Cassazione n. 18318/2026

-contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentate e difese dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]-controricorrenti-Avverso la sentenza della COMM.TRIB.REG. della LOMBARDIA - SEZ.DIST.[OSCURATO:PERSONA] n. 2350/2018 depositata il 23/05/2018.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29/05/2026 dalconsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] (BS) notificò a Luisa e [OSCURATO:PERSONA] diSangirolamo quattro avvisi d’accertamento per ICI 2010-2011 in relazionea loro terreni – già a destinazione agricola – interamente riqualificati comearee per servizi pubblici unitamente agli immobili interessati, con laripartizione di diritti edificatori e oneri derivanti dalla dotazione di aree peropere d’urbanizzazione, mediante attribuzione d’un identico indice (c.d.“perequazione limitata” ex art. 11 legge reg. Lombardia n. 12/2005).Le contribuenti proposero separati ricorsi avverso i predetti avvisi avantialla [OSCURATO:PERSONA] di Brescia che, riuniti iprocedimenti, con sentenza 290/15 e nel contraddittorio con l’ente locale,accolse parzialmente i ricorsi annullando gli avvisi di rettificarelativamente alle superfici di mq 27.387 e 1.077 rispettivamente deimappali 436 e 431. Il primo giudice ritenne l’illegittimità della pretesaimpositiva valutando che, a fini ICI, dovesse accertarsi l’attuale e direttasuscettibilità d’utilizzazione edificatoria dei terreni, mentre nel casospecifico gli stessi sarebbero stati qualificati residenziali solo per una parte(mq 99 e 579). L’applicazione del criterio della “perequazione limitata”non avrebbe pertanto giustificato l’applicazione dell’imposta nell’ambitodel comparto di trasformazione nel quale erano inseriti i fondi. LaCommissione Tributaria Provinciale respinse invece la censura inerente almetodo di valutazione delle porzioni edificabili ritenendo corretto quelloadottato dall’ente locale.Su appello del Comune e nel contraddittorio con le contribuenti, laCommissione Tributaria Regionale della Lombardia, sezione staccata diBrescia, con la sentenza 2350/18 indicata in epigrafe ha respinto ilgravame.Il giudice d’appello non ha contestato l’interpretazione offerta dall’entelocale con riferimento alle previsioni di cui alla legge reg. Lombardia12/2005 e alle finalità della c.d. “perequazione”, ma ha ritenuto che taliprevisioni vadano correlate con la legge specifica in tema di impostaNumero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026comunale sugli immobili. Ha infatti richiamato giurisprudenza secondo cui,a tal fine, le aree destinate all’utilizzo pubblico, dunque vincolate, nonsuscettibili d’edificazione da parte del privato, non possono essere ritenuteimponibili, ritenendo ogni ulteriore questione ed eccezione assorbitadall’applicazione del predetto principio.Ricorre per cassazione il Comune sulla base di due motivi.Resistono le contribuenti con controricorso integrato da successivamemoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo il Comune ricorrente prospetta la violazione degliartt. 2 e 3 del d.lgs. 504/1992, 36, comma 2, d.l. 223/06, 8, 11 e 12legge reg. Lombardia 12/2015, in relazione all’art. 360, comma primo, n.3 c.p.c. Contesta che il meccanismo perequativo previsto dalla leggeregionale (che includeva i terreni in questione nel comparto ditrasformazione), fatto proprio dall’ente locale con lo strumento urbanisticoapprovato dal Consiglio comunale, esenti gli immobili non residenzialidall’imposta. Evidenzia come l’edificabilità delle aree ex art. 2 d.lgs.504/92 citato, a fini ICI, è sufficiente risulti dallo strumento urbanisticogenerale, indipendentemente dall’adozione di piani attuativi edall'approvazione regionale (art. 11-quaterdecies, comma 16, d.l. 203/05introdotto dalla legge di conversione 248/05, art. 36, comma 2, d.l.223/06).Sostiene come la Corte di merito non abbia compreso il meccanismoperequativo previsto dalla legge regionale al fine di distribuire egualmentei valori e gli oneri della trasformazione urbanistica tra tutti i proprietari delcomparto interessato. Lo stesso fa sì che tutte le aree di trasformazionesono potenzialmente edificabili, pur essendo necessario raggiungere unindice minimo fondiario che non è intrinseco a ciascun terreno, dovendoessere reperito sul territorio dai proprietari delle aree destinate a opereNumero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026pubbliche. Nel caso specifico, riguardante aree oggetto di strumentiurbanistici attuativi, l’ente locale ha attuato la perequazione c.d. “ristrettao limitata”, identificando un insieme di aree di proprietà privata cheformano un comparto. A ogni area è attribuita identica capacitàvolumetrica (c.d. indice perequativo) proporzionale alla sua estensione macomunque inferiore al limite minimo fondiario d’edificabilità, identificandocontestualmente le aree destinate a pubblica utilità. Scopo è quellod’evitare d’attribuire il costo delle opere pubbliche solo a talune proprietàfondiarie quando di tali opere beneficeranno anche le altre proprietà. Iproprietari delle aree destinate a edilizia privata dovranno pertantoristorare i proprietari di quelle con destinazione pubblica, acquistandodagli stessi i diritti edificatori, quale