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CassazionesentenzaSezione U

Cassazione n. 10078/2023

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

/2023 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.5455/2022 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell ’ avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente- nonchè contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], REGIONE LIGURIA, [OSCURATO:PERSONA], MINISTERO DELL’INTERNO, [OSCURATO:PERSONA]; -intimati- avverso SENTENZA di [OSCURATO:PERSONA] n. 5450/2021 depositata il20/07/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/03/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]

1. – Con ricorso affidato a cinque motivi, che denunciano eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore, il [OSCURATO:PERSONA] (di seguito anche soltanto: il Consorzio) ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato, resa pubblica il20 luglio 2021, che ne rigettava il gravame proposto contro la sentenza n. 180/2020 del T.A.R. per la Liguria in controversia riguardante l’approvazione di un piano particolareggiato e la connessa domanda di risarcimento dei danni.

1.1. –In sintesi (e per quanto ancora qui rileva), la risalente vicenda processuale ha avuto il seguente, articolato, sviluppo: a) il 28 ottobre 2002, il Comune di Camogli (di seguito anche soltanto: il Comune) dichiarava di pubblico interesse la proposta di finanza di progetto, fondata sul Piano particolareggiato approvato con delibera del 7 novembre 2000, avanzata dal Consorzio per la realizzazione di un parcheggio interrato, contestualmente avviando la procedura di aggiudicazione; b ) il 10 agosto 2004, dopo favorevole sentenza del Consiglio di Stato (n. 1259/2004), il Comune invitava il Consorzio a confermare l’attualità della proposta e a trasmettere le dichiarazioni e integrazioni documentali necessarie; c) il 21 febbraio 2009, il Comune, con nota n. 1359, rigettava l’istanza del Consorzio di sollecito avvio della procedura di gara; d) con sentenza n. 3889 del 7 agosto 2015, il Consiglio di Stato accoglieva il ricorso del Consorzio e annullava la nota n. 1359; e) con delibera n. 62 del 12 ottobre 2015, il Comune approvava un nuovo Piano particolareggiato incompatibile con la realizzazione della proposta del Consorzio; f) il 7 dicembre 2015 il Consorzio impugnava dinanzi al T.A.R. per la Liguria la delibera n. 62/2015, con richiesta anche del risarcimento del danno (giudizio iscritto al n.r.g. 1118/2015); g) il 4 marzo 2016 il Consorzio – a fronte del rigetto da parte del Comune di riavviare il procedimento di finanza di progetto –ricorreva per l’ottemperanza della sentenza n. 3889/2015; h) il 9 novembre 2017 il Consorzio – divenuto definitivo (a seguito di inammissibilità del ricorso per cassazione avverso la sentenza n. 3889/2015) l’annullamento della nota comunale n. 1359/2009 – proponeva giudizio di risarcimento danni dinanzi al T.A.R. per la Liguria (giudizio iscritto al n.r.g. 879/2017); i) con sentenza n. 5851 del 13 dicembre 2017 il Consiglio di Stato rigettava il ricorso per l’ottemperanza della sentenza n. 3889/2015; l) con sentenza del 16 marzo 2020 n. 180 il T.A.R. per la Liguria, riuniti i giudizi n. 1118/2015 e n. 879/2017, rigettava i ricorsi proposti dal Consorzio.

