Cassazione n. 30536/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 7048/2023 R.G. proposto da: MINISTERO DELL'INTERNO, MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (ADS80224030587) che li rappresenta e difende -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 34, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO ANCONA n. 1162/2022 depositata i l 16/09/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/10/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Ragioni della decisione 1. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] aveva convenuto in giudizio avanti al Tribunale di Ancona il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Interno, chiedendone la condanna al pagamento di € 393.784,07, oltre accessori; detto importo era indicato come corrispondente ai minori introiti per la perdita del gettito ICI del Comune che, ex art. 64 l. n. 388/2000, dovevano essere compensati con il trasferimento erariale, e che erano stati calcolati in relazione al complesso degli immobili D passati ad autodeterminazione della rendita catastale nel periodo 2001/2009 (Spettanze 2002- 2010). I Ministeri si erano costituiti in giudizio contestando la fondatezza della pretesa creditoria azionata. Il Tribunale di Ancona aveva accolto la domanda del Comune condannando i Ministeri anche al pagamento delle spese di lite. 2. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Interno avevano proposto appello avverso la sentenza di primo grado chiedendo il rigetto delle domande del Comune di [OSCURATO:PERSONA]. L’Ente territoriale appellato, costituitosi ritualmente, aveva chiesto il rigetto nel merito dell’appello. 3. La Corte d’Appello di Ancona aveva respinto con sentenza pubblicata il 16.9.2022 l’impugnazione osservando, in sintesi, quanto segue: -… “ la locuzione “per la prima volta” contenuta nell’art.2, comma 3, DM 197/2002 acquista rilevanza nella sola ipotesi in cui vengono considerati, anche per le annualità successive, gli immobili già passati ad autodeterminazione; in caso contrario, qualora detti immobili non dovessero più essere presi in considerazione per le ulteriori annualità, tale specificazione risulterebbe priva di significato. Si osserva inoltre che, come già espresso dal giudice di prime cure, sia la norma della L. 388/2000 che il D.M. del 2002 non fanno alcun riferimento al fatto che si tratti di immobili passati ad autodeterminazione in un singolo anno”; -“In particolare, l’art. 64 della L.388/2000 fa un generale riferimento ai minori introiti derivati dal passaggio a rendita catastale degli immobili di categoria D prima dell’autodeterminazione provvisoria; per di più, al comma 3, è previsto che tale riduzione sia consolidata “a decorrere dall’anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito della definizione di eventuali ricorsi in merito”. … L’art. 2, comma 3, del D.M. 197/2002 definisce invece la modalità di calcolo del contributo statale, che è ottenuto dalla differenza tra il gettito dell'ICI che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D - considerando la base imponibile risultante prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali - ed il gettito dell'ICI derivante dagli stessi immobili a seguito della predetta autodeterminazione provvisoria. Quanto risulta da tale calcolo differenziale è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'ICI; ove il minor introito si sia verificato in esercizi precedenti l'anno 2001, il calcolo della perdita è effettuato applicando l'aliquota d'imposta vigente nell'anno 2001. … Dunque il consolidamento del contributo statale costituisce la tecnica di stabilizzazione ai fini dei bilanci di previsione dello Stato, ma non anche un limite all’erogazione in favore dei Comuni, dato che la legge 388 del 2000 ha previsto l’integrale copertura della perdita delle amministrazioni comunali da parte dello Stato. … Con l’entrata in vigore del nuovo regime di determinazione dell’imponibile il gettito ha subito una perdita che ripropone anno per anno quella verificatasi negli anni precedenti. Tale deficit non può che calcolarsi sull’intero complesso di immobili della categoria D, sulla base del quale deve erogarsi il contributo erariale dovuto per il ripianamento economico degli enti locali. … Non si può, del resto, ritenere che una volta che il minor introito ICI sia stato compensato nell’anno di riferimento , tale perdita sia stata definitivamente ripianata. Ed invero, essendo l’ICI un’imposta durevole (e non una tantum) da corrispondersi con cadenza annuale, il minor introito per il Comune costituisce una perdita che si ripropone con la medesima cadenza annuale. … Si osserva inoltre che tale modalità di “compensazione” non comporta un incremento esponenziale degli importi che lo Stato si trova a corrispondere ed un indebito arricchimento dei Comuni, posto che solo i nuovi accatastamenti vengono sommati a quelli precedenti, mentre se non vi sono immobili passati ad autodeterminazione l’importo chiesto a rimborso resta invariato”. 