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Corte di giustizia UEsentenza

Corte di giustizia UE/2004

ECLI:EU:C:2004:123
Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

M. A. Tizzano presentate il 4 marzo 2004 ( 1 )

[OSCURATO:PERSONA]145/02

[OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA]

contro

[OSCURATO:PERSONA]H

(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Bundesverwaltungsgericht) «Libera circolazione delle merci – Misure di effetto equivalente – Direttiva 70/524/CEE – Additivi – Vitamina D in alimenti complementari per suini» I – Introduzione

1. Con ordinanza del 31 gennaio 2002 il Bundesverwaltungsgericht ([OSCURATO:PERSONA]) ha sottoposto alla Corte di giustizia tre quesiti pregiudiziali con cui chiede, in sostanza, se gli artt. 28 CE e 30 CE o la direttiva 70/524/CEE del Consiglio, del 23 novembre 1970 relativa agli additivi nell’alimentazione degli animali, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, (in prosieguo: la «direttiva») ( 2 ), si oppongono ad una misura nazionale che proibisce la commercializzazione sul territorio dello Stato di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro, a causa del suo tenore di vitamina D. II – Quadro giuridico A – La direttiva

2. La direttiva è stata adottata in considerazione del fatto che, negli [OSCURATO:PERSONA] membri che le prevedono, le disposizioni nazionali «riguardanti gli additivi nell’alimentazione degli animali (…) divergono sui principi essenziali» e che, «di conseguenza, esse incidono direttamente sull’instaurazione e sul funzionamento del mercato comune e che occorre pertanto procedere alla loro armonizzazione» (quarto ‘considerando’).

3. In vista di tale obiettivo, quindi, la direttiva fissa anzitutto all’art. 2 le seguenti definizioni: (...) d) Alimenti completi : «le miscele di alimenti per gli animali che, per la loro composizione, bastano per assicurare una razione giornaliera»;

e) Alimenti complementari per animali: «le miscele di alimenti che contengono tassi elevati di alcune sostanze e che, per la loro composizione, assicurano la razione giornaliera soltanto se sono associati ad altri alimenti per gli animali»; (…) h) Premiscele: «le miscele di additivi o le miscele di uno o più additivi con sostanze che costituiscono un supporto, destinate alla fabbricazione di alimenti per animali». (...).

4. Ai presenti fini la norma chiave della direttiva risulta il suo art. 12, che è diviso in tre paragrafi.

Il paragrafo 1 dispone: «[OSCURATO:PERSONA] membri prescrivono che gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione prevista per il loro impiego, non possano contenere tenori di additivi elencati nella presente direttiva superiori a quelli fissati per gli alimenti completi degli animali».

5. Il paragrafo 2 prevede quanto segue: «[OSCURATO:PERSONA] membri possono prescrivere che i tenori di antibiotici, di coccidiostatici ed altre sostanze medicamentose, di fattori di crescita, di vitamina D e di antiossidanti degli alimenti complementari possano superare i massimi fissati per gli alimenti completi nei seguenti casi:

a) se si tratta di alimenti complementari ammessi da uno Stato membro per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori, a condizione che i loro tenori di (…) vitamina D (…) non superino il quintuplo del tenore massimo fissato;

b) se si tratta di alimenti complementari destinati a talune specie animali che possono essere autorizzati da uno Stato membro per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio in ragione del sistema particolare di nutrizione ed a condizione che la percentuale non superi: – (…); – (…); – per le vitamine D, 200 000 UI ( 3 )/kg. [OSCURATO:PERSONA] membri prescrivono che nel caso si faccia ricorso, nella fabbricazione di alimenti complementari, alla possibilità di cui al primo comma, lettera b), non si possa far ricorso alla possibilità di cui al primo comma, lettera a)».

6. Il paragrafo 3 recita: «In caso di ricorso al paragrafo 2 gli [OSCURATO:PERSONA] membri prescrivono che l’alimento debba presentare nella composizione una o più caratteristiche (ad esempio di proteine o di minerali) che garantiscano che è praticamente escluso superare i tenori di additivi fissati per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali».

7. E’ infine necessario menzionare l’art. 19 della direttiva, secondo cui «[g]li [OSCURATO:PERSONA] membri vigilano affinché (…) gli alimenti per gli animali conformi alle disposizioni della presente direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste dalla presente direttiva».

B – La regolamentazione tedesca

8. La direttiva è stata attuata in [OSCURATO:PERSONA] tramite il Futtermittelgesetz (legge sugli alimenti per animali, in prosieguo: «FMG») e la Futtermittelverordnung (regolamento sugli alimenti per animali, in prosieguo: «FMV»).

9. L’art. 14 FMG, nella versione pubblicata il 25 agosto 2000, proibisce l’importazione degli alimenti per animali che non sono conformi alle disposizioni tedesche in materia.

10. A tal proposito assume particolare rilievo l’art. 17a FMV, nella sua versione del 23 novembre 2000.

Il primo comma di tale articolo prescrive che il contenuto di additivi in alimenti complementari per animali non può superare i valori massimi fissati nei rispettivi regolamenti comunitari di autorizzazione.

Tale valore massimo è per la vitamina D pari a 2 000 «UI/kg»).

11. Il secondo comma della disposizione prevede poi che, fatto salvo quanto disposto dal terzo comma, i valori massimi di additivi negli alimenti complementari per animali possono essere superati se, mischiando tali alimenti con altri conformemente alla loro destinazione, i valori massimi degli additivi sono rispettati.

Questa disposizione ha lo scopo di dare attuazione all’art. 12, paragrafo 1, della direttiva .

12. Il terzo comma sancisce cinque deroghe al secondo comma. Ai fini del presente caso interessano la prima e la quinta deroga.

13. Secondo la prima deroga, sancita al n. 1, la vitamina D in alimenti complementari per animali allo scopo della prevenzione della tifloepatite o della coccidiosi può arrivare sino al quintuplo dei valori previsti.

Questa norma dà attuazione alla lettera a) dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, della direttiva.

14. Secondo la quinta deroga, sancita al n. 2, lett. d), la vitamina D può arrivare fino a 200 000 UI/kg in mangimi complementari per tutti i tipi e le categorie di animali, al fine di un apporto supplementare e di breve durata di vitamine.

Questa norma dà attuazione alla lett. b) dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, della direttiva.

III – Fatti

15. La società tedesca [OSCURATO:PERSONA] GmbH (in prosieguo: «[OSCURATO:PERSONA]») produce nei [OSCURATO:PERSONA], per il tramite di una società collegata, il prodotto «[OSCURATO:PERSONA] 125» (in prosieguo: il «prodotto contestato»), che la stessa [OSCURATO:PERSONA] importa poi in [OSCURATO:PERSONA].

Si tratta di un prodotto complementare per animali destinato ai suini, che contiene 16 000 UI/kg di vitamina D e che è da somministrarsi solo dopo essere stato diluito con alimenti semplici in un rapporto di uno a sette.

16. A quanto risulta dall’ordinanza di rinvio, tale prodotto è conforme alla legislazione olandese in materia.

In particolare, come affermato dal governo olandese in risposta ad una specifica domanda della Corte, il prodotto contestato è autorizzato dalla disposizione olandese che dà attuazione all’art. 12, paragrafo 1, della direttiva.

17. Il prodotto contestato, secondo quanto si legge nell’ordinanza di rinvio, non è invece conforme alla normativa tedesca, più precisamente all’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV.

Da questa disposizione, come interpretata dai giudici tedeschi, risulta infatti che il valore di vitamina D non può oltrepassare il quintuplo del valore massimo pari a 2 000 UI/kg, cioè 10 000 UI/kg.

18. Sulla base di questa legislazione, nel 1991 le competenti autorità tedesche (l’ufficio regionale dell’alimentazione e della caccia del [OSCURATO:PERSONA] del Nord‑Westfalia) obiettavano a [OSCURATO:PERSONA] che non poteva importare in [OSCURATO:PERSONA] il prodotto contestato, a causa appunto del suo eccessivo valore di vitamina D. Esse sostenevano che secondo l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV, gli alimenti complementari per suini possono contenere al massimo 10 000 UI/kg di vitamina D. Il prodotto contestato ne conterrebbe 16 000, cioè 6 000 di troppo, e quindi sarebbe proibito ai sensi del FMG.