2. –Con la sentenza impugnata in questa sede (confermativa della sentenza n. 180/2020 del T.A.R. per la Liguria), il Consiglio di Stato, a fondamento della decisione (e per quanto ancora interessa in questa sede), ha osservato: a) la domanda demolitoria (riferita alla delibera n. 62/2015, impugnata, unitamente a successive note comunali, nel giudizio n. 1118/2015) era inammissibile, in quanto «non è stata “espressamente” e tempestivamente riproposta nel presente grado, come viceversa richiesto dall’art. 101, comma 2, c.p.c.», da cui “la presunzione (juris et de jure) di rinuncia stabilita dalla disposizione in parola”; a.1.) è “orientamento consolidato” che la parte non può limitarsi al “mero rinvio per relationem ai motivi formulati in primo grado”, ma è tenuta“ad una completa ed integrale (ossia estesa e letterale) riproposizione degli stessi” nell’atto di appello, “essendo irrilevante l’eventuale riproposizione con le memorie conclusionali di cui all’art. 73 c.p.a.”; b) quanto alle pretese risarcitorie: b.1) in relazione a quella di concernente il danno da provvedimento illegittimo: b.1.1.) la decadenza sulle “censure demolitorie, escludendo ab imis dalla cognizione del Collegio i lamentati profili di illegittimità dell’azione amministrativa, impedisce di accertare la sussistenza, nella specie, di un vizio della funzione”, essendo l’accoglimento della relativa domanda risarcitoria “subordinato alla prova, da parte dell’interessato, appunto dell’illegittimità dell’azione amministrativa”, prescindendo l’azione di risarcimento del danno ex art. 30 c.p.c., “processualmente, dall’azione demolitoria …, ma non anche, sostanzialmente, dalla dimostrazione dell’illegittimità del provvedimento”; b.1.2. ) anche a prescindere da tali, pur “dirimenti”, argomentazioni, il passaggio in giudicato della sentenza n. 5851/2017, con accertamento “che, nella specie, non vi sono danni risarcibili in capo al privato”, fa stato ad ogni effetto tra le parti, anche se “tale affermazione sia avvenuta nella peculiare sede dell’ottemperanza” eavverso detta sentenza la parte può ricorrere in cassazione, sebbene “limitatamente al profilo della giurisdizione”; b.1.3. ) l ’ annullamento della nota comunale n. 1359/2009 è avvenuto per ragioni “procedimentali” e non “sostanziali”, non essendovi, pertanto, un “accertamento giurisdizionale dell’originaria spettanza del bene della vita, elemento essenziale cui è subordinato l’istituto del risarcimento del danno da provvedimento illegittimo”; b.2 ) in relazione alla domanda di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale: b.2.1.) la stessa – attinente alla “responsabilità comportamentale dell’Amministrazione” e, quindi, diversa da quella ritualmente proposta, siccome basata sulla “responsabilità provvedimentale” – è inammissibile, in quanto è stata formulata in primo grado solo con la memoria ex art. 73 c.p.c.

“in data 10 gennaio 2020 e non notificata” e, dunque, “in violazione del principio per cui le domande esaminabili sono solo quelle ritualmente introdotte con ricorso principale, incidentale o con motivi aggiunti debitamente notificati”.

3. –Resiste con controricorso il Comune di Camogli.

Non hanno svolto attività difensiva in questa sede gli intimati: [OSCURATO:PERSONA] di Genova, Regione Liguria, Ministero della cultura, Ministero dell’interno, [OSCURATO:PERSONA] dei Vigili del Fuoco, [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. in liquidazione.

Entrambe le parti hanno depositato memoria;il ricorrente ha anche depositato istanza con la quale ha chiesto la rimessione della discussione in udienza pubblica. [OSCURATO:PERSONA]

1. – Con il primo mezzo è denunciato “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di una inesistente norma processuale sostitutiva dell’art. 101 del d.lgs. n. 104/2010, da interpretare in conformità al principio di effettività ex art. 1 e di sinteticità ex art. 3 dello stesso d.lgs. in attuazione dell ’ art. 24 Cost., nonché dell’art. 47.1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea … e dell’art. 4 della Direttiva [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 89/CEE (direttiva ricorsi) e dei principi costituzionali di proporzionalità e del minimo mezzo”.

Il Consiglio di Stato, invece di interpretare l’art. 101.2 c.p.a. (“si intendono rinunciate le domande … non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello”) nel senso “che è sufficiente una dichiarazione di espressa riproposizione delle censure”, che sarebbe presente nell’atto di appello di esso Consorzio, avrebbe deciso, in violazione delle disposizioni richiamate in rubrica, “in base a norme da esso stesso prodotte, sostitutive della volontà del legislatore, che arbitrariamente denunciano i seguenti precetti estranei all’ordinamento processuale: onere di letterale riproposizione dei motivi; autonomia e autosufficienza dell’atto di appello; necessità ai fini dell’applicazione dell’art. 105 c.p.a. dell’irrilevante cognizione del merito dei motivi di annullamento”.

