Cassazione n. 00116/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 2879-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 38, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA], in persona del Rettore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] L'ACCESSO; -intimato - avverso la sentenza n. 7272/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 02/11/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/12/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7272/2021, pubblicata il 2/11/2021, in controversia proposta dalla Selexi srl(aggiudicataria, in forza di procedura di evidenza pubblica indetta dall’Università degli Studi di [OSCURATO:PERSONA], del servizio di lettura ottica di schede e gestione dei servizi connessi, tra cui selezione ai concorsi pubblici per l’assunzione di personale tecnico-ministrativo, con relativo contratto stipulato il 24/2/2020), nei confronti dell’Università degli [OSCURATO:PERSONA] e del [OSCURATO:PERSONA] per l’Accesso (CISIA, cui erano stati affidati i test di ammissione relativi ad alcuni corsi di laurea, nell’ambito di un rapporto negoziale in house, attraverso un sistema che consentiva lo svolgimento da remoto e ne estendeva la validità a tutte le università aderenti), dinanzi al TAR Lombardia, chiedendo l’annullamento di alcune note dell’Università (in particolare la lettera del 22/5/2020, con la quale il RUP dell’[OSCURATO:PERSONA]. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 3 - aveva comunicato a Selexi che, con riferimento al contratto inter partes, l’Amministrazione, in considerazione dell’emergenza epidemiologica, aveva optato per una diversa modalità organizzativa, extra-contratto, di parte dei test di ammissione dei corsi di laurea a numero programmato, e successiva ulteriore comunicazione del 19/6/2020, con la quale l’Università aveva ribadito la propria posizione), dell’art.2 del capitolato speciale d’appalto e di ogni altro atto presupposto, attuativo o connesso, ha confermato decisione di primo grado, che aveva, con sentenza parziale, escluso la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alle domande di annullamento delle note dell’Università, e, con successiva sentenza definitiva, dichiarato il ricorso inammissibile, per carenza di interesse, in relazione all’impugnazione del provvedimento di affidamento a CISIA. In particolare, i giudici del Consiglio di Stato hanno sostenuto che era infondato il primo motivo di appello, considerato che la giurisdizione esclusiva del g.a. concerne solo le procedure di selezione del contraente della p.a. e gli atti prodromici alla stipula del contratto, non anche le controversie riguardanti l’esecuzione e l’interpretazione del contratto o scaturenti da eventuali inadempimento delle parti, e, nella specie, l’impugnazione riguardava l’estensione dell’oggetto del contratto (e quindi la ricostruzione ermenutica della portata del negozio, a valle della stipula) e l’ambito esecutivo del contratto, assumendo Selexi che il negozio vincolerebbe l’amministrazione all’affidamento in proprio favore anche di servizi ulteriori rispetto a quelli oggetto di comunicazione del 22/5/2020; in relazione, poi , al secondo motivo di impugnazione, il Consiglio di Stato riteneva che correttamente il TAR aveva rilevato come l’illegittimità dell’affidamento dei servizi a CSIA era stato denunciato solo indirettamente, in conseguenza dell’illegittimità delle note dell’Università contestate, e che l’eventuale annullamento della nota dell’Università del 19/7/2020 mai avrebbe potuto comportare la caducazione del negozio stipulato Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 4 - tra l’Università e il CISIA, non essendo fondato neppure il secondo profilo della doglianza in punto di mancanza dei requisiti in house di CISIA «per carente controllo analogo». Avverso la suddetta pronuncia, la Selexi srl propone ricorso per cassazione, notificato il 28/1/22, affidato a tre motivi, nei confronti della Università degli Studi di [OSCURATO:PERSONA] (che resiste con controricorso, notificato il 15/3/2022) e del [OSCURATO:PERSONA] per l’Accesso (CISIA), che non svolge difese. Il PG ha depositato requisitoria scritta, concludendo per il rigetto del ricorso.La ricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. La ricorrente lamenta: a) con il primo motivo, la violazione, ex art. 360 , comma primo, n. 1 e 362, comma 1°, c.p.c., dell’art.111, comma 8°, Cost., per avere il Consiglio di Stato erroneamente declinato la giurisdizione nonostante si vertesse, stante l’impugnazione di provvedimenti amministrativi e del capitolato speciale d’appalto, in materia di giurisdizione del giudice amministrativo, ex art.7 c.p.c., nonché in materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art.133 , comma 1°, lett-e), c.p.a.; b) con il secondo motivo, la violazione, ex art. 360 , comma primo, n. 1 e 362, comma 1°, c.p.c., dell’art.111, comma 8°, Cost., dei limiti esterni della giurisdizione e/o per eccesso di potere giurisdizionale, avendo il giudice amministrativo omesso di erogare concretamente la giurisdizione e di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale, affermando la carenza di interesse a ricorrere della Selexi per fare valere l’illegittimità dell’affidamento a CISIA, per non essere stato impugnato in maniera sufficiente tale affidamento, sia per palese incongruità, in violazione dell’art.40 c.p.a., della statuizione secondo la quale, qualora oggetto dell’impugnazione non sia un atto o un provvedimento amministrativo, il ricorrente ne dovrebbe comunque indicare, a pena di inammissibilità, Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 5 - «numero, data di adozione o organo emittente», sia perché l’affidamento diretto a CISIA era stato autonomamente censurato con il ricorso di primo grado; c) con il terzo motivo, la violazione, ex art. 360 , comma primo, n. 1 e 362, comma 1°, c.p.c., dell’art.111, comma 8°, Cost., per superamento dei limiti esterni della giurisdizione e/o per eccesso di potere giurisdizionale, avendo il giudice amministrativo omesso di erogare concretamente la giurisdizione e di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale, anche in violazione del diritto della UE, omettendo di rilevare l’insussistenza dei requisiti per l’affidamento c.d. in housea CISIA. 2. La prima censura è infondata. Invero, correttamente i giudici amministrativi hanno ritenuto che la pretesa azionata concerneva essenzialmente l’estensione dell’oggetto del contratto tra Selexi e l’Amministrazione, assumendo l’attrice che il negozio inter partesvincolerebbe l’’Università anche all’affidamento in proprio favore di servizi ulteriori. Il tutto alla luce del consolidato principio secondo cui « con riferimento all'attività negoziale della P.A., devono ritenersi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica al contratto, inerenti alla formazione della volontà e alla scelta del contraente privato in base alle regole della cd. evidenza pubblica, mentre appartengono alla giurisdizione ordinaria quelle che radicano le loro ragioni nella serie negoziale successiva, che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti scaturenti dal contratto, senza che l’asse della giurisdizione sia spostata dall’adozione, nel corso del rapporto contrattuale, di determinazioni della parte pubblica in attuazione di sopravvenienze normative, che comunque si collocano nell’alveo di un rapporto ormai paritetico»(Cass. Sez. Un. 2144/2018; Cass. Sez. Un.9149/2017; Cass. Sez. Un.11366/2016; Cass. Sez. Un.14188/2015). Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 6 - 3. Il secondo ed il terzo motivo sono inammissibili. L'art. 111, ult. comma, Cost., dispone che il sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti ̀ ammesso « per i soli motivi inerenti alla giurisdizione », ripetendo sostanzialmente la formula del primo comma, n. 1, dell'art. 360 e del primo comma dell'art. 362 cod. proc. civ., cui si sono aggiunti, pì di recente, l'art. 110 cod. proc. amm. e l'art. 207 cod. giust. cont. e l'aggettivo «soli» sta chiaramente ad indicare il carattere limitativo della previsione costituzionale: limitativo, ciò , rispetto all'ambito del sindacato esercitabile dalla Corte di cassazione sulle sentenze dei giudici speciali in genere, consentito invece per qualsiasi «violazione di legge» dal penultimo comma del medesimo art. 111 Cost. Nella giurisprudenza di queste Sezioni unite ̀ costante l'affermazione che il sindacato da esse esercitato sulle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti ha per oggetto l'osservanza dei soli limiti esterni della giurisdizione (a fronte di pronuncia su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale), non già dei suoi limiti interni, che ricomprendono in genere gli errori in iudicando o in procedendo , ossia le violazioni delle norme sostanziali o processuali, che pertanto non costituiscono vizio attinente alla giurisdizione (tra i numerosissimi precedenti Cass. Sez. Un.12/06/1999, n. 325; 04/11/2002, n. 15438; 19/02/2004, n. 3349), ancorch́ si siano concretati in violazioni dei principi del giusto processo consacrati nel novellato art. 111 Cost.. In particolare, alla luce della pronuncia della Corte Costituzionale n. 6/2018 (ove si è affrontato il tema in modo approfondito, superando radicalmente le precedenti oscillazioni giurisprudenziali e disattendendo la tesi, emersa in alcuni arresti di questa Corte, che propugnava un certo ampliamento