub specie dei vizi di cui a ll’art. 360 comma 1 n. 3 e 5 c.p.c., pererror in iudicando e per omessa valutazione di un fatto controverso decisivo per il giudizio, si duole delfatto che la Corte di merito abbia attribuito alle aree espropriate naturanon edificabile, e ciò nonostante le disposizioni del P.R.G. e delle N.T.A. del P.R.G. del Com une di Narni stabiliscano che “gli interventi relativi a servizi ed attrezzature pubbliche o di uso pubblico, possono essere promossi anche da parte di privati subordinatamente alla stipula di una convenzione con l’Amministrazione comunale che ne garantisca l’uso pubblico”.5.2. Ritiene il Collegio di dover dare continuità a recenti pronunce di questa Corte che hanno scrutinato fattispecie del tutto analoghe a quella in esame, riconoscendo la natura edificabile delle aree, nonostante l’assoggettamento dell’iniziativa economica privata a strumenti di convenzionamento con l’ente pubblico. È stato, infatti, condivibilmente affermatoche « la destinazione dei terreni espropriati alla realizzazione di una piastra logistica di interesse pubblico strategico ne fa emergere il carattere edificabile. Una simile destinazione trova conferma nell'attuabilità dell'intervento anche a iniziativa dei privati. Invero, ove la previsione urbanistica introduca una destinazione realizzabile anche ad iniziativa privata, non può parlarsi di vincolo e, dunque, non può escludersi la vocazione edificatoria del suolo (Cass., n. 11729/2003); rimangono, perciò, inclusi nella categoria dei terreni a vocazione edificatoria legale quelli in cui l'edificazione, sia pure a tipologia vincolata,sia consentita all'iniziativa privata, in base alla concreta disciplina e destinazione urbanistica attribuita all'area (Cass., n. 404/2010). Peraltro, la partecipazione dei proprietari, attraverso iniziative private o promiscue pubblico-private nell'attuazione della pianificazione, è ritenuta ammissibile dalla Corte costituzionale ove la destinazione non comporti necessariamente l'espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica, che quindi siano attuabili dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene; ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte in cui gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata, pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento (v. Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179; tra gli stessi esempi richiamati dalla Consulta compaiono utilizzazioni come zone artigianali o industriali o residenziali, mercati e complessi per la distribuzione commerciale). Pertanto, come nei precedenti richiamati, la Corte territoriale, in base ai principi generali in materia fissati dalla legislazione statale, doveva avere riguardo al fatto che la natura edificabile dei terreni espropriati non rimaneva elisa dalla destinazione industriale a piastra logistica impressa al fondo dalla Delib. del C.I.P.E. recepita dal P.R.G., dato che la stessa era realizzabile anche ad iniziativa privata» ( così Cass. 36331/2021 e in senso conforme C ass . 15258/ 2022) . Di conseguenza , come puntualizzato nelle citate pronunce, la Corte territoriale, nell'interpretare il disposto dell'art. 20 l.r. 7/2011, avrebbe dovutodisapplicare, a mente dell'art. 5, all. E, I. 2248/1865, la delibera di giunta regionale n. 362/2013, perché contraria ai principi generali in materia fissati dallalegislazione statale e appena richiamati. Sempre alla stregua di detti principi, non rileva l’approvazione del PRUSST nel senso indicato nella sentenza impugnata, peraltro, secondo quanto rileva il ricorrente ed espone la stessa Regione , definitivamente formalizzatasolo con delibera del CIPE del 27-5-2004 (ossia in data successiva alla variante del P.R.G. del 24 - 3 - 2004 che non esplicitava la destinazione di aree determinate alla realizzazione della Piastra - c osì pag.15 controricorso), dato che, come già evidenziato, ove la previsione urbanistica introduca una destinazione realizzabile anche ad iniziativa privata, non può parlarsi di vincolo e, dunque, non può escludersi la vocazione edificatoria del suolo. A ciò va aggiunto, per quanto occorra, che le varianti urbanistiche successive a quelle apportate per realizzare l’opera pubblica e presenti all’epoca della vicenda ablativa (nella specie il decreto di esproprio è del 29 - 8 - 2013) hanno incidenza in sede di accertamento della vocazione edificatoria dell’area (Cass. 5803/2021).5.3. Neppure è conferente nel senso invocato dalla Regione nella memoria illustrativa il richiamo alla sentenza della Corte Costituzionale n.120/2022, che, nel vagliare la disciplina introdotta dalla legge regionale Puglia n.3 del 2005 (art.19 comma 2), ha affrontato specificamente un tema non pertinente all’oggetto del presente giudizio, censurando la suddetta normativa regionale che aveva regolato l'edificabilità legale in contrasto con le previsioni statali in materia di indennizzo, che collegano tale paradigma alla conformazione urbanistica. Peraltro , con la citata sentenza il Giudice delle leggi ha ribadito principi consolidati nella giurisprudenza di questa Corte, ai quali pure sono riconducibili quelli applicabili nella specie secondo quanto infra precisato, in particolare affermando che « i criteri che definiscono l'edificabilità legale non sono che lo specchio di un possibile utilizzo economico del terreno da parte dei privati che, nel rispetto della legge, dimostri prospettive di valorizzazione sul mercato». 6. In conclusione, i motivi primo, secondo e terzo v a nno accolt i , dichiarato assorbito il quarto,la sentenza impugnata va cassata e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Perugia , in diversa composizione, anche per la decisione sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accogliei motivi primo, secondo e terzo ,