2. - Con i l secondo mezzo è dedotto “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di una inesistente norma processuale sostitutiva dell’art. 24 e dell’art. 111 Cost. e dell’art. 6 della … CEDU nonché dell’art. 2 e dell’art. 105 c.p.a.”.

Il Consiglio di Stato – non avendo il difensore del Consorzio “mai rinunciato alla domanda di annullamento e agli afferenti motivi; né ha mai dichiarato di non avere più interesse alla decisione” – “avrebbe dovuto immediatamente e prioritariamente pronunciarsi sulla denunciata lesione del diritto di difesa” e non già subordinare “la pronuncia alla delibazione … sul permanere nel giudizio della domanda demolitoria”, così da produrre una “inversione dell’ordine processuale” non prevista da alcuna norma, la quale, dunque, sarebbe stata frutto di creazione ad opera dello stesso giudice d’appello.

3. - Con il terzo mezzo è prospettato “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione dell’inesistente principio di pregiudizialità amministrativa in sostituzione dell’art. 30 c.p.a. che al contrario afferma il principio dell’autonomia dell’azione di annullamento e dell’azione di condanna risarcitoria”.

Il Consiglio di Stato avrebbe deciso in base alla regola così formulata: “la prova dell’illegittimità dell’azione amministrativa può esser acquisita soltanto in sede di azione di annullamento; se l’azione di annullamento è preclusa, la preclusione si estende all’azione risarcitoria contestualmente esercitata”.

Si tratterebbe, dunque, di regola “da esso creata esostitutiva del contrario principio di autonomia tra azione di annullamento e azione risarcitoria … posto dal legislatore”, secondo cui l’azione risarcitoria va comunque delibata “previo accertamento dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, in relazione agli atti e ai fatti esposti nel ricorso”.

4. - Con il quarto mezzo è denunciato «(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di una norma inesistente secondo cui la tutela risarcitoria sarebbe data solo nei casi in cui sia stata riconosciuta la spettanza del “bene della vita” cui tendeva il ricorrente, mentre gli artt. 7.4 e 30.2 c.p.a. nonché l’art. 2 Dir. 89/665/CEE riconoscono il diritto al risarcimento per ogni tipo di illegittimità anche soltanto procedurale».

5. - Con il quinto mezzo è dedotto “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di norme inesistenti: effetto preclusivo sull’azione risarcitoria della sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato n. 5851/2017 … che ha statuito l’assenza di danni risarcibili; superabilità del limite del contenuto decisorio di tale sentenza, nonché della sentenza n. 3889/2015 ... confermata dalla sentenza della Corte di Cassazione S.U. n. 14646/2017; norme create dallo stesso Consiglio di Stato, con conseguente esercizio di un’attività di produzione normativa riservata al legislatore, esplicatasi nell’art. 112 c.p.a., nell’art. 2909 Cod. civ. e nell’art. 324 Cod. proc. civ.”.

La parte ricorrente sostiene che la sentenza n. 5851/2017 non si sarebbe pronunciata “sul danno da illegittimità degli impugnati provvedimenti e da violazione del principio di correttezza e buona fede”, escludendo soltanto “il danno patrimoniale da violazione o elusione del giudicato”.

Inoltre, come avrebbe precisato l’[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2/2013, “con specifico riguardo all’art. 112 c.p.a. e ai rapporti tra azione di annullamento e azione di ottemperanza”, il rapporto tra le due azioni “si colloca sul piano delle condizioni dell’azione”, per cui solo se l’azione di ottemperanza è stata respinta, come nella specie, “l’ordinaria azione di annullamento e condanna resta procedibile e deve essere decisa da Giudice, permanendo l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. e 39 d.lgs. n. 104/2010”.

Infine, una volta scaduti i termini di impugnazione, “la sentenza del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione assumono l’effetto di giudicato e regolano definitivamente il rapporto tra le parti”, ciò valendo per tutte le sentenze innanzi menzionate, le quali “hanno statuito che al Consorzio deve comunque riconoscersi il risarcimento dell’onere supportato per la presentazione della proposta di finanza di progetto”.