4. Avverso la sentenza della Corte d’Appello di Ancona hanno proposto ricorso per cassazione il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dell’Interno, affidandolo ad un unico motivo articolato in più punti: -Vizio ex art. 360, n. 3 c.p.c.: violazione e falsa applicazione dell’art. 64 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del Ministero dell’interno 1° luglio 2002, n. 197. All’esito di una particolareggiata ricostruzione del contesto normativo di riferimento e dell’interpretazione ritenuta corretta del disposto dell’art.64 l. n.388/2000, i Ministeri hanno infine instato affinché sia affermato il principio di diritto in virtù del quale “per la compensazione ai comuni, con corrispondente aumento dei trasferimenti statali, dei minori introiti relativi all'ICI conseguiti per effetto dei minori imponibili derivanti dall’autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati appartenenti al gruppo catastale D, sulla base dell’art. 64 della legge n. 388 del 2000, solo i minori introiti, vale a dire le nuove eventuali perdite verificatesi nell’anno di riferimento, devono essere valutati ai fini del superamento dei due parametri previsti dallo stesso art. 64 e, solo in caso di superamento degli stessi, tali minori introiti determinano un corrispondente aumento del trasferimento erariale già consolidato. Nell’ipotesi di mancato superamento degli anzidetti parametri, i minori introiti non potranno più essere presi in considerazione negli anni successivi, … rappresentando perdite di modesta entità”. La conseguenza del riconoscimento della correttezza della ricostruzione normativa operata dai ricorrenti sarebbe la riforma della sentenza impugnata e il rigetto della pretesa di pagamento del Comune. 5. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso, instando per la declaratoria di inammissibilità del ricorso perché notificato oltre il termine di sei mesi a far data dalla trasmissione telematica attraverso l’applicativo consolle del magistrato della sentenza impugnata, e comunque per il rigetto dell’impugnazione proposta. 6. Il solo Comune resistente ha depositato memoria ex art.380 bis 1 c.p.c. ********************************* 7. E’ destituita di fondamento l’eccezione di inammissibilità del ricorso per asserita intempestiva sua proposizione, oltre il termine lungo di cui all’art.327 c.p.c. La sentenza della Corte d’Appello di Ancona è stata pubblicata il 16.9.2022, non è stata notificata, e nei suoi confronti è stato proposto ricorso per cassazione, notificato dal MEF e dal Ministero dell’Interno al Comune il [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] vorrebbe individuare come momento iniziale per il decorso del termine lungo per impugnare, ex art.327 c.p.c., non la data di pubblicazione della sentenza, 16.9.2022, ma quella di redazione e trasmissione telematica del provvedimento tramite l’applicativo consolle del magistrato, 5.9.2022. Così all’evidenza non è, perché l’art. 327 c.p.c. individua come momento iniziale per il decorso del termine lungo di impugnazione la data di pubblicazione della sentenza, a nulla rilevando a tal fine il solo deposito e la trasmissione della sentenza su consolle da parte del Giudice: prima della pubblicazione, che è disciplinata dall’art.133 co 2 c.p.c. secondo una scansione di attività che non è modificata nel processo telematico -e che è attività del cancelliere e non del Giudice-, la sentenza non è infatti ostensibile agli interessati e non si determina la conoscenza legale della stessa che è presupposto necessario perché il termine di impugnazione ex art.327 c.p.c. inizi il suo decorso. In termini si richiama la pronuncia della Corte di Cassazione n.24891/2018, la quale ha affermato che “In tema di redazione dellasentenza in formato elettronico, la relativa data dipubblicazione, ai fini del decorso del termine cd. "lungo" diimpugnazione, coincide non già con quella della sua trasmissione alla cancelleria da parte del giudice, bensì con quella dell'attestazione del cancelliere, giacché è solo da tale momento che lasentenza diviene ostensibile agli interessati ” - negli stessi termini anche Cass. n.2361/2019 e, più di recente, Cass. n.2829/2023-. Ne consegue che la data da prendere a riferimento per la valutazione di tempestività del ricorso ex art.327 c.p.c. è quella di pubblicazione della sentenza, e quindi il 16.9.2022, rispetto alla quale la notificazione in data 13.3.2023 è tempestiva. 