19. In seguito a ciò, nel 1993 [OSCURATO:PERSONA] introduceva un’azione di accertamento di fronte al competente tribunale amministrativo (Verwaltungsgericht).

In particolare, la ricorrente chiedeva che fosse accertato che essa era legittimata, in virtù degli artt. 28 CE e 30 CE, ad importare in [OSCURATO:PERSONA] ed ivi mettere in commercio il prodotto contestato, contenente 16 000 UI/kg di vitamina D e destinato ad essere usato miscelato con altri alimenti in un rapporto di uno a sette.

20. Dopo che il tribunale amministrativo ne aveva rigettato la richiesta, [OSCURATO:PERSONA] presentava appello all’Oberverwaltungsgericht per la [OSCURATO:PERSONA] del Nord‑Westfalia, che accoglieva il ricorso.

A questo punto, era il [OSCURATO:PERSONA] del Nord‑Westfalia ad impugnare tale decisione innanzi alla suprema istanza della giurisdizione amministrativa tedesca, il Bundesverwaltungsgericht.

21. Quest’ultimo giudice, ritenendo che la questione presentasse aspetti di diritto comunitario, ha sospeso il procedimento e adito la Corte ai sensi dell’art. 234 CE, chiedendole di pronunciarsi sui seguenti quesiti: «1) Se debba essere misurata direttamente rispetto agli artt. 28 [CE] e 30 CE la legittimità di disposizioni nazionali del diritto degli alimenti per animali che vietano l’importazione di alimenti legittimamente prodotti in un altro Stato membro, in quanto il loro contenuto di vitamina D3 non è conforme a quanto prescritto dalla normativa in vigore nello Stato d’importazione. 2) Se l’art. 19 della direttiva (…) 70/524 (…) debba essere interpretato nel senso che esso non osta al divieto di importare un alimento complementare per animali legittimamente prodotto in un altro Stato membro a causa del superamento del contenuto di vitamina D3 consentito nello Stato membro d’importazione. 3) Se la soluzione della questione sub 2) dipenda dal fatto che la diversità della disciplina nello Stato membro di produzione e nello Stato membro d’importazione è fondata su un diverso ricorso alle possibilità regolamentari lasciate aperte dall’art. 12, n. 2, primo comma, lett. b), della direttiva 70/524».

IV – Valutazione A – Premessa

22. Con i riferiti quesiti il giudice del rinvio chiede in sostanza se la direttiva (secondo e terzo quesito) o gli artt. 28-30 CE (primo quesito) si oppongano ad una misura con cui uno Stato membro vieta la commercializzazione di un alimento complementare per animali, messo in commercio ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, della direttiva in un altro Stato membro, perché contiene un tenore di vitamina D superiore a quello di cui all’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. a), della direttiva.

23. In realtà, però, come ancora vedremo in seguito, la risposta al primo quesito si rende necessaria solo se si esclude che la misura tedesca in causa sia già vietata sulla base della direttiva.

A sua volta, tale questione chiama in causa l’interpretazione dell’art. 12 della direttiva, che è, direttamente o indirettamente, l’oggetto degli altri due quesiti.

Conviene pertanto invertire l’ordine della trattazione, esaminando anzitutto tali quesiti e solo dopo prendendo in considerazione, se del caso, il primo.

B – Sul secondo quesito

24. Con tale quesito la questione della legittimità della normativa tedesca è riferita specificamente all’art. 19 della direttiva.

25. Come si è visto, tale articolo prescrive che «gli alimenti per gli animali conformi alle disposizioni della presente direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste dalla presente direttiva».

Nella specie, le restrizioni rilevanti sono quelle previste dall’art. 12 della direttiva.

Occorre dunque interpretare la portata di tale disposizione.

26. L’impresa peraltro non è agevole perché la redazione dell’art. 12 non è particolarmente felice, col risultato che la disposizione è di complessa lettura, sia quanto ai suoi singoli paragrafi, sia soprattutto quanto ai rapporti tra gli stessi.

Ed infatti è proprio su questi aspetti che si sono concentrate le divergenze tra le parti, che hanno prospettato opposte interpretazioni.

27. Prima di prendere posizione al riguardo, devo però esaminare più analiticamente la portata ed il contenuto dell’art. 12, nonché i rapporti tra i suoi vari paragrafi.

28. Cominciando dal paragrafo 1, rilevo preliminarmente che esso, a differenza del successivo, appare sufficientemente chiaro, ed infatti sul suo significato le parti concordano.

In sostanza, la disposizione fissa un limite al valore degli additivi permesso negli alimenti complementari per animali, stabilendo che «gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione prevista per il loro impiego, non possano contenere tenori di additivi (…) superiori a quelli fissati per gli alimenti completi degli animali».

Come si è visto, per la vitamina D tale valore è di 2 000 UI/kg.

29. Le parti concordano altresì sul fatto che il valore fissato dal paragrafo in esame si riferisce all’alimento complementare in forma diluita. Tale precisazione emerge con chiarezza dall’inciso «tenuto conto della diluizione».

30. Ne consegue che un alimento complementare deve contenere un valore di vitamina D che, diluito con un altro alimento secondo le proporzioni previste, non superi 2 000 UI/kg nell’alimento completo.

31. Ai fini del paragrafo 1 diventa pertanto decisivo – e vedremo tra breve l’importanza di questa distinzione – non già il contenuto dell’additivo in quanto tale, ma il rapporto di diluizione.

Per fare un esempio, un prodotto quale quello oggetto del presente giudizio, che ha in forma pura (cioè non diluito) 16 000 UI/kg e deve essere poi diluito secondo un rapporto di uno a sette, a diluizione avvenuta presenterà un valore di vitamina pari a 2 000 UI/kg ( 4 ) e sarà pertanto conforme all’art. 12, paragrafo 1.

32. Ciò posto, veniamo ora al paragrafo 2 dell’art. 12, sulla cui interpretazione invece le parti hanno espresso posizioni inconciliabili.

33. Ricordo anzitutto che tale disposizione autorizza gli [OSCURATO:PERSONA] membri a «prescrivere che i tenori (…) di vitamina D (…) degli alimenti complementari possano superare i massimi fissati per gli alimenti completi (…)».

34. A tal fine, il primo comma del paragrafo 2, lett. a) e b), concede agli [OSCURATO:PERSONA] membri due possibilità.

In primo luogo [lett. a)], essi possono prescrivere che i valori di vitamina D negli alimenti complementari che sono a disposizione di tutti gli utilizzatori possono andare al di là dei limiti fissati per gli alimenti completi (cioè 2 000 UI/kg), a condizione che non superino il quintuplo del valore massimo fissato (cioè 2 000 x 5 = 10 000 UI/kg).

35. In secondo luogo [lett. b)], gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono prescrivere che negli alimenti complementari che sono destinati a talune specie animali e che uno Stato membro può autorizzare per metterli a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio in ragione del sistema particolare di nutrizione, i valori di vitamina D possano superare i limiti fissati, a condizione che il valore non oltrepassi 200 000 UI/kg ( 5 ).

36. Rispetto a tale disciplina, le parti concordano solo sul fatto che il paragrafo 2, al contrario del paragrafo 1, si riferisce all’alimento complementare in forma pura (cioè non diluito).

Il che mi sembra corretto.

A parte, infatti, l’assenza nel paragrafo 2 dell’inciso «tenuto conto della diluizione» di cui al paragrafo 1, è di tutta evidenza che i valori menzionati nel paragrafo 2 (per es. 200 000 UI/kg) possono avere senso solo se riferiti all’alimento complementare in forma pura.

37. Per il resto, ripeto, le parti sono in totale disaccordo, e lo sono in particolare quanto al rapporto tra il paragrafo 1 e il paragrafo 2 della disposizione.

38. [OSCURATO:PERSONA] e la Commissione sostengono che un prodotto autorizzato da uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 non può essere proibito da un altro Stato membro sulla base della propria legislazione emanata ai sensi del paragrafo 2, perché tale paragrafo avrebbe la funzione non già di restringere, ma di estendere la cerchia degli alimenti complementari commercializzabili.

