Cassazione n. 08947/2023

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul regolamento di giurisdizione n. R.G. 17999/2022 proposto d’ufficio dal: [OSCURATO:PERSONA] per la PUGLIA, sezione di LECCE con ORDINANZA n. 1208/2022 depositata il 12/07/2022 nella causa tra: [OSCURATO:PERSONA], in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]’ [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) con domicilio PEC come da Registri di Giustizia - ricorrente – E [OSCURATO:PERSONA] - resistente non costituito in questa fase - Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/03/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], la quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Il Comune di Gallipoli adì il Tribunale di Lecce con citazione del 13 giugno 2009, chiedendo di accertare il grave inadempimento di [OSCURATO:PERSONA] alla convenzione del 21 luglio 1980, relativa all’uso di suolo comunale per un chiosco adibito a bar, con decadenza dalla concessione, condanna al rilascio del suolo pubblico ed al pagamento delle somme dovute. Con sentenza del 18 giugno 2014, il Tribunale di Lecce accolse tutte le domande. Proposto appello dal soccombente, nel quale fra l’altro eccepiva il difetto di giurisdizione, con sentenza del 10 maggio 2018, n. 502 la Corte di appello di Lecce ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, ai sensi dell’art. 133, lett. b) , cod. proc. amm., trattandosi anche della decadenza dalla concessione, nonché dell’applicazione di maggiori canoni stabiliti dal regolamento Cosap 2001-2002, e, quindi, del sindacato sui poteri autoritativi della p.a. Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, innanzi al quale la causa è stata riassunta, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, dubitando a sua volta della propria giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm. e dell’art. 59, comma 3, l. 18 giugno 2009, n. 69. Il Comune ha ivi dedotto che il rapporto fra le parti costituisce una convenzione-contratto, attesa la stretta connessione del provvedimento amministrativo con la convenzione privatistica, mentre l’adozione del regolamento Cosap non ha modificato tale natura negoziale; la decadenza dalla concessione è effetto automatico del grave inadempimento pluriennale, non comportando nessuna verifica dell’azione autoritativa della p.a. sul rapporto o esercizio di poteri discrezionali o valutativi in capo alla medesima; il Comune si è limitato a chiedere l’accertamento, con il grave inadempimento del concessionario, del venir meno di un presupposto in modo puntuale previsto dalla legge; l’avviso di pagamento, dal suo canto, non sottende l’esercizio di un potere autoritativo, ma paritetico. Il Tribunale amministrativo confliggente evidenzia che si tratta dell’azione promossa dal Comune nei confronti del privato, a tutela delle proprie posizioni giuridiche di diritto soggettivo: e l’art. 133, lett. b), devolve alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie su atti e provvedimento relativi a concessione di beni pubblici, ma non quando, come nella specie, difetti radicalmente ogni spendita di poteri amministrativi tradottisi in atti e provvedimenti; qui, non è il privato che è insorto contro un atto di revoca o decadenza, ma la p.a. che chiede al giudice di dichiarare la decadenza stessa con sentenza costitutiva. La concessione-contratto vede la compresenza di un precedente provvedimento amministrativo unilaterale, seguìto da un atto bilaterale, che ad esso accede, volto a regolare su base paritetica gli aspetti privatistici del rapporto di convenzione; ma la convenzione-contratto non è riconducibile agli accordi amministrativi, di cui all’art. 11 l. n. 241 del 1990, in quanto i contratti che accedono ad una pregressa concessione non determinano il contenuto discrezionale del provvedimento finale, né si sostituiscono ad esso, onde non trova applicazione l’art. 133, lett. a) , n. 2, c.p.a. Né, infine, è ammissibile un processo amministrativo “a parti invertite”, essendo quello il luogo di tutela del privato a fronte di atti e provvedimenti amministrativi. Il Comune si è costituito in questa sede, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. Il conflitto negativo è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380- ter c.p.c., del Pubblico Min istero, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. – Le Sezioni Unite sono investite del compito di stabilire se, in tema di concessione-contratto, appartenga al giudice ordinario o al giudice amministrativo la controversia introdotta dalla pubblica amministrazione, al fine di accertare l’inadempimento del privato, la decadenza della convenzione e di sentirlo condannare al pagamento dei canoni ancora dovuti. La giurisdizione appartiene al giudice ordinario. 2. – Secondo l’ormai consolidato indirizzo di questa Corte regolatrice, ai sensi dell’art. art. 133, comma 1, lett. c) , la giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, si estende alle questioni inerenti l’adempimento e l’inadempimento della concessione, nonché le conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui la p.a. eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge (fra le altre, Cass., sez. un, 9 febbraio 2023, n. 4012, relativa al subentro nell’alloggio di edilizia residenziale pubblica; Cass. sez. un., 12 gennaio 2021, n. 254; Cass., sez. un., 17 dicembre 2020, n. 28973; Cass., sez. un., 19 novembre 2020, n. 26390; Cass., sez. un., 26 ottobre 2020, n. 23418; Cass., sez. un., 18 giugno 2020, n. 11867; Cass., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18267, in tema di concessione di costruzione e gestione di opera pubblica e di concessione di servizi pubblici; Cass., sez. un., 18 dicembre 2018, n. 32728, in tema di concessioni di servizi). 3. – Nella specie, si è al di fuori di un procedimento amministrativo e di un provvedimento che abbia inciso sulla posizione del privato. Dunque, le questioni inerenti l’attuazione del sinallagma, ossia l’adempimento o l’inadempimento della concessione, non spettano alla giurisdizione amministrativa, tutte le volte che, come nella specie, non sia ricollegabile ad atti costituenti estrinsecazione di scelte autoritative discrezionali. Come ha rilevato anche l’Ufficio del Procuratore generale, tale principio va affermato anche qualora sia dedotta la rideterminazione di un canone, in attuazione di parametri predeterminati, cosicché non sia riconducibile ad un provvedimento autoritativo discrezionale; e pur quando, come nella specie, sia stata richiesta la decadenza dalla concessione, posto che il Comune di Gallipoli si è così limitato ad invocare la declaratoria di risoluzione del rapporto per inadempimento dell’altro contraente. Del pari condivisibile il rilievo del T.a.r., secondo cui è qui la p.a. che agisce innanzi al giudice, semplicemente per trarre le conseguenze giuridiche dall’inadempimento della controparte. La controversia si svolge, pertanto, in un ambito puramente paritetico, senza che sia coinvolto, nella sua delibazione, nessun accertamento implicante una valutazione discrezionale da parte della P.A. 4. –Sulle conformi conclusioni scritte del pubblico ministero, va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, con rimessione delle parti innanzi alla Corte d’appello di Lecce. 5. – Al giudice ordinario va rimessa anche la regolamentazione delle spese per l’attività difensiva svolta in questa sede dal Comune di Gallipoli, che ha depositato memoria. P.Q.M. La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti innanzi alla Corte d’appello di Lecce, anche per la regolamen