8. Deve essere esaminato quindi l’unico, articolatamente argomentato, motivo di appello proposto. La questione di diritto che ne è oggetto riguarda, in sintesi, il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti nel periodo 2001/2009 (spettanze 2002/2010) dai Comuni per l’imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione delle rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere). Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il Comune controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell’anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti. In particolare, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, delle soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi. 10. Così viene correttamente evidenziato l’ambito delle questioni giuridiche da esaminare, sottese al presente contenzioso e a molti altri ad esso sovrapponibili, nella motivazione del recente provvedimento della Corte di Cassazione n.14824/24 che segue l’orientamento interpretativo già espresso nella sentenza di questa Corte n.18701/2023, la quale offre un’interpretazione della normativa di settore, in particolare dell’art.64 della l. n.388/2000, difforme da quella nel tempo affermatasi nella giurisprudenza di merito e seguita anche dalla Corte d’Appello di Ancona con la sentenza impugnata. Il principio di diritto enunciato nella sentenza n.18701/2023, reiterato in modo identico nella pronuncia successiva, è il seguente: “I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art.64 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA] n.388 e del d.m. 1.7.1992 n.197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell’anno, ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati”. Si legge, in particolare, nella motivazione della sentenza n.18701/2023 quanto segue: La disposizione chiave a cui fare riferimento è “l’articolo 64 della legge n.388 del 2000, che in tema di «Determinazione delle rendite catastali e trasferimenti erariali ai comuni» ha disposto nei primi tre commi: «1. A decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento della spesa corrente prevista per ciascun anno. 2. Qualora, ai singoli comuni che beneficiano dell'aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1 derivino, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, i trasferimenti erariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza. La riduzione si applica e si intende consolidata a decorrere dall'anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito della definizione di eventuali ricorsi in merito. 3. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono stabiliti i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2.» 10. Il decreto del Ministero dell’Interno del [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 197, recante il «Regolamento recante determinazione delle rendite catastali e conseguenti trasferimenti erariali ai comuni» è stato emesso in dichiarata attuazione delle previsioni di cui al citato art.64 della legge n.388 del 2000. All’articolo 2, relativo al «Contributo statale», il citato decreto ha disposto quanto segue: 1. A decorrere dall'anno 2001 i trasferimenti erariali dei comuni che subiscono un minore gettito dell'I.C.I. a causa dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono aumentati in misura pari alla predetta perdita di gettito ove quest'ultima sia di un importo superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5 per cento della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato. 2. Il contributo statale è riconosciuto per le minori entrate verificatesi dall'anno 2001. 3. Il contributo statale è pari alla differenza tra il gettito dell'I.C.I. che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base imponibile risultante prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali effettuata secondo le procedure previste dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, ed il gettito dell'I.C.I. derivante dagli stessi fabbricati a seguito della predetta autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali. L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701. Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati. Ove il minore gettito dell'I.C.I. derivante dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali si sia verificato in esercizi precedenti l'anno 2001, il calcolo della perdita del gettito dell'I.C.I. è effettuato applicando l'aliquota d'imposta vigente nell'anno 2001. Per il solo anno 2001 il contributo, come sopra determinato, è riconosciuto al netto degli eventuali contributi a tale titolo attribuiti in applicazione dell'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 17 dicembre 2000, n. 392, convertito dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26. 