Pertanto, un prodotto autorizzato in uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 potrebbe circolare liberamente nell’intero mercato unico, senza che un altro Stato membro possa vietarne la commercializzazione sul proprio territorio invocando una legislazione adottata ai sensi del paragrafo 2.

39. Il governo tedesco ritiene per contro che il paragrafo 2 dia la possibilità ad ogni Stato membro di prevedere, in deroga al paragrafo 1, condizioni più restrittive per la commercializzazione di alimenti contenenti certi additivi.

A suo avviso, infatti, il paragrafo 2 rappresenta una norma «speciale» rispetto al paragrafo 1 e come tale, quindi, esso derogherebbe a quest’ultimo in base al principio «lex specialis derogat generali».

Discenderebbe da tale premessa che i valori del paragrafo 2 potrebbero valere come limiti ulteriori, rispetto a quelli del paragrafo 1, alla circolazione degli alimenti in questione.

40. A mio parere, la tesi del governo tedesco è meno convincente di quella della Commissione e di [OSCURATO:PERSONA], e ciò per una serie di ragioni che provo qui ad illustrare.

41. In primo luogo, devo osservare che nulla nel paragrafo 2 lascia intendere che esso voglia porsi come deroga alla regola generale di cui al paragrafo

1. Potrei anzi notare che quella disposizione non contiene, come normalmente avviene in questi casi, l’inciso «in deroga al paragrafo 1», laddove il legislatore tedesco si è sentito in dovere di inserire nella norma di attuazione del paragrafo 2 ben due incisi per chiarire che essa deroga in senso restrittivo alla norma di attuazione del paragrafo 1 ( 6 ).

42. Ma, a parte ciò, quel che mi pare decisivo è che, a leggere attentamente l’art. 12, emerge che l’ambito di applicazione dei primi due paragrafi dello stesso è diverso, perché solo il paragrafo 1 si riferisce ad alimenti complementari nella «diluizione prevista per il loro impiego » ( 7 ), mentre un riferimento del genere manca del tutto nel paragrafo 2.

43. In altri termini, mentre il paragrafo 1 si applica ai prodotti complementari contenenti qualsiasi additivo per cui sia prevista una regola di diluizione , il paragrafo 2 si applica ai prodotti complementari contenenti alcuni additivi per i quali una siffatta regola non sia prevista.

44. Ciò è del resto confermato anche dal paragrafo 3 dell’art. 12.

Ai termini di tale disposizione, infatti, «in caso di ricorso al paragrafo 2» le caratteristiche intrinseche del prodotto e la sua composizione dovranno garantire che nell’alimento completo non siano comunque superati i valori massimi.

E’ chiaro che una tale precauzione, inutile o quantomeno eccessiva per gli alimenti complementari per cui sia esplicitamente prevista una regola di diluizione, che di per sé garantisce il raggiungimento di una concentrazione appropriata, è invece necessaria quando non sia prevista una siffatta diluizione.

45. Ma se così è, ne consegue che tra i paragrafi 1 e 2 dell’art. 12 non intercorre alcun rapporto di specialità o comunque di deroga dell’uno rispetto all’altro, e ciò per la semplice ragione che le fattispecie che rientrano nell’ambito di applicazione dell’uno sono diverse da quelle prese in considerazione dall’altro.

46. Devo aggiungere che tale conclusione mi sembra anche più in linea con le finalità liberalizzatrici e di armonizzazione perseguite dalla direttiva ed espresse nel quarto ‘considerando’ della stessa.

Se infatti si seguisse la soluzione proposta dal governo tedesco, e quindi si ammettesse che le regole nazionali emanate sulla base dell’art. 12, paragrafo 2, possano imporre anche per i prodotti per i quali sia previsto un rapporto di diluizione requisiti ulteriori rispetto a quelli indicati al paragrafo 1, quelle finalità rischierebbero di essere seriamente pregiudicate.

Si arriverebbe infatti ad ammettere che, grazie all’ampia discrezionalità offerta dal paragrafo 2, ogni legislatore nazionale possa, aggiungere a quello fissato dal paragrafo 1 ulteriori autonomi limiti, diversi da quelli previsti dagli altri [OSCURATO:PERSONA] membri.

Il che equivarrebbe per l’appunto a vanificare gli obiettivi di armonizzazione che la direttiva persegue su questo punto.

47. Per contrastare la tesi qui sostenuta, tuttavia, il governo tedesco oppone un’obiezione di carattere logico-sistematico.

A suo avviso, se il paragrafo 2 permettesse agli [OSCURATO:PERSONA] membri non di restringere, bensì di estendere la gamma dei prodotti commercializzabili ex paragrafo 1, e se i paragrafi 1 e 2 si potessero applicare contemporaneamente, non si capirebbe il senso del paragrafo 2, visto che tutti i prodotti autorizzabili ai sensi di quest’ultimo lo sarebbero già ai sensi del paragrafo 1.

48. L’obiezione non mi sembra però decisiva.

Come già detto sopra (v. paragrafo 41ss.), le due disposizioni hanno un oggetto e finalità diverse.

Sono infatti concepibili alimenti che possono essere autorizzati in base al paragrafo 2, ma che sono vietati ai sensi del paragrafo

1. Si pensi all’esempio di un alimento con 9 000 UI/kg privo di regole per la diluizione.

Tale prodotto, purché rispetti il paragrafo 3, sarebbe legittimo ai sensi del paragrafo 2, primo comma, lett. a), senza tuttavia ricadere nell’ambito di applicazione del paragrafo

1. Il che dimostra che il paragrafo 2 mantiene un autonomo significato normativo anche se si segue l’interpretazione proposta dalla Commissione e da [OSCURATO:PERSONA].

49. Il governo tedesco fa valere infine che la propria interpretazione dell’art. 12, paragrafo 2, sarebbe la sola idonea a salvaguardare le esigenze di tutela della pubblica sanità, e ciò giustificherebbe le eventuali limitazioni agli effetti di liberalizzazione voluti dal Trattato e dalla direttiva.

Se infatti si seguisse l’interpretazione proposta dalla Commissione e da [OSCURATO:PERSONA], osserva quel governo, le norme nazionali emanate sulla base del paragrafo 2 potrebbero essere facilmente aggirate tramite prodotti che avrebbero sì alti valori, ma sarebbero nondimeno legittimi ai sensi del paragrafo 1 ove se ne prevedesse la diluizione in proporzioni molto alte.

50. Al riguardo, il governo tedesco cita come esempio un ipotetico prodotto con 1 000 000 UI/kg di vitamina D da usarsi diluito secondo un rapporto di 1 a

499. Esso ritiene che un tale prodotto, pur conforme alla regola del paragrafo 1, non potrebbe essere compatibile con le esigenze di pubblica sanità, visto che alcuni additivi sono particolarmente delicati e pericolosi.

Più la concentrazione è elevata, osserva il governo tedesco, più sono imprevedibili le conseguenze di un errato dosaggio.

51. L’obiezione non appare però pienamente convincente.

Innanzi tutto, e in termini generali, si può osservare che le esigenze di tutela della pubblica sanità implicherebbero, in un caso siffatto, limitazioni alla libera circolazione delle merci e quindi, per i noti criteri interpretativi affermati al riguardo da consolidata giurisprudenza, dovrebbero essere evocate con molta cautela, in quanto motivo di eccezione ad un principio cardine del mercato comune.

Il che non accade nella specie, considerato tra l’altro che le preoccupazioni del governo tedesco appaiono assai generiche quanto all’indicazione dei rischi paventati.

52. Ma, a parte ciò, devo osservare che, se fosse vero che il paragrafo 2 è dettato per evitare il rischio evocato da quel governo, non si capirebbe perché la disposizione esprima tale finalità solo rispetto agli antibiotici, alla vitamina D e ai fattori di crescita [v. paragrafo 2, primo comma, lett. a), della direttiva].

Né il governo tedesco fornisce alcuna spiegazione riguardo a tale limitazione.

Ma, anche se si volesse seguire la tesi del governo tedesco, risulterebbe difficile comprendere, come sottolinea a giusto titolo il giudice del rinvio, in che modo sia più rischioso ammettere la commercializzazione di un prodotto che contiene 16 000 UI/kg di vitamina, quando la legislazione tedesca autorizza alimenti che contengono anche 200 000 UI/kg [vedi art. 17a, terzo comma, n. 2, lett. d), FMV, che dà attuazione all’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b), della direttiva].