Il Consiglio di Stato, pertanto, avrebbe diversamente “creato e applicato norme di sua produzione”, ossia la regola: ” che la sentenza di ottemperanza ha effetto decisorio sul riconoscimento di ogni danno anche al di fuori dei limiti del giudizio di ottemperanza, esaurendo la sua statuizione tutto il dedotto e il deducibile dell’azione risarcitoria; che il giudicato delle predette sentenze non è vincolante nella sua decisione”.

6. – Non sussistono i presupposti di cui all’art. 375, ultimo comma, c.p.c. perché il ricorsove nga discusso in pubblica udienza, essendo lo stesso inammissibile alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Sezioni Unite.

6.1. – A tal riguardo giova rammentare (tra le tante: Cass., S.U., n. 22784/2012; Cass., S.U., n. 20360/2013; Cass., S.U., n. 20698/2013; Cass., S.U., n. 27341/2014; Cass., S.U., n. 14437/2018; Cass., S.U., n. 16957/2018; Cass., S.U., n. 20169/2018; Cass., S.U., n. 27755/2018; Cass., S.U., n. 1034/2019; Cass., S.U., n. 15569/2021) che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, denunciato in sede di ricorso alle Sezioni Unite avverso sentenza di un giudice speciale (nella specie, del giudice amministrativo), è configurabile solo allorché detto giudice abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione.

L’ammissibilità del sindacato delle sezioni Unite non è, dunque, in rapporto con la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa.

Sicché, l’eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell’ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce una evenienza estrema e al contempo marginale nell’esperienza del diritto, che è nella legge, ma anche nell’applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici, ragion per cui se il giudice amministrativo ha compiuto un’attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l’eventuale errore dallo stesso commesso non potrà trasmodare in eccesso di potere sindacabile da queste Sezioni Unite.

Con l’ulteriore precisazione, anch’essa patrimonio del diritto vivente, che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., S.U., n. 32773/2018; Cass., S.U., 10087/2020; Cass., S.U., n. 19175/2020).

Dunque, il controllo del limite esterno della giurisdizione -che l’art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione - non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo, anche per contrasto con il diritto dell’Unione europea o della CEDU, operando al riguardo i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte, “i quali restano invalicabili, quand’anche motivati per implicito, allorché si censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo, non potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale” (Cass., S.U., n. 12586/2019).

3.2. - Nella specie, come reso palese dall ’ enunciazione delle censure avverso la sentenza del Consiglio di Stato e dallo sviluppo argomentativo che sorregge l’intero ricorso (di cui alla sintesi che precede), il [OSCURATO:PERSONA] addebita al giudice amministrativo una serie di errores in iudicando ovvero di errores in iudicando deiure procedendi (ma finanche di erronei accertamenti sul fatto processuale, come in ordine alla rinuncia alla domanda demolitoria da parte del difensore del Consorzio stesso e alla presunta violazione dell’art. 105 c.p.a.) –che, come detto, non possono integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione - dei quali chiede la rimozione, adducendo, altresì, una lettura delle norme implicate che si palesa soltanto come diversa opzione interpretativa rispetto a quella adottata, anche in dichiarata continuità con precedenti orientamenti della giurisprudenza amministrativa (così, in particolare, per l’art. 102, comma 2, c.p.a. e per la risarcibilità del danno da provvedimento illegittimo ai sensi dell’art. 30 c.p.a.), dalla sentenza impugnata in questa sede.

Peraltro (e pur essendo quanto rilevato già assorbente ai fini della decisione), può ancora osservarsi che la lettura che della sentenza fornisce parte ricorrente non pare neppure coglierne l’effettiva ratio decidendi, là dove il Consiglio di Stato evidenzia, segnatamente, che non è in discussione l’autonomia tra azione demolitoria e risarcitoria, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., bensì la possibilità della parte di dare, in concreto, la prova dell’illegittimità dell’azione amministrativa in assenza dei motivi di doglianza (a motivo della maturata inammissibilità in appello, ex art. 102, comma 2, c.p.a.).