4. La perdita del gettito dell'I.C.I. è calcolata in riferimento ai singoli fabbricati classificabili nel gruppo catastale D oggetto della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701. Al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701. Gli uffici territoriali del Governo, entro 10 giorni decorrenti dalla scadenza del predetto termine, trasmettono i certificati al Ministero dell'interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali -Direzione centrale della finanza locale». 11. La ratio del contributo statale per cui è causa è evidentemente quella di neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivante dall’introduzione del meccanismo provvisorio di determinazione della rendita catastale per autodichiarazione che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla «rendita proposta» ex art.1, comma 3, del d.m.701 del 1994. La legge ha fissato delle soglie minime per la rilevanza dello scostamento, sotto le quali non vi è titolo per i trasferimenti compensativi, che sono state indicate sia in cifra fissa (lire 3 milioni nella legge del 2000 e poi € 1.549,37 nel decreto del 2002, dopo l’introduzione dell’euro), sia in importo percentuale rispetto alla spesa corrente del bilancio di previsione dell’anno di riferimento (0,5%). Tali soglie, pacificamente concorrenti, sono valide per tutti i comuni italiani, di ogni dimensione. Il minor gettito inferiore a questi parametri non rileva ai fini della compensazione erariale: in sostanza, per volumi di minor gettito inferiori ai parametri opera una sorta di franchigia. O meglio, opera una franchigia vera e propria, per quel che concerne il parametro-soglia espresso in cifra fissa, che mira a neutralizzare variazioni «bagatellari»; il parametro-soglia variabile, agganciandosi invece in percentuale al volume della spesa corrente nel bilancio annuale del Comune, mira a penalizzare le finanze locali poco virtuose che non tengano sotto controllo la spesa (vale a dire: se la spesa lievita, si rischia di perdere la compensazione, per la diluizione in percentuale del minor introito). 12. Come si calcola la predetta franchigia? Tenendo conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti (tesi a) o considerando solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell’ultimo anno (tesi b)? A favore della tesi (a), sostenuta dal Comune, si è schierata la Corte di appello bolognese e si è espresso con il suo parere il Procuratore generale. L’argomento principale addotto a sostegno della tesi (a) è che la legge, che costituisce il fondamentale punto di riferimento quale norma primaria, non contiene alcun elemento che deponga inequivocabilmente a favore della tesi sostenuta dai Ministeri ricorrenti, nel momento in cui si riferisce ai «minori introiti relativi all’ICI» e chiede di verificare solamente se essi sono superiori alle soglie indicate in cifra fissa e in percentuale; nella legge non sarebbe dato, cioè, cogliere alcun elemento che possa escludere dal calcolo delle soglie i minori gettiti relativi a fabbricati passati in autodichiarazione già nell’anno precedenti o negli anni precedenti, che rimangono pur sempre minori introiti, almeno sino a quando non viene attribuita la rendita catastale definitiva. Il decreto ministeriale attuativo sarebbe poi fonte sotto-ordinata e non conterrebbe comunque alcun elemento decisivo che suffraghi una diversa interpretazione della fonte primaria. Al contrario, il terzo comma, secondo periodo, dell’art.2 del d.m. 197 del 2002 allorché prevede che «L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701» confermerebbe l’assunto, visto che tale indicazione relativa all’aliquota da prendere in considerazione sarebbe superflua se occorresse riferirsi alle sole autodichiarazioni di rendita provvisoria sopravvenute nell’anno di riferimento. Per i sostenitori della tesi (a) l’argomentazione basata sul consolidamento del trasferimento per gli anni successivi non sarebbe convincente, sia perché vien fatta discendere dal regolamento in deroga alla lettura piana della norma primaria, sia perché la stabilizzazione contabile del minor introito (sin che il parametro di calcolo resta la rendita auto-dichiarata) non esclude che della perdita corrispondente si debba tener conto sia ai fini della determinazione del contributo (il che non è certamente contestato), sia ai fini della verifica del superamento delle soglie per l’anno di riferimento. Il consolidamento previsto dalla norma regolamentare costituirebbe perciò solo una «modalità contabile di riconoscimento del contributo compensativo», ma non potrebbe elidere l’esistenza oggettiva e la quantificazione del minor introito ICI dell’anno, di cui pure fa parte. La condizione del diritto al rimborso, e cioè il superamento delle soglie compensative, sarebbe pertanto agganciata alla complessiva entità dei minori introiti scaturenti dal diverso metodo di calcolo della base imponibile ai fini ICI, a prescindere dall’anno in cui è stata formulata per la prima volta l’autodichiarazione relativa