quota dell’indice fondiario, per poteresercitare il proprio diritto a edificare: secondo il Comune il privato nonsubisce un vincolo e non è obbligato a subire un esproprio, sicché nullaosta a che il terreno sia ritenuto imponibile a fini ICI. Richiama a tal finegiurisprudenza di questa Corte che ha ritenuto l’urbanistica perequativadel tutto coerente con l’istituto del comparto (Cass. Ord. 23 giugno 2017,n. 15700).Avrebbe pertanto errato il giudice d’appello nel ritenere che le areedestinate al servizio pubblico debbano ritenersi “..vincolate, nonsuscettibili di edificazione da parte del privato..” e dunque non imponibili.Sostiene pertanto che l’imposizione sia collegata non alle possibilitàeffettive di costruzione, ma alla mera potenzialità edificatoria (Cass.9510/08, 9778/10, 4499/12, 5161/14).2. Con il secondo motivo l’ente locale prospetta la nullità della sentenza edel procedimento, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 4 c.p.c., peravere la [OSCURATO:PERSONA] ritenuto non imponibili, se nonin piccola parte, le aree di cui è procedimento in relazione al principio dellaperequazione e allo strumento urbanistico succitati. Sostiene che il viziosarebbe rilevante, oltre che con riferimento al disposto dei citati artt. 2 e 3Numero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026del d.lgs. 504/1992, 36, comma 2, d.l. 223/06, 8, 11 e 12 della legge reg.Lombardia 12/2015, anche in riferimento agli artt. 112 e 132 c.p.c e 36d.lgs. 546/1992. Sostiene in particolare che la motivazione della sentenzasul punto sia apparente in quanto si limita a richiamare quella di primogrado senza dare conto del criterio logico-giuridico posto a base delladecisione e dell’esame dei motivi di gravame, mancando specifica eadeguata considerazione delle allegazioni difensive, degli elementi diprova e dei motivi d’appello (Cass. 22022/2017). Il richiamo a principigiurisprudenziali non meglio specificati impedirebbe di apprezzare ilragionamento atteso che, se è consentito il rinvio a precedentigiurisprudenziali di legittimità, occorre pur sempre che il giudice esplichi ilpercorso argomentativo in relazione alla fattispecie concreta e l’autonomadeliberazione adottata riconducendo il principio alla citata fattispecie. Incarenza di ciò la motivazione dovrebbe ritenersi assente con conseguentenullità del provvedimento (Cass. 1227/17).3. I due motivi, che possono essere trattati congiuntamente investendo insostanza la medesima questione sotto i due profili indicati, sono entrambifondati.3.1 L’insegnamento delle Sezioni Unite di questa Corte, benché nonrecente, è tuttora valido ove afferma che - in tema di ICI, a seguitodell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma sedicesimo, deldecreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazionidalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma secondo, deldecreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dallalegge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autenticadell'art. 2, comma primo, lettera b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 -l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio dideterminazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev'esseredesunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatoregenerale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione delloNumero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanisticisufficiente a far lievitare il valore venale dell'immobile, le cui eventualioscillazioni, in dipendenza dell'andamento del mercato, dello stato didel piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione delsuolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodod'imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione,senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a menoche il Comune non ritenga di riconoscerlo, ai sensi dell'art. 59, commaprimo, lettera f), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. L'inapplicabilità delcriterio fondato sul valore catastale dell'immobile impone peraltro di tenerconto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore ominore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibileincidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso incomune commercio (Cass. Sez. U., 30/11/2006, n. 25506, Rv. 593375 –01, cfr. 1861/08, 25166/07, 16712/07 e, più recentemente, sentenza n.6702 del 10/03/2020, Rv. 657450 – 01 e Cass. Sez. 5, 14/05/2024, n.13305, Rv. 670994 – 01).3.2 Corretto appare altresì il richiamo operato dal Comune all’istituto delcomparto che, nell’ambito della c.d. urbanistica perequativa (cfr. L. n. 662del 1996), mira a soddisfare l’insopprimibile esigenza di “legare” tra loro isingoli proprietari entro un ambito spaziale più ampio di quello dei singolilotti, al fine di consentire la realizzazione di quanto previsto nel pianourbanistico, permettendo così ai proprietari di territori di accordarsi tra diloro riguardo alla concentrazione di volumetrie all’interno di unadeterminata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno. Nonpuò pertanto valutarsi in via separata la “destinazione” del singolo fondopoiché ciò comporterebbe un’ulteriore violazione della definizione legale di“area fabbricabile” qui