Ciò che, peraltro, rende anche ultronea la delibazione su quelle doglianze (quarto e quinto motivo) che attengono ad una motivazione resa dal Consiglio di Stato soltanto ad abundantiam (cfr. §

6.6. e ss. della sentenza impugnata).

In definitiva, il Consiglio di Stato ha interpretato la normativa rispetto alla quale si contesta l’esercizio di un potere creativo, svolgendo quella attività ermeneutica di individuazione delle norme da applicare al caso concreto, nonché del loro significato che, come detto, costituisce il proprium della giurisdizione stessa e che, pertanto, non integra eccesso di potere giurisdizionale.

Né, peraltro, dà luogo ad eccesso di potere giurisdizionale la dedotta violazione di norme eurounitarie o della CEDU, che – si ripete – può, semmai e in ipotesi, dare luogo ad errores in iudicando, i quali rimangono confinati nei limiti interni della giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo.

4. –Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile e la parte ricorrente condannata al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del presente giudizio, come liquidate in dispositivo.

Non occorre provvedere alla regolamentazione di dette spese nei confronti delle parti intimate che non hanno svolto attività difensiva in questa sede.

P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso e c ondanna la società ricorrente al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art.

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
/2023 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.5455/2022 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell ’ avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente- nonchè contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], REGIONE LIGURIA, [OSCURATO:PERSONA], MINISTERO DELL’INTERNO, [OSCURATO:PERSONA]; -intimati- avverso SENTENZA di [OSCURATO:PERSONA] n. 5450/2021 depositata il20/07/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/03/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. – Con ricorso affidato a cinque motivi, che denunciano eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore, il [OSCURATO:PERSONA] (di seguito anche soltanto: il Consorzio) ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato, resa pubblica il20 luglio 2021, che ne rigettava il gravame proposto contro la sentenza n. 180/2020 del T.A.R. per la Liguria in controversia riguardante l’approvazione di un piano particolareggiato e la connessa domanda di risarcimento dei danni. 1.1. –In sintesi (e per quanto ancora qui rileva), la risalente vicenda processuale ha avuto il seguente, articolato, sviluppo: a) il 28 ottobre 2002, il Comune di Camogli (di seguito anche soltanto: il Comune) dichiarava di pubblico interesse la proposta di finanza di progetto, fondata sul Piano particolareggiato approvato con delibera del 7 novembre 2000, avanzata dal Consorzio per la realizzazione di un parcheggio interrato, contestualmente avviando la procedura di aggiudicazione; b ) il 10 agosto 2004, dopo favorevole sentenza del Consiglio di Stato (n. 1259/2004), il Comune invitava il Consorzio a confermare l’attualità della proposta e a trasmettere le dichiarazioni e integrazioni documentali necessarie; c) il 21 febbraio 2009, il Comune, con nota n. 1359, rigettava l’istanza del Consorzio di sollecito avvio della procedura di gara; d) con sentenza n. 3889 del 7 agosto 2015, il Consiglio di Stato accoglieva il ricorso del Consorzio e annullava la nota n. 1359; e) con delibera n. 62 del 12 ottobre 2015, il Comune approvava un nuovo Piano particolareggiato incompatibile con la realizzazione della proposta del Consorzio; f) il 7 dicembre 2015 il Consorzio impugnava dinanzi al T.A.R. per la Liguria la delibera n. 62/2015, con richiesta anche del risarcimento del danno (giudizio iscritto al n.r.g. 1118/2015); g) il 4 marzo 2016 il Consorzio – a fronte del rigetto da parte del Comune di riavviare il procedimento di finanza di progetto –ricorreva per l’ottemperanza della sentenza n. 3889/2015; h) il 9 novembre 2017 il Consorzio – divenuto definitivo (a seguito di inammissibilità del ricorso per cassazione avverso la sentenza n. 3889/2015) l’annullamento della nota comunale n. 1359/2009 – proponeva giudizio di risarcimento danni dinanzi al T.A.R. per la Liguria (giudizio iscritto al n.r.g. 879/2017); i) con sentenza n. 5851 del 13 dicembre 2017 il Consiglio di Stato rigettava il ricorso per l’ottemperanza della sentenza n. 3889/2015; l) con sentenza del 16 marzo 2020 n. 180 il T.A.R. per la Liguria, riuniti i giudizi n. 1118/2015 e n. 879/2017, rigettava i ricorsi proposti dal Consorzio. 