ai singoli immobili”. Il modulo di attestazione previsto dal d.m. 197 del 2002 nell’Allegato A indica del resto una sola e complessiva voce di minori introiti e la costante “prassi applicativa aveva confermato per molto tempo tale interpretazione. In effetti la circolare n.6 del 2008 è del tutto inequivoca in tal senso, laddove chiarisce che «Per ogni anno certificato, l’importo richiesto a rimborso deve essere comprensivo di tutta la perdita accertata, cioè non deve essere indicata la sola -eventuale – maggiore perdita rispetto a quella in precedenza dichiarata, ma il complessivo importo che si chiede a rimborso per quell’anno. In altri termini, nel caso in cui venga compilata una dichiarazione per chiedere il rimborso di una minore entrata registrata in un anno, nell’anno andrà riportata la stessa somma, se l’importo è rimasto lo stesso, oppure, nel caso di ulteriori perdite registrate, andrà certificato un valore pari a quel alla somma di queste ultime e di quella già certificata per l’anno precedente». 13. L’opposta tesi (b) sostenuta ai Ministeri ricorrenti si basa fondamentalmente sulla disposizione contenuta nel comma 3 (terzo periodo) del predetto art.2 del decreto ministeriale, secondo cui «Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati.» Il consolidamento, così disposto, del contributo del minor introito, lo trasformerebbe da «perdita», nell’anno in cui è verificata, a «entrata», negli anni successivi in cui si va a consolidare, sicché, di conseguenza, il relativo ammontare non dovrebbe essere conteggiato ai fini del calcolo dell’entità dello scostamento. Secondo questa impostazione, l’art. 64, comma 3, della legge n. 388 del 2000 affida al decreto ministeriale «[di stabilire] i criteri e le modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2»; cioè è la stessa legge che, riconosciuta la compensazione dei minori introiti relativi all’ICI, rimanda però a un atto regolamentare successivo di disciplinarla, sicché in tanto potrebbe ravvisarsi un contrasto tra la legge e il decreto (in tesi disapplicabile) in quanto il decreto venisse ad escludere in radice la possibilità di riconoscere l’aumento dei trasferimenti applicando la compensazione annuale, cosa che non si verifica, essendo controversa solo la modalità di calcolo della compensazione negli anni successivi. In altri termini, la legge non è derogabile dove stabilisce il diritto alla compensazione dei «minori introiti» derivanti dall’autodeterminazione provvisoria per i fabbricati di categoria D «per ciascun anno» (art. 1, comma 1), ma rimanda al decreto di stabilire come determinare i «minori introiti», limitandosi solo a stabilire le soglie (perdita di gettito superiore a 3 milioni di lire ovvero € 1549,37 e 0,5 % della spesa corrente) oltre le quali la perdita di gettito è rilevante. Il decreto ministeriale stabilisce che il minor gettito deve «[risultare] dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato» (d.m. art. 2, co 1) e che «il contributo statale… è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell’ICI ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati» (co. 2). Non avrebbe senso utilizzare i parametri soglia, esigui, in rapporto a tutto il volume degli immobili passati negli anni a rendita autodichiarata. Sarebbe parimenti inutile la previsione dell’art.3 del d.m. 197/2002 in tema di riduzione dei trasferimenti erariali per l’attribuzione definitiva delle rendite catastali, che riprende l’art.64, comma 2, della legge. La citata giurisprudenza del Consiglio di Stato ha optato per questa soluzione, basandosi proprio sulla novità sostanziale del consolidamento dei contributi. 14. La Corte ritiene che debba essere accolta l’interpretazione sostenuta dai Ministeri ricorrenti, seppur con un significativo temperamento -su cui amplius infra - e che pertanto la sentenza impugnata debba essere cassata. Il punto essenziale, ben fotografato dalle difese erariali, va colto nel passaggio dai sistemi compensatori una tantum a stock in precedenza disposti e ancora ribaditi per l’ultima volta dall’art.53 della legge n.388 del 2000, al regime «differenziale» inaugurato dall’art.64 della stessa legge che, da un lato, stabilizza e consolida il diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi, ma dall’altro lo assoggetta a uno scrutinio di rilevanza quantitativa e percentuale, determinando delle soglie al di sotto dei quali il minor gettito viene considerato improduttivo agli effetti compensatori. La tesi del Comune, permettendo di «trascinare» il minor gettito degli anni precedenti e oggetto di trasferimenti erariali compensativi consolidati ai fini della verifica del superamento delle soglie negli anni successivi, purché -s’intende, ma su questo non v’è dissenso fra le parti - la rendita catastale non sia stata nel frattempo attribuita, finisce con l’annichilire il sistema delle soglie, che pure è uno dei capisaldi della scelta legislativa. Ciò è di emblematica evidenza per la soglia espressa in cifra fissa, che, una volta superata il primo anno, resterebbe acquisita per tutti gli anni successivi a fronte di minori gettiti annuali derivanti dalle successive autodichiarazioni, che siano per quell’anno inferiori alla somma di € 1.549,37, ma capaci di superare la franchigia unitamente alla perdita dell’anno precedente o degli anni precedenti ormai consolidata. 