53. Del resto, mi pare che, con riguardo al livello di tutela della pubblica sanità, ci sia sostanziale convergenza tra la regola del paragrafo 1 e quella del paragrafo 2 dell’art. 12.

Il paragrafo 3 di questa disposizione prescrive infatti che in caso di ricorso al paragrafo 2 l’alimento deve presentare nella composizione caratteristiche che garantiscano che è praticamente escluso superare i tenori di additivi per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali.

Dal che si può dedurre che gli alimenti autorizzati dal paragrafo 2 devono essere di natura tale che in buona sostanza una diluizione avvenga naturalmente ( 8 ).

54. Ciò significa in ultima analisi che, come rileva la Commissione, il valore di vitamina D nell’alimento completo imposto dal combinato disposto dei paragrafi 2 e 3 dell’art. 12 non è diverso da quello imposto dal paragrafo

1. Si tratta solo di due modi diversi (uno relativo all’alimento in forma diluita, l’altro relativo all’alimento in forma pura) di arrivare allo stesso risultato.

55. Mi sembra quindi, in definitiva, che le argomentazioni svolte dal governo tedesco non riescano a confutare la tesi proposta da [OSCURATO:PERSONA] e dalla Commissione.

56. Propongo pertanto alla Corte di rispondere al secondo quesito che il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva 70/524/CEE, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, è da interpretarsi nel senso che esso si oppone ad una misura con la quale uno Stato membro proibisce la commercializzazione sul proprio territorio di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, di detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D. C – Sul terzo quesito

57. Con tale quesito il Bundesverwaltungsgericht chiede se il giudizio di legittimità sul divieto di commercializzazione del prodotto contestato possa dipendere dal diverso uso, da parte degli [OSCURATO:PERSONA] membri in questione (cioè [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]), dell’opzione legislativa offerta dall’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b), della direttiva.

In altre parole, esso chiede se un prodotto che è stato messo in commercio in uno Stato membro sulla base di misure di attuazione di detta disposizione della direttiva possa essere proibito da un altro Stato membro che dell’opzione legislativa da questa offerta non ha fatto alcun uso o ne ha fatto un uso diverso, decidendo così di non autorizzare il prodotto in questione.

58. La questione mi pare però puramente ipotetica perché si basa sul presupposto che il prodotto contestato sia stato posto in commercio nei [OSCURATO:PERSONA] ai sensi della normativa olandese emanata sulla base dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b).

Lo stesso governo olandese ha però dichiarato, in risposta ad una specifica domanda della Corte, che il prodotto contestato è stato posto in commercio nei [OSCURATO:PERSONA] in attuazione del paragrafo 1 dell’art. 12, e questa affermazione non risulta contestata da nessuna delle parti.

59. In queste condizioni, mi sembra allora che il quesito divenga, come ho detto, ipotetico ed irrilevante ai fini della soluzione della controversia a quo, sicché ritengo che la Corte non debba fornire una risposta al riguardo ( 9 ). D – Sul primo quesito

60. Venendo infine al primo quesito pregiudiziale, ricordo che con esso il giudice del rinvio chiede se le pertinenti disposizioni della FMV (e segnatamente l’art. 17a, terzo comma, n. 1), che proibiscono il prodotto contestato a causa del suo contenuto di vitamina D, debbano essere esaminate alla luce degli artt. 28 CE e 30 CE.

61. A questo proposito devo anzitutto rilevare che, secondo consolidata giurisprudenza, qualora una direttiva introduca un’armonizzazione parziale, le norme di uno Stato membro che limitano l’importazione di merci da altri [OSCURATO:PERSONA] membri vanno esaminate anche alla luce degli artt. 28-30 CE ( 10 ).

62. A ben vedere, quindi, tale quesito ha ragion d’essere solo se si ritenga che l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva sia da interpretarsi nel senso proposto dal governo tedesco, e cioè nel senso che quella disposizione lascia ad ogni Stato membro la possibilità di prevedere, in deroga al paragrafo 1, condizioni più restrittive per la commercializzazione di alimenti contenenti certi additivi.

63. In tal caso, infatti, si dovrebbe ritenere che l’armonizzazione perseguita dalla direttiva non sia completa e lasci quindi margini di libertà agli [OSCURATO:PERSONA] membri.

Si porrebbe allora il problema di valutare se le condizioni più restrittive eventualmente previste da una legislazione nazionale siano compatibili con gli art. 28-30 CE.

64. L’interpretazione da me proposta dell’art. 12 della direttiva porta però, come si è visto, alla conclusione opposta, e cioè che disposizioni restrittive del tipo di quella in causa sono contrarie alla direttiva.

Si rende quindi superfluo stabilire se detta norma sia contraria anche agli artt. 28-30 CE e di conseguenza non è più necessario rispondere al quesito ora in esame.

65. Per mero scrupolo di completezza, comunque, ricordo che l’art. 28 CE vieta le restrizioni quantitative alle importazioni tra [OSCURATO:PERSONA] membri nonché qualsiasi misura di effetto equivalente, e cioè qualsiasi misura che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari. ( 11 ) Ora, l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV sembra ricadere appunto sotto il divieto dell’art. 28 CE, poiché detta requisiti per le merci legalmente prodotte e messe in commercio in un altro Stato membro, limitandone quindi la circolazione ( 12 ).

66. E’ ben vero che l’art. 30 CE fa salve le restrizioni all’importazione e le misure di effetto equivalente giustificate, inter alia, per motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, purché non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra gli [OSCURATO:PERSONA] membri.

Come si è visto sopra, però, il governo tedesco non ha fornito alcuna prova convincente che l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV avrebbe lo scopo di tutelare esigenze di pubblica sanità (v. paragrafi 51ss.).

67. Nell’ipotesi che ora si considera, dunque, spetterebbe eventualmente al giudice nazionale, sulla base degli elementi a sua conoscenza, valutare se tale disposizione possa essere in altro modo giustificata da quelle (o altre) esigenze e, in tal caso, conformemente alla nota giurisprudenza della Corte, se essa non sia sproporzionata o discriminatoria.

68. Ma, come ho detto, non ritengo che nella specie di tale verifica vi sia necessità, perché la questione è già risolta, a mio avviso, sulla base della direttiva. V – Conclusioni

69. In conclusione, propongo di rispondere al Bundesverwaltungsgericht che il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva 70/524/CEE del Consiglio, del 23 novembre 1970, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, è da interpretarsi nel senso che esso si oppone ad una misura con la quale uno Stato membro proibisce la commercializzazione sul proprio territorio di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, di detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D. 1 – Lingua originale: l'italiano. 2 – GU L 270, pag.

1. 3

– [OSCURATO:PERSONA].

4 – Infatti, 16 000 : (1+7) = 2 000 5 – Si noti peraltro che la versione italiana recita: «a condizione che la percentuale non superi», mentre in altre lingue si parla di valore: per es., la versione francese dice «à condition que leur teneur ne dépasse pas» e la versione tedesca dice «wenn (...) der Gehalt folgende Werte nicht übersteigt» (il corsivo è mio). 6 –

V. i commi secondo e terzo dell’art. 17a, FMV, dove si legge rispettivamente «fatto salvo quanto disposto dal terzo comma» e «in deroga al secondo comma». 7 – Il corsivo è mio. 8 – Si potrebbe pensare, ad esempio, al caso di un alimento che gli animali mangiano solo se diluito oppure ad un alimento che, se mangiato in forma pura, asseta gli animali. 9 – Per un'ipotesi analoga, v. ad es. ordinanza 23 marzo 1995, causa C-458/93, Saddik (Racc. pag I‑511, punti 17-18). 10 –

V. sentenza 3 ottobre 1985, causa 28/84, Commissione/[OSCURATO:PERSONA] (Racc. pag. 3097, punto 25); sentenza 14 giugno 1988, causa 29/87, [OSCURATO:PERSONA]/Ministero danese dell'Agricoltura (Racc. pag. 2965, punto 19); sentenza 12 ottobre 2000, causa C-3/99, Ruwet (Racc. pag.

I-8749, punto 42). 11 – Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5). 12 – Sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral («Cassis de Dijon») (Racc. pag. 649).