del concetto di «motivi inerenti alla giurisdizione», attraverso una interpretazione volta ad estendere il perimetro del controllo della Cassazione in ulteriori ambiti, variamente Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 7 - definiti dalle singole pronunce), la quale ha carattere vincolante perché volta ad identificare gli ambiti dei poteri attribuiti alle diverse giurisdizioni dalla Costituzione, nonchè i presupposti e i limiti del ricorso ex art. 111, comma 8, Cost., «il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione concerne le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per «invasione» o «sconfinamento» nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per «arretramento» rispetto ad una materia che può formare oggetto di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull'erroneo presupposto di quell'attribuzione. L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento "abnorme o anomalo" ovvero abbia comportato uno "stravolgimento" delle "norme di riferimento", atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un "error in iudicando", ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione» (Cass. Sez. Un . 8311/2019). Il controllo del limite esterno della giurisdizione -che l'art. 111, comma 8, Cost., affida alla Corte di cassazione -non include quindi il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori «in iudicando» o « in procedendo » , senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il «proprium» Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 8 - distintivo dell'attività giurisdizionale (Cass. Sez. Un. 27770/2020; Cass. Sez. Un.29653/2020; Cass. SS.UU. 19244/2021). Non è neppure sindacabile, sotto il profilo della violazione del limite esterno della giurisdizione, la decisione con la quale il Consiglio di Stato abbia escluso la necessità di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE (Sez. Un., Ordinanza n. 11549 del 2022 cit; Cass. Sez.Un., 28 luglio 2021, n. 21641; Cass. Sez. Un., 30 ottobre 2020, n. 24107; Cass. Sez. Un., 15 novembre 2018, n. 29391; Cass. Sez. Un., 18 dicembre 2017, n. 30301). L'insindacabilità da parte della Corte di Cassazione ex art. 111 Cost., comma 8, delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, con riguardo alle eventuali violazioni del diritto dell'Unione Europea, come al mancato rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE ad opera di tali organi giurisdizionali, è stata da ultimo ribadita più volte da queste Sezioni Unite anche quale conseguenza delle precisazioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia UE (Grande Sezione) del 21 dicembre 2021, Randstad Italia SpA contro Umana SpA e altri, (C- 497/20), non potendo proporsi ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione al fine di contestare lo stravolgimento di norme, seppure direttamente applicative del diritto UE, né per sollecitare la pronuncia in via pregiudiziale della Corte di Giustizia dell'Unione Europea sulla illegittimità di quelle decisioni, la quale comunque non porterebbe alla loro cassazione ([OSCURATO:PERSONA]. Un. 28800/2022; Cass. Sez. Un. n. 11549 del 2022; Cass. Sez. Un, n. 1454/ 2022; Cass. Sez. Un. n. 1996/2022; Cass. Sez. Un. n. 2879/2022; Cass. Sez. Un. 5121/2022). Con le doglianze in esame, la ricorrente censura il fatto che sia il TAR sia il Consiglio di Stato abbiano ritenuto che vi fosse carenza di interesse a ricorrere in capo all’impresa per quanto riguarda l’asserita illegittimità in mancanza d i una domanda di caducazione dell’affidamento a CISIA, nonch́ abbiano omesso di erogare concretamente la giurisdizione e di assicurare l’effettività della tutela Ric. 2022 n. 02879 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 9 - giurisdizionale, anche in violazione del diritto della UE, omettendo di rilevare l’insussistenza dei requisiti per l’affidamento c.d. in house a CISIA, ma, conil denunciato vizio di eccesso di potere giurisdizionale ai danni del legislatore, si intende contestare, sotto il profilo di errores in procedendoo in iudicando, l’operazione ermeneutica compiuta dal Consiglio di Stato, al di fuori di una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. 3. Per tutto quanto sopra esposto, va respinto il ricorso. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguno la soccombenza. P.Q.M. La Corte respinge il ricorso; condanna lapartericorrente al pagamento delle spese processuali del presente giudizio di legittimità, liquidate in complessivi € 6.000,00, a titolo di compensi, oltre € 200,00 per esborsi, nonché al rimborso forfetario delle spese generali, nella misura del 15%, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater del DPR 115/2002, dà atto della ricorrenza dei