15. Altro punto determinante, secondo la Corte, è che non vi è alcun contrasto fra legge e regolamento che autorizzerebbe a far prevalere la fonte primaria. È vero che l’art.64, comma 1, prevede la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, che superino le soglie, senza circoscrivere apparentemente la perdita all’anno in cui è stata presentata la autodichiarazione relativa al fabbricato. Tuttavia il terzo comma dell’art.64 rimette, con espressa delega, agli effetti di cui all’art.17, comma 3, della legge 23.8.1988 n.400, al decreto ministeriale la determinazione di criteri e modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2 dell’art.64. Il principio del consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti (perché superanti le soglie minime) non è stato introdotto dal regolamento, che pur ne aveva ricevuto mandato, ma era già presupposto dalla legge, come annota correttamente la difesa erariale con riferimento al comma 2 dell’art.64, che disciplina la riduzione dei trasferimenti erariali quando per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D. La disposizione presuppone il «consolidamento» del trasferimento degli anni precedenti, su cui va incidere solo a fronte di scostamenti di una certa rilevanza e adopera la stessa terminologia per le riduzioni, che appunto si applicano e si intendono consolidate a decorrere dall'anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile. Il regolamento, quindi, ha proceduto del tutto legittimamente nell’ambito della normativa primaria allorché, nel comma 3 dell’art.2, ha espressamente sancito che il trasferimento «è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati». 16. Correttamente quindi il Ministero sostiene che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI di un anno una perdita che tale non può più essere considerata proprio perché è ormai compensata stabilmente (salvo gli effetti dell’attribuzione delle rendite definitive) dal trasferimento compensativo. 17. L’argomento ritratto dall’art.2, comma 3, secondo periodo, del d.m. 197/2002, secondo il quale «L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate» non è decisivo. Effettivamente questa disposizione relativa all’aliquota di riferimento sarebbe inutile se si dovesse ritenere che la valutazione deve essere compiuta solo con riferimento a ciascun anno e non potesse mai porsi il problema di un minor gettito relativo ad anni precedenti, soggetti a differenti aliquote ICI. Ma, come si vedrà più oltre, un’ipotesi di residua rilevanza è ravvisabile, senza per questo inficiare la tesi dei Ministeri. 18. Il Comune sostiene e lo ha ribadito in sede di discussione orale che la sua interpretazione consente di meglio valorizzare la soglia percentuale dello scostamento rapportata all’entità della spesa corrente di ciascun anno, ma non tiene conto della intrinseca contraddizione ravvisabile nell’affermare la consolidazione e l’intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti e nel recuperarne gli importi, anno per anno, al fine di integrare il requisito del rispetto delle soglie legali. 19. Secondo la Corte non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza, e tantomeno una influenza decisiva, ai fini dell’interpretazione della legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall’Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal Comune. Ai fini dell’accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale della lite. Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art.1, disp. prel.cod.civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo legittimato dalla volontà popolare. Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti della P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell'interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l'esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni della giurisprudenza. L’argomento tratto dal contenuto del modulo costituente l’allegato 1 del decreto ministeriale merita una diversa riflessione, perché in questo caso il documento si colloca al livello della norma sub-primaria. Tuttavia il predetto contenuto non è concludente, ancorché contenga il riferimento ad un solo anno, laddove il Comune dichiarante è chiamato ad attestare di aver «conseguito nell’anno…. minori introiti per …». Formulazione questa, che, se si prescinde dalle interpretazioni ministeriali che indubbiamente la orientavano nel senso propugnato dal Comune, non è di per sé incompatibile anche con la tesi dei Ministeri ricorrenti. 