rilevante, in quanto, ai fini della determinazioneNumero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026della base imponibile sulla quale calcolare l’imposta comunale, deveessere considerata fabbricabile: “l’area utilizzabile a scopo edificatorio inbase agli strumenti urbanistici generali o attuativi”.L’utilizzabilità “effettiva” a scopo edificatorio deve essere riguardata comequalità derivata al fondo dagli “strumenti urbanistici generali o attuativi”,ovverosia dalla sua inclusione in una determinata “zona urbanistica”(Cass. 15700/2017 e 25676/08).3.3 Non appare del resto rilevante, come invece sostenuto dallecontroricorrenti, che non vi sia certezza sul consenso di tutti i proprietarialla perequazione atteso che, come evidenziato dalla stessagiurisprudenza testé citata, la possibilità di sfruttare economicamentel’edificazione potenziale attraverso il trasferimento del diritto in areasuscettibile di trasformazione è di per sé sufficiente all’applicazione dellanormativa impositiva posto che l’eventuale necessità d’accordi di naturapiù o meno complessa non è di per sé idonea ad escludere la vocazioneedificatoria del suolo. Non appare conferente il richiamo operato nelcontroricorso alla pronuncia di questa Corte 11445/17 riguardantel’indennizzo per una servitù d’elettrodotto in area non edificabile a cagionedell’utilizzo meramente pubblicistico della stessa, atteso che si tratta diquestione del tutto estranea al meccanismo perequativo qui in esame.3.4 L’insegnamento di questa Corte è infatti nel senso che solo oveun'area sia già edificabile e poi assoggettata a vincolo di inedificabilitàassoluta, ove sia inserita in un programma di "compensazioneurbanistica", non è assoggettabile ad imposta, atteso che il dirittoedificatorio compensativo non ha natura reale, non inerisce al terreno, noncostituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente daesso (Cass. Sez. U., 29/10/2020, n. 23902, Rv. 659609 – 01, Sez. 6 - 5,Ordinanza n. 37934 del 02/12/2021, Rv. 663094 – 01.3.5 Non va a tal fine confuso il meccanismo perequativo, di cui al presenteprocedimento, con il programma di “compensazione urbanistica”. ComeNumero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026più volte evidenziato da questa Corte in tema di ICI, posta la rilevanzadella mera potenzialità edificatoria, è soggetto a imposta il terreno inseritonell'ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa,viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto o,comunque, nell'area interessata dal piano di intervento, un indiceperequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca delterreno; diversamente, non è soggetto a imposta il terreno inseritonell'ambito della compensazione urbanistica, atteso che, per effetto diessa, viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile suun'altra area, che può essere individuata anche successivamente, a frontedella cessione dell'area oggetto di trasformazione urbanistica, ovverodell'imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta opreordinato all'esproprio, con la conseguenza che, in tale caso il dirittoedificatorio non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualitàintrinseca ed è trasferibile separatamente da esso (Cass. Sez. 5,05/10/2021, n. 26895, Rv. 662524 – 01).3.6 Va pertanto e più in generale confermato il costante orientamentosecondo cui la nozione d’edificabilità di un immobile non s’identifica e nonsi esaurisce in quella d’edilizia abitativa, per cui l'inclusione di un'area inuna zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o diinteresse pubblico, anche se incide nella determinazione del valore venaledell'immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità dellesue potenzialità edificatorie, tuttavia non ne esclude l'oggettivo carattereedificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincolid'inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel pianoregolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione chenon fanno venire meno l'originaria natura edificabile (Cass. Sez. 5,02/10/2024, n. 25935, Rv. 672517 – 02).3.7 Quanto al profilo motivazionale della pronuncia impugnata e alla lucedegli insegnamenti già richiamati, appare fondata la censura in ordineNumero registro generale 415/2019Numero sezionale 4708/2026Numero di raccolta generale 18318/2026Data pubblicazione 06/06/2026all’apparenza di tale motivazione atteso che la stessa aderisceacriticamente alla sentenza di I grado senza esaminare i motivi d’appello,senza porsi il problema della natura del vicolo perequativo e dellasupposta inedificabilità assoluta o relativa e senza chiarire a qualiorientamenti di legittimità e di merito si faccia riferimento.4. Il ricorso va pertanto accolto e il procedimento rinviato alla Corte dimerito per l’esame dei motivi d’appello alla luce dei principi soprarichiamati, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.Maccoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte diGiustizia Tributaria della Lombardia, sez. distaccata di Brescia, in diversacomposizione, cui demanda di provvedere altresì sulle spese della fase dilegittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29/05/2026 tenutasi daremoto.Il PresidenteANGELO [OSCURATO:PERSONA]