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE M. A. Tizzano presentate il 4 marzo 2004 ( 1 ) [OSCURATO:PERSONA]145/02 [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] contro [OSCURATO:PERSONA]H (domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Bundesverwaltungsgericht) «Libera circolazione delle merci – Misure di effetto equivalente – Direttiva 70/524/CEE – Additivi – Vitamina D in alimenti complementari per suini» I – Introduzione 1.     Con ordinanza del 31 gennaio 2002 il Bundesverwaltungsgericht ([OSCURATO:PERSONA]) ha sottoposto alla Corte di giustizia tre quesiti pregiudiziali con cui chiede, in sostanza, se gli artt. 28 CE e 30 CE o la direttiva 70/524/CEE del Consiglio, del 23 novembre 1970 relativa agli additivi nell’alimentazione degli animali, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, (in prosieguo: la «direttiva») ( 2 ), si oppongono ad una misura nazionale che proibisce la commercializzazione sul territorio dello Stato di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro, a causa del suo tenore di vitamina D. II – Quadro giuridico A – La direttiva 2.     La direttiva è stata adottata in considerazione del fatto che, negli [OSCURATO:PERSONA] membri che le prevedono, le disposizioni nazionali «riguardanti gli additivi nell’alimentazione degli animali (…) divergono sui principi essenziali» e che, «di conseguenza, esse incidono direttamente sull’instaurazione e sul funzionamento del mercato comune e che occorre pertanto procedere alla loro armonizzazione» (quarto ‘considerando’). 3.     In vista di tale obiettivo, quindi, la direttiva fissa anzitutto all’art. 2 le seguenti definizioni: (...) d) Alimenti completi : «le miscele di alimenti per gli animali che, per la loro composizione, bastano per assicurare una razione giornaliera»; e)      Alimenti complementari per animali: «le miscele di alimenti che contengono tassi elevati di alcune sostanze e che, per la loro composizione, assicurano la razione giornaliera soltanto se sono associati ad altri alimenti per gli animali»; (…) h) Premiscele: «le miscele di additivi o le miscele di uno o più additivi con sostanze che costituiscono un supporto, destinate alla fabbricazione di alimenti per animali». (...). 4.     Ai presenti fini la norma chiave della direttiva risulta il suo art. 12, che è diviso in tre paragrafi. Il paragrafo 1 dispone: «[OSCURATO:PERSONA] membri prescrivono che gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione prevista per il loro impiego, non possano contenere tenori di additivi elencati nella presente direttiva superiori a quelli fissati per gli alimenti completi degli animali». 5.     Il paragrafo 2 prevede quanto segue: «[OSCURATO:PERSONA] membri possono prescrivere che i tenori di antibiotici, di coccidiostatici ed altre sostanze medicamentose, di fattori di crescita, di vitamina D e di antiossidanti degli alimenti complementari possano superare i massimi fissati per gli alimenti completi nei seguenti casi: a)      se si tratta di alimenti complementari ammessi da uno Stato membro per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori, a condizione che i loro tenori di (…) vitamina D (…) non superino il quintuplo del tenore massimo fissato; b)      se si tratta di alimenti complementari destinati a talune specie animali che possono essere autorizzati da uno Stato membro per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio in ragione del sistema particolare di nutrizione ed a condizione che la percentuale non superi: – (…); – (…); – per le vitamine D, 200 000 UI ( 3 )/kg. [OSCURATO:PERSONA] membri prescrivono che nel caso si faccia ricorso, nella fabbricazione di alimenti complementari, alla possibilità di cui al primo comma, lettera b), non si possa far ricorso alla possibilità di cui al primo comma, lettera a)». 6.     Il paragrafo 3 recita: «In caso di ricorso al paragrafo 2 gli [OSCURATO:PERSONA] membri prescrivono che l’alimento debba presentare nella composizione una o più caratteristiche (ad esempio di proteine o di minerali) che garantiscano che è praticamente escluso superare i tenori di additivi fissati per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali». 7.     E’ infine necessario menzionare l’art. 19 della direttiva, secondo cui «[g]li [OSCURATO:PERSONA] membri vigilano affinché (…) gli alimenti per gli animali conformi alle disposizioni della presente direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste dalla presente direttiva». B – La regolamentazione tedesca 8.     La direttiva è stata attuata in [OSCURATO:PERSONA] tramite il Futtermittelgesetz (legge sugli alimenti per animali, in prosieguo: «FMG») e la Futtermittelverordnung (regolamento sugli alimenti per animali, in prosieguo: «FMV»). 9.     L’art. 14 FMG, nella versione pubblicata il 25 agosto 2000, proibisce l’importazione degli alimenti per animali che non sono conformi alle disposizioni tedesche in materia. 10.   A tal proposito assume particolare rilievo l’art. 17a FMV, nella sua versione del 23 novembre 2000. Il primo comma di tale articolo prescrive che il contenuto di additivi in alimenti complementari per animali non può superare i valori massimi fissati nei rispettivi regolamenti comunitari di autorizzazione. Tale valore massimo è per la vitamina D pari a 2 000 «UI/kg»). 11.   Il secondo comma della disposizione prevede poi che, fatto salvo quanto disposto dal terzo comma, i valori massimi di additivi negli alimenti complementari per animali possono essere superati se, mischiando tali alimenti con altri conformemente alla loro destinazione, i valori massimi degli additivi sono rispettati. Questa disposizione ha lo scopo di dare attuazione all’art. 12, paragrafo 1, della direttiva . 12.   Il terzo comma sancisce cinque deroghe al secondo comma. Ai fini del presente caso interessano la prima e la quinta deroga. 13.   Secondo la prima deroga, sancita al n. 1, la vitamina D in alimenti complementari per animali allo scopo della prevenzione della tifloepatite o della coccidiosi può arrivare sino al quintuplo dei valori previsti. Questa norma dà attuazione alla lettera a) dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, della direttiva. 14.   Secondo la quinta deroga, sancita al n. 2, lett. d), la vitamina D può arrivare fino a 200 000 UI/kg in mangimi complementari per tutti i tipi e le categorie di animali, al fine di un apporto supplementare e di breve durata di vitamine. Questa norma dà attuazione alla lett. b) dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, della direttiva. III – Fatti 15.   La società tedesca [OSCURATO:PERSONA] GmbH (in prosieguo: «[OSCURATO:PERSONA]») produce nei [OSCURATO:PERSONA], per il tramite di una società collegata, il prodotto «[OSCURATO:PERSONA] 125» (in prosieguo: il «prodotto contestato»), che la stessa [OSCURATO:PERSONA] importa poi in [OSCURATO:PERSONA]. Si tratta di un prodotto complementare per animali destinato ai suini, che contiene 16 000 UI/kg di vitamina D e che è da somministrarsi solo dopo essere stato diluito con alimenti semplici in un rapporto di uno a sette. 16.   A quanto risulta dall’ordinanza di rinvio, tale prodotto è conforme alla legislazione olandese in materia. In particolare, come affermato dal governo olandese in risposta ad una specifica domanda della Corte, il prodotto contestato è autorizzato dalla disposizione olandese che dà attuazione all’art. 12, paragrafo 1, della direttiva. 17.   Il prodotto contestato, secondo quanto si legge nell’ordinanza di rinvio, non è invece conforme alla normativa tedesca, più precisamente all’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV. Da questa disposizione, come interpretata dai giudici tedeschi, risulta infatti che il valore di vitamina D non può oltrepassare il quintuplo del valore massimo pari a 2 000 UI/kg, cioè 10 000 UI/kg. 18.   Sulla base di questa legislazione, nel 1991 le competenti autorità tedesche (l’ufficio regionale dell’alimentazione e della caccia del [OSCURATO:PERSONA] del Nord‑Westfalia) obiettavano a [OSCURATO:PERSONA] che non poteva importare in [OSCURATO:PERSONA] il prodotto contestato, a causa appunto del suo eccessivo valore di vitamina D. Esse sostenevano che secondo l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV, gli alimenti complementari per suini possono contenere al massimo 10 000 UI/kg di vitamina D. Il prodotto contestato ne conterrebbe 16 000, cioè 6 000 di troppo, e quindi sarebbe proibito ai sensi del FMG. 19.   