21. Alla luce di quanto esposto, l’interpretazione proposta dai Ministeri appare condivisibile laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento delle soglie il minor gettito ICI derivante da auto-dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, quando questo sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel Comune (salvi gli effetti previsti per l’attribuzione delle rendite definitive). È quindi possibile, come sostengono i Ministeri ricorrenti, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno a causa del mancato superamento dell’una o dell’altra delle soglie di cui all’art.64, comma 1, della legge 388/2000 nell’anno di riferimento. 22. L’esposta tesi non può essere seguita, invece, anche laddove si spinge ad affermare la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento delle soglie di cui all’art.64, comma 1, della legge 388/2000 nell’anno in questione, anche con riferimento agli anni successivi, nel caso in cui purtuttavia e con riferimento agli stessi immobili si produca un ulteriore mancato introito. Per gli anni successivi, infatti occorrerà considerare l’oggettivo minor introito ICI di quell’anno, ferma l’espunzione di quello corrispondente ai trasferimenti già consolidati. Sarà cioè necessario, anno per anno, valutare l’entità del minor gettito ICI provocato da autodichiarazioni e non compensato; tale minor gettito può essere composto da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell’ultimo anno e da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell’anno o negli anni precedenti all’ultimo anno, che non abbiano generato consolidamento a norma dell’art.64, comma 1, della legge n.388 del 2000. 23. L’adozione di queste precisazioni non determina alcuna violazione del contraddittorio, anche a prescindere dall’invito ricevuto dalle parti in sede di discussione orale a soffermarsi sulla questione. Infatti nella presente controversia una parte, lo Stato, pretende una certa somma in restituzione perché versata indebitamente, sulla base di una certa interpretazione di alcune norme, che interpreta in un certo modo; v’è un'altra parte, il Comune, che, sulla base delle stesse norme, lette in altro modo, non vuole riconoscere alcunché. La Corte ritiene che quelle stesse norme si debbano interpretare nel modo propugnato dalle Amministrazioni statali ma con alcune precisazioni, che possono comportare conseguenze a cascata circa la determinazione del debito che potrebbe perciò collocarsi in una posizione intermedia tra gli assunti contrapposti. 24. Non si deve infatti perder di vista che la ragione determinante che giustifica l’accoglimento della tesi erariale è il consolidamento della compensazione, che elide economicamente il minor introito compensato stabilmente, appunto, dall’attribuzione finanziaria. Non vi è tuttavia alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un certo anno anche quello maturato, in quell’anno, per effetto di autodichiarazioni presentate nell’anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate, negli anni precedenti, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate. L’art.2, comma 4, secondo periodo, del d.m. 197 del 2002 conferma la correttezza di tale conclusione laddove afferma che «al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701.» Tale disposizione si riferisce all'importo «complessivo» del minore gettito e non contiene alcun riferimento all’anno in cui per la prima volta è stata presentata dai contribuenti l’autodeterminazione della rendita catastale. Se dall’importo complessivo si può detrarre quanto è già stabilmente compensato, perché «consolidato», ut supra, non ci si può spingere oltre sulla strada di una interpretazione riduttiva a fronte del dato letterale non solo della legge ma anche del regolamento. …” (è riportata letteralmente la motivazione della sentenza n.18701/2023: le sottolineature sono della scrivente). 11. Non vi è motivo di discostarsi dalle argomentazioni in diritto, condivisibili, espresse nella sentenza sopra esaminata -e reiterate nella successiva sopra pure richiamata-, né emergono dalle difese del Comune considerazioni o elementi di valutazione che siano utili ad incrinare la ricostruzione del quadro normativo di riferimento operata dalla Corte e/o che richiedano approfondimenti su singoli, specifici profili. 12. Da quanto precede deriva che il ricorso deve essere accolto con la conseguente cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di Appello di Ancona, in diversa composizione, che eseguirà gli ulteriori accertamenti eventualmente necessari e si at