2. –Con la sentenza impugnata in questa sede (confermativa della sentenza n. 180/2020 del T.A.R. per la Liguria), il Consiglio di Stato, a fondamento della decisione (e per quanto ancora interessa in questa sede), ha osservato: a) la domanda demolitoria (riferita alla delibera n. 62/2015, impugnata, unitamente a successive note comunali, nel giudizio n. 1118/2015) era inammissibile, in quanto «non è stata “espressamente” e tempestivamente riproposta nel presente grado, come viceversa richiesto dall’art. 101, comma 2, c.p.c.», da cui “la presunzione (juris et de jure) di rinuncia stabilita dalla disposizione in parola”; a.1.) è “orientamento consolidato” che la parte non può limitarsi al “mero rinvio per relationem ai motivi formulati in primo grado”, ma è tenuta“ad una completa ed integrale (ossia estesa e letterale) riproposizione degli stessi” nell’atto di appello, “essendo irrilevante l’eventuale riproposizione con le memorie conclusionali di cui all’art. 73 c.p.a.”; b) quanto alle pretese risarcitorie: b.1) in relazione a quella di concernente il danno da provvedimento illegittimo: b.1.1.) la decadenza sulle “censure demolitorie, escludendo ab imis dalla cognizione del Collegio i lamentati profili di illegittimità dell’azione amministrativa, impedisce di accertare la sussistenza, nella specie, di un vizio della funzione”, essendo l’accoglimento della relativa domanda risarcitoria “subordinato alla prova, da parte dell’interessato, appunto dell’illegittimità dell’azione amministrativa”, prescindendo l’azione di risarcimento del danno ex art. 30 c.p.c., “processualmente, dall’azione demolitoria …, ma non anche, sostanzialmente, dalla dimostrazione dell’illegittimità del provvedimento”; b.1.2. ) anche a prescindere da tali, pur “dirimenti”, argomentazioni, il passaggio in giudicato della sentenza n. 5851/2017, con accertamento “che, nella specie, non vi sono danni risarcibili in capo al privato”, fa stato ad ogni effetto tra le parti, anche se “tale affermazione sia avvenuta nella peculiare sede dell’ottemperanza” eavverso detta sentenza la parte può ricorrere in cassazione, sebbene “limitatamente al profilo della giurisdizione”; b.1.3. ) l ’ annullamento della nota comunale n. 1359/2009 è avvenuto per ragioni “procedimentali” e non “sostanziali”, non essendovi, pertanto, un “accertamento giurisdizionale dell’originaria spettanza del bene della vita, elemento essenziale cui è subordinato l’istituto del risarcimento del danno da provvedimento illegittimo”; b.2 ) in relazione alla domanda di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale: b.2.1.) la stessa – attinente alla “responsabilità comportamentale dell’Amministrazione” e, quindi, diversa da quella ritualmente proposta, siccome basata sulla “responsabilità provvedimentale” – è inammissibile, in quanto è stata formulata in primo grado solo con la memoria ex art. 73 c.p.c. “in data 10 gennaio 2020 e non notificata” e, dunque, “in violazione del principio per cui le domande esaminabili sono solo quelle ritualmente introdotte con ricorso principale, incidentale o con motivi aggiunti debitamente notificati”. 3. –Resiste con controricorso il Comune di Camogli. Non hanno svolto attività difensiva in questa sede gli intimati: [OSCURATO:PERSONA] di Genova, Regione Liguria, Ministero della cultura, Ministero dell’interno, [OSCURATO:PERSONA] dei Vigili del Fuoco, [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. in liquidazione. Entrambe le parti hanno depositato memoria;il ricorrente ha anche depositato istanza con la quale ha chiesto la rimessione della discussione in udienza pubblica. [OSCURATO:PERSONA] 1. – Con il primo mezzo è denunciato “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di una inesistente norma processuale sostitutiva dell’art. 