In seguito a ciò, nel 1993 [OSCURATO:PERSONA] introduceva un’azione di accertamento di fronte al competente tribunale amministrativo (Verwaltungsgericht). In particolare, la ricorrente chiedeva che fosse accertato che essa era legittimata, in virtù degli artt. 28 CE e 30 CE, ad importare in [OSCURATO:PERSONA] ed ivi mettere in commercio il prodotto contestato, contenente 16 000 UI/kg di vitamina D e destinato ad essere usato miscelato con altri alimenti in un rapporto di uno a sette. 20.   Dopo che il tribunale amministrativo ne aveva rigettato la richiesta, [OSCURATO:PERSONA] presentava appello all’Oberverwaltungsgericht per la [OSCURATO:PERSONA] del Nord‑Westfalia, che accoglieva il ricorso. A questo punto, era il [OSCURATO:PERSONA] del Nord‑Westfalia ad impugnare tale decisione innanzi alla suprema istanza della giurisdizione amministrativa tedesca, il Bundesverwaltungsgericht. 21.   Quest’ultimo giudice, ritenendo che la questione presentasse aspetti di diritto comunitario, ha sospeso il procedimento e adito la Corte ai sensi dell’art. 234 CE, chiedendole di pronunciarsi sui seguenti quesiti: «1)      Se debba essere misurata direttamente rispetto agli artt. 28 [CE] e 30 CE la legittimità di disposizioni nazionali del diritto degli alimenti per animali che vietano l’importazione di alimenti legittimamente prodotti in un altro Stato membro, in quanto il loro contenuto di vitamina D3 non è conforme a quanto prescritto dalla normativa in vigore nello Stato d’importazione. 2)      Se l’art. 19 della direttiva (…) 70/524 (…) debba essere interpretato nel senso che esso non osta al divieto di importare un alimento complementare per animali legittimamente prodotto in un altro Stato membro a causa del superamento del contenuto di vitamina D3 consentito nello Stato membro d’importazione. 3)      Se la soluzione della questione sub 2) dipenda dal fatto che la diversità della disciplina nello Stato membro di produzione e nello Stato membro d’importazione è fondata su un diverso ricorso alle possibilità regolamentari lasciate aperte dall’art. 12, n. 2, primo comma, lett. b), della direttiva 70/524». IV – Valutazione A – Premessa 22.   Con i riferiti quesiti il giudice del rinvio chiede in sostanza se la direttiva (secondo e terzo quesito) o gli artt. 28-30 CE (primo quesito) si oppongano ad una misura con cui uno Stato membro vieta la commercializzazione di un alimento complementare per animali, messo in commercio ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, della direttiva in un altro Stato membro, perché contiene un tenore di vitamina D superiore a quello di cui all’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. a), della direttiva. 23.   In realtà, però, come ancora vedremo in seguito, la risposta al primo quesito si rende necessaria solo se si esclude che la misura tedesca in causa sia già vietata sulla base della direttiva. A sua volta, tale questione chiama in causa l’interpretazione dell’art. 12 della direttiva, che è, direttamente o indirettamente, l’oggetto degli altri due quesiti. Conviene pertanto invertire l’ordine della trattazione, esaminando anzitutto tali quesiti e solo dopo prendendo in considerazione, se del caso, il primo. B – Sul secondo quesito 24.   Con tale quesito la questione della legittimità della normativa tedesca è riferita specificamente all’art. 19 della direttiva. 25.   Come si è visto, tale articolo prescrive che «gli alimenti per gli animali conformi alle disposizioni della presente direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste dalla presente direttiva». Nella specie, le restrizioni rilevanti sono quelle previste dall’art. 12 della direttiva. Occorre dunque interpretare la portata di tale disposizione. 26.   L’impresa peraltro non è agevole perché la redazione dell’art. 12 non è particolarmente felice, col risultato che la disposizione è di complessa lettura, sia quanto ai suoi singoli paragrafi, sia soprattutto quanto ai rapporti tra gli stessi. Ed infatti è proprio su questi aspetti che si sono concentrate le divergenze tra le parti, che hanno prospettato opposte interpretazioni. 27.   Prima di prendere posizione al riguardo, devo però esaminare più analiticamente la portata ed il contenuto dell’art. 12, nonché i rapporti tra i suoi vari paragrafi. 28.   Cominciando dal paragrafo 1, rilevo preliminarmente che esso, a differenza del successivo, appare sufficientemente chiaro, ed infatti sul suo significato le parti concordano. In sostanza, la disposizione fissa un limite al valore degli additivi permesso negli alimenti complementari per animali, stabilendo che «gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione prevista per il loro impiego, non possano contenere tenori di additivi (…) superiori a quelli fissati per gli alimenti completi degli animali». Come si è visto, per la vitamina D tale valore è di 2 000 UI/kg. 29.   Le parti concordano altresì sul fatto che il valore fissato dal paragrafo in esame si riferisce all’alimento complementare in forma diluita. Tale precisazione emerge con chiarezza dall’inciso «tenuto conto della diluizione». 30.   Ne consegue che un alimento complementare deve contenere un valore di vitamina D che, diluito con un altro alimento secondo le proporzioni previste, non superi 2 000 UI/kg nell’alimento completo. 31.   Ai fini del paragrafo 1 diventa pertanto decisivo – e vedremo tra breve l’importanza di questa distinzione – non già il contenuto dell’additivo in quanto tale, ma il rapporto di diluizione. Per fare un esempio, un prodotto quale quello oggetto del presente giudizio, che ha in forma pura (cioè non diluito) 16 000 UI/kg e deve essere poi diluito secondo un rapporto di uno a sette, a diluizione avvenuta presenterà un valore di vitamina pari a 2 000 UI/kg ( 4 ) e sarà pertanto conforme all’art. 12, paragrafo 1. 32.   Ciò posto, veniamo ora al paragrafo 2 dell’art. 12, sulla cui interpretazione invece le parti hanno espresso posizioni inconciliabili. 33.   Ricordo anzitutto che tale disposizione autorizza gli [OSCURATO:PERSONA] membri a «prescrivere che i tenori (…) di vitamina D (…) degli alimenti complementari possano superare i massimi fissati per gli alimenti completi (…)». 34.   A tal fine, il primo comma del paragrafo 2, lett. a) e b), concede agli [OSCURATO:PERSONA] membri due possibilità. In primo luogo [lett. a)], essi possono prescrivere che i valori di vitamina D negli alimenti complementari che sono a disposizione di tutti gli utilizzatori possono andare al di là dei limiti fissati per gli alimenti completi (cioè 2 000 UI/kg), a condizione che non superino il quintuplo del valore massimo fissato (cioè 2 000 x 5 = 10 000 UI/kg). 35.   In secondo luogo [lett. b)], gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono prescrivere che negli alimenti complementari che sono destinati a talune specie animali e che uno Stato membro può autorizzare per metterli a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio in ragione del sistema particolare di nutrizione, i valori di vitamina D possano superare i limiti fissati, a condizione che il valore non oltrepassi 200 000 UI/kg ( 5 ). 36.   Rispetto a tale disciplina, le parti concordano solo sul fatto che il paragrafo 2, al contrario del paragrafo 1, si riferisce all’alimento complementare in forma pura (cioè non diluito). Il che mi sembra corretto. A parte, infatti, l’assenza nel paragrafo 2 dell’inciso «tenuto conto della diluizione» di cui al paragrafo 1, è di tutta evidenza che i valori menzionati nel paragrafo 2 (per es. 200 000 UI/kg) possono avere senso solo se riferiti all’alimento complementare in forma pura. 37.   Per il resto, ripeto, le parti sono in totale disaccordo, e lo sono in particolare quanto al rapporto tra il paragrafo 1 e il paragrafo 2 della disposizione. 38.   [OSCURATO:PERSONA] e la Commissione sostengono che un prodotto autorizzato da uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 non può essere proibito da un altro Stato membro sulla base della propria legislazione emanata ai sensi del paragrafo 2, perché tale paragrafo avrebbe la funzione non già di restringere, ma di estendere la cerchia degli alimenti complementari commercializzabili. Pertanto, un prodotto autorizzato in uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 potrebbe circolare liberamente nell’intero mercato unico, senza che un altro Stato membro possa vietarne la commercializzazione sul proprio territorio invocando una legislazione adottata ai sensi del paragrafo 2. 39.   Il governo tedesco ritiene per contro che il paragrafo 2 dia la possibilità ad ogni Stato membro di prevedere, in deroga al paragrafo 1, condizioni più restrittive per la commercializzazione di alimenti contenenti certi additivi. A suo avviso, infatti, il paragrafo 2 rappresenta una norma «speciale» rispetto al paragrafo 1 e come tale, quindi, esso derogherebbe a quest’ultimo in base al principio «lex specialis derogat generali». Discenderebbe da tale premessa che i valori del paragrafo 2 potrebbero valere come limiti ulteriori, rispetto a quelli del paragrafo 1, alla circolazione degli alimenti in questione. 40.   A mio parere, la tesi del governo tedesco è meno convincente di quella della Commissione e di [OSCURATO:PERSONA], e ciò per una serie di ragioni che provo qui ad illustrare. 41.   In primo luogo, devo osservare che nulla nel paragrafo 2 lascia intendere che esso voglia porsi come deroga alla regola generale di cui al paragrafo 1. Potrei anzi notare che quella disposizione non contiene, come normalmente avviene in questi casi, l’inciso «in deroga al paragrafo 1», laddove il legislatore tedesco si è sentito in dovere di inserire nella norma di attuazione del paragrafo 2 ben due incisi per chiarire che essa deroga in senso restrittivo alla norma di attuazione del paragrafo 1 ( 6 ). 42.   Ma, a parte ciò, quel che mi pare decisivo è che, a leggere attentamente l’art. 12, emerge che l’ambito di applicazione dei primi due paragrafi dello stesso è diverso, perché solo il paragrafo 1 si riferisce ad alimenti complementari nella «diluizione prevista per il loro impiego » ( 7 ), mentre un riferimento del genere manca del tutto nel paragrafo 2. 43.   In altri termini, mentre il paragrafo 1 si applica ai prodotti complementari contenenti qualsiasi additivo per cui sia prevista una regola di diluizione , il paragrafo 2 si applica ai prodotti complementari contenenti alcuni additivi per i quali una siffatta regola non sia prevista. 44.   Ciò è del resto confermato anche dal paragrafo 3 dell’art. 12. Ai termini di tale disposizione, infatti, «in caso di ricorso al paragrafo 2» le caratteristiche intrinseche del prodotto e la sua composizione dovranno garantire che nell’alimento completo non siano comunque superati i valori massimi. E’ chiaro che una tale precauzione, inutile o quantomeno eccessiva per gli alimenti complementari per cui sia esplicitamente prevista una regola di diluizione, che di per sé garantisce il raggiungimento di una concentrazione appropriata, è invece necessaria quando non sia prevista una siffatta diluizione. 45.   Ma se così è, ne consegue che tra i paragrafi 1 e 2 dell’art. 12 non intercorre alcun rapporto di specialità o comunque di deroga dell’uno rispetto all’altro, e ciò per la semplice ragione che le fattispecie che rientrano nell’ambito di applicazione dell’uno sono diverse da quelle prese in considerazione dall’altro. 46.    Devo aggiungere che tale conclusione mi sembra anche più in linea con le finalità liberalizzatrici e di armonizzazione perseguite dalla direttiva ed espresse nel quarto ‘considerando’ della stessa. Se infatti si seguisse la soluzione proposta dal governo tedesco, e quindi si ammettesse che le regole nazionali emanate sulla base dell’art. 12, paragrafo 2, possano imporre anche per i prodotti per i quali sia previsto un rapporto di diluizione requisiti ulteriori rispetto a quelli indicati al paragrafo 1, quelle finalità rischierebbero di essere seriamente pregiudicate. Si arriverebbe infatti ad ammettere che, grazie all’ampia discrezionalità offerta dal paragrafo 2, ogni legislatore nazionale possa, aggiungere a quello fissato dal paragrafo 1 ulteriori autonomi limiti, diversi da quelli previsti dagli altri [OSCURATO:PERSONA] membri. Il che equivarrebbe per l’appunto a vanificare gli obiettivi di armonizzazione che la direttiva persegue su questo punto. 47.   Per contrastare la tesi qui sostenuta, tuttavia, il governo tedesco oppone un’obiezione di carattere logico-sistematico. A suo avviso, se il paragrafo 2 permettesse agli [OSCURATO:PERSONA] membri non di restringere, bensì di estendere la gamma dei prodotti commercializzabili ex paragrafo 1, e se i paragrafi 1 e 2 si potessero applicare contemporaneamente, non si capirebbe il senso del paragrafo 2, visto che tutti i prodotti autorizzabili ai sensi di quest’ultimo lo sarebbero già ai sensi del paragrafo 1. 48.   L’obiezione non mi sembra però decisiva. Come già detto sopra (v. paragrafo 41ss.), le due disposizioni hanno un oggetto e finalità diverse. Sono infatti concepibili alimenti che possono essere autorizzati in base al paragrafo 2, ma che sono vietati ai sensi del paragrafo 1. Si pensi all’esempio di un alimento con 9 000 UI/kg privo di regole per la diluizione. Tale prodotto, purché rispetti il paragrafo 3, sarebbe legittimo ai sensi del paragrafo 2, primo comma, lett. a), senza tuttavia ricadere nell’ambito di applicazione del paragrafo 1. Il che dimostra che il paragrafo 2 mantiene un autonomo significato normativo anche se si segue l’interpretazione proposta dalla Commissione e da [OSCURATO:PERSONA]. 49.   Il governo tedesco fa valere infine che la propria interpretazione dell’art. 12, paragrafo 2, sarebbe la sola idonea a salvaguardare le esigenze di tutela della pubblica sanità, e ciò giustificherebbe le eventuali limitazioni agli effetti di liberalizzazione voluti dal Trattato e dalla direttiva. Se infatti si seguisse l’interpretazione proposta dalla Commissione e da [OSCURATO:PERSONA], osserva quel governo, le norme nazionali emanate sulla base del paragrafo 2 potrebbero essere facilmente aggirate tramite prodotti che avrebbero sì alti valori, ma sarebbero nondimeno legittimi ai sensi del paragrafo 1 ove se ne prevedesse la diluizione in proporzioni molto alte. 50.   Al riguardo, il governo tedesco cita come esempio un ipotetico prodotto con 1 000 000 UI/kg di vitamina D da usarsi diluito secondo un rapporto di 1 a 499. Esso ritiene che un tale prodotto, pur conforme alla regola del paragrafo 1, non potrebbe essere compatibile con le esigenze di pubblica sanità, visto che alcuni additivi sono particolarmente delicati e pericolosi. Più la concentrazione è elevata, osserva il governo tedesco, più sono imprevedibili le conseguenze di un errato dosaggio. 51.   L’obiezione non appare però pienamente convincente. Innanzi tutto, e in termini generali, si può osservare che le esigenze di tutela della pubblica sanità implicherebbero, in un caso siffatto, limitazioni alla libera circolazione delle merci e quindi, per i noti criteri interpretativi affermati al riguardo da consolidata giurisprudenza, dovrebbero essere evocate con molta cautela, in quanto motivo di eccezione ad un principio cardine del mercato comune. Il che non accade nella specie, considerato tra l’altro che le preoccupazioni del governo tedesco appaiono assai generiche quanto all’indicazione dei rischi paventati. 52.   Ma, a parte ciò, devo osservare che, se fosse vero che il paragrafo 2 è dettato per evitare il rischio evocato da quel governo, non si capirebbe perché la disposizione esprima tale finalità solo rispetto agli antibiotici, alla vitamina D e ai fattori di crescita [v. paragrafo 2, primo comma, lett. a), della direttiva]. Né il governo tedesco fornisce alcuna spiegazione riguardo a tale limitazione. Ma, anche se si volesse seguire la tesi del governo tedesco, risulterebbe difficile comprendere, come sottolinea a giusto titolo il giudice del rinvio, in che modo sia più rischioso ammettere la commercializzazione di un prodotto che contiene 16 000 UI/kg di vitamina, quando la legislazione tedesca autorizza alimenti che contengono anche 200 000 UI/kg [vedi art. 17a, terzo comma, n. 2, lett. d), FMV, che dà attuazione all’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b), della direttiva]. 53.   Del resto, mi pare che, con riguardo al livello di tutela della pubblica sanità, ci sia sostanziale convergenza tra la regola del paragrafo 1 e quella del paragrafo 2 dell’art. 12. Il paragrafo 3 di questa disposizione prescrive infatti che in caso di ricorso al paragrafo 2 l’alimento deve presentare nella composizione caratteristiche che garantiscano che è praticamente escluso superare i tenori di additivi per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali. Dal che si può dedurre che gli alimenti autorizzati dal paragrafo 2 devono essere di natura tale che in buona sostanza una diluizione avvenga naturalmente ( 8 ). 54.   Ciò significa in ultima analisi che, come rileva la Commissione, il valore di vitamina D nell’alimento completo imposto dal combinato disposto dei paragrafi 2 e 3 dell’art. 12 non è diverso da quello imposto dal paragrafo 1. Si tratta solo di due modi diversi (uno relativo all’alimento in forma diluita, l’altro relativo all’alimento in forma pura) di arrivare allo stesso risultato. 55.   Mi sembra quindi, in definitiva, che le argomentazioni svolte dal governo tedesco non riescano a confutare la tesi proposta da [OSCURATO:PERSONA] e dalla Commissione. 56.   Propongo pertanto alla Corte di rispondere al secondo quesito che il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva 70/524/CEE, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, è da interpretarsi nel senso che esso si oppone ad una misura con la quale uno Stato membro proibisce la commercializzazione sul proprio territorio di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, di detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D. C – Sul terzo quesito 57.   Con tale quesito il Bundesverwaltungsgericht chiede se il giudizio di legittimità sul divieto di commercializzazione del prodotto contestato possa dipendere dal diverso uso, da parte degli [OSCURATO:PERSONA] membri in questione (cioè [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]), dell’opzione legislativa offerta dall’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b), della direttiva. In altre parole, esso chiede se un prodotto che è stato messo in commercio in uno Stato membro sulla base di misure di attuazione di detta disposizione della direttiva possa essere proibito da un altro Stato membro che dell’opzione legislativa da questa offerta non ha fatto alcun uso o ne ha fatto un uso diverso, decidendo così di non autorizzare il prodotto in questione. 58.   La questione mi pare però puramente ipotetica perché si basa sul presupposto che il prodotto contestato sia stato posto in commercio nei [OSCURATO:PERSONA] ai sensi della normativa olandese emanata sulla base dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b). Lo stesso governo olandese ha però dichiarato, in risposta ad una specifica domanda della Corte, che il prodotto contestato è stato posto in commercio nei [OSCURATO:PERSONA] in attuazione del paragrafo 1 dell’art. 12, e questa affermazione non risulta contestata da nessuna delle parti. 59.   In queste condizioni, mi sembra allora che il quesito divenga, come ho detto, ipotetico ed irrilevante ai fini della soluzione della controversia a quo, sicché ritengo che la Corte non debba fornire una risposta al riguardo ( 9 ). D – Sul primo quesito 60.   Venendo infine al primo quesito pregiudiziale, ricordo che con esso il giudice del rinvio chiede se le pertinenti disposizioni della FMV (e segnatamente l’art. 17a, terzo comma, n. 1), che proibiscono il prodotto contestato a causa del suo contenuto di vitamina D, debbano essere esaminate alla luce degli artt. 28 CE e 30 CE. 61.   A questo proposito devo anzitutto rilevare che, secondo consolidata giurisprudenza, qualora una direttiva introduca un’armonizzazione parziale, le norme di uno Stato membro che limitano l’importazione di merci da altri [OSCURATO:PERSONA] membri vanno esaminate anche alla luce degli artt. 28-30 CE ( 10 ). 62.   A ben vedere, quindi, tale quesito ha ragion d’essere solo se si ritenga che l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva sia da interpretarsi nel senso proposto dal governo tedesco, e cioè nel senso che quella disposizione lascia ad ogni Stato membro la possibilità di prevedere, in deroga al paragrafo 1, condizioni più restrittive per la commercializzazione di alimenti contenenti certi additivi. 63.   In tal caso, infatti, si dovrebbe ritenere che l’armonizzazione perseguita dalla direttiva non sia completa e lasci quindi margini di libertà agli [OSCURATO:PERSONA] membri. Si porrebbe allora il problema di valutare se le condizioni più restrittive eventualmente previste da una legislazione nazionale siano compatibili con gli art. 28-30 CE. 64.   L’interpretazione da me proposta dell’art. 12 della direttiva porta però, come si è visto, alla conclusione opposta, e cioè che disposizioni restrittive del tipo di quella in causa sono contrarie alla direttiva. Si rende quindi superfluo stabilire se detta norma sia contraria anche agli artt. 28-30 CE e di conseguenza non è più necessario rispondere al quesito ora in esame. 65.   Per mero scrupolo di completezza, comunque, ricordo che l’art. 28 CE vieta le restrizioni quantitative alle importazioni tra [OSCURATO:PERSONA] membri nonché qualsiasi misura di effetto equivalente, e cioè qualsiasi misura che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari. ( 11 ) Ora, l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV sembra ricadere appunto sotto il divieto dell’art. 28 CE, poiché detta requisiti per le merci legalmente prodotte e messe in commercio in un altro Stato membro, limitandone quindi la circolazione ( 12 ). 66.   E’ ben vero che l’art. 30 CE fa salve le restrizioni all’importazione e le misure di effetto equivalente giustificate, inter alia, per motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, purché non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra gli [OSCURATO:PERSONA] membri. Come si è visto sopra, però, il governo tedesco non ha fornito alcuna prova convincente che l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV avrebbe lo scopo di tutelare esigenze di pubblica sanità (v. paragrafi 51ss.). 67.   Nell’ipotesi che ora si considera, dunque, spetterebbe eventualmente al giudice nazionale, sulla base degli elementi a sua conoscenza, valutare se tale disposizione possa essere in altro modo giustificata da quelle (o altre) esigenze e, in tal caso, conformemente alla nota giurisprudenza della Corte, se essa non sia sproporzionata o discriminatoria. 68.   Ma, come ho detto, non ritengo che nella specie di tale verifica vi sia necessità, perché la questione è già risolta, a mio avviso, sulla base della direttiva. V – Conclusioni 69.   In conclusione, propongo di rispondere al Bundesverwaltungsgericht che il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva 70/524/CEE del Consiglio, del 23 novembre 1970, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, è da interpretarsi nel senso che esso si oppone ad una misura con la quale uno Stato membro proibisce la commercializzazione sul proprio territorio di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, di detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D. 1 – Lingua originale: l'italiano. 2 – GU L 270, pag. 1. 3 –      [OSCURATO:PERSONA]. 4 – Infatti, 16 000 : (1+7) = 2 000 5 – Si noti peraltro che la versione italiana recita: «a condizione che la percentuale non superi», mentre in altre lingue si parla di valore: per es., la versione francese dice «à condition que leur teneur ne dépasse pas» e la versione tedesca dice «wenn (...) der Gehalt folgende Werte nicht übersteigt» (il corsivo è mio). 6 – V. i commi secondo e terzo dell’art. 17a, FMV, dove si legge rispettivamente «fatto salvo quanto disposto dal terzo comma» e «in deroga al secondo comma». 7 – Il corsivo è mio. 8 – Si potrebbe pensare, ad esempio, al caso di un alimento che gli animali mangiano solo se diluito oppure ad un alimento che, se mangiato in forma pura, asseta gli animali. 9 – Per un'ipotesi analoga, v. ad es. ordinanza 23 marzo 1995, causa C-458/93, Saddik (Racc. pag  I‑511, punti 17-18). 10 – V. sentenza 3 ottobre 1985, causa 28/84, Commissione/[OSCURATO:PERSONA] (Racc. pag. 3097, punto 25); sentenza 14 giugno 1988, causa 29/87, [OSCURATO:PERSONA]/Ministero danese dell'Agricoltura (Racc. pag. 2965, punto 19); sentenza 12 ottobre 2000, causa C-3/99, Ruwet (Racc. pag. I-8749, punto 42). 11 – Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5). 12 – Sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral («Cassis de Dijon») (Racc. pag. 649).
Sentenza Corte di giustizia UE/2004 — Fons Iuris — Fons Iuris