101 del d.lgs. n. 104/2010, da interpretare in conformità al principio di effettività ex art. 1 e di sinteticità ex art. 3 dello stesso d.lgs. in attuazione dell ’ art. 24 Cost., nonché dell’art. 47.1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea … e dell’art. 4 della Direttiva [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 89/CEE (direttiva ricorsi) e dei principi costituzionali di proporzionalità e del minimo mezzo”. Il Consiglio di Stato, invece di interpretare l’art. 101.2 c.p.a. (“si intendono rinunciate le domande … non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello”) nel senso “che è sufficiente una dichiarazione di espressa riproposizione delle censure”, che sarebbe presente nell’atto di appello di esso Consorzio, avrebbe deciso, in violazione delle disposizioni richiamate in rubrica, “in base a norme da esso stesso prodotte, sostitutive della volontà del legislatore, che arbitrariamente denunciano i seguenti precetti estranei all’ordinamento processuale: onere di letterale riproposizione dei motivi; autonomia e autosufficienza dell’atto di appello; necessità ai fini dell’applicazione dell’art. 105 c.p.a. dell’irrilevante cognizione del merito dei motivi di annullamento”. 2. - Con i l secondo mezzo è dedotto “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di una inesistente norma processuale sostitutiva dell’art. 24 e dell’art. 111 Cost. e dell’art. 6 della … CEDU nonché dell’art. 2 e dell’art. 105 c.p.a.”. Il Consiglio di Stato – non avendo il difensore del Consorzio “mai rinunciato alla domanda di annullamento e agli afferenti motivi; né ha mai dichiarato di non avere più interesse alla decisione” – “avrebbe dovuto immediatamente e prioritariamente pronunciarsi sulla denunciata lesione del diritto di difesa” e non già subordinare “la pronuncia alla delibazione … sul permanere nel giudizio della domanda demolitoria”, così da produrre una “inversione dell’ordine processuale” non prevista da alcuna norma, la quale, dunque, sarebbe stata frutto di creazione ad opera dello stesso giudice d’appello. 3. - Con il terzo mezzo è prospettato “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione dell’inesistente principio di pregiudizialità amministrativa in sostituzione dell’art. 30 c.p.a. che al contrario afferma il principio dell’autonomia dell’azione di annullamento e dell’azione di condanna risarcitoria”. Il Consiglio di Stato avrebbe deciso in base alla regola così formulata: “la prova dell’illegittimità dell’azione amministrativa può esser acquisita soltanto in sede di azione di annullamento; se l’azione di annullamento è preclusa, la preclusione si estende all’azione risarcitoria contestualmente esercitata”. Si tratterebbe, dunque, di regola “da esso creata esostitutiva del contrario principio di autonomia tra azione di annullamento e azione risarcitoria … posto dal legislatore”, secondo cui l’azione risarcitoria va comunque delibata “previo accertamento dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, in relazione agli atti e ai fatti esposti nel ricorso”. 4. - Con il quarto mezzo è denunciato «(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di una norma inesistente secondo cui la tutela risarcitoria sarebbe data solo nei casi in cui sia stata riconosciuta la spettanza del “bene della vita” cui tendeva il ricorrente, mentre gli artt. 7.4 e 30.2 c.p.a. nonché l’art. 2 Dir. 89/665/CEE riconoscono il diritto al risarcimento per ogni tipo di illegittimità anche soltanto procedurale». 5. - Con il quinto mezzo è dedotto “(e)ccesso di potere giurisdizionale per creazione ed applicazione di norme inesistenti: effetto preclusivo sull’azione risarcitoria della sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato n. 5851/2017 … che ha statuito l’assenza di danni risarcibili; superabilità del limite del contenuto decisorio di tale sentenza, nonché della sentenza n. 3889/2015 ... confermata dalla sentenza della Corte di Cassazione S.U. n. 14646/2017; norme create dallo stesso Consiglio di Stato, con conseguente esercizio di un’attività di produzione normativa riservata al legislatore, esplicatasi nell’art. 112 c.p.a., nell’art. 2909 Cod. civ. e nell’art. 324 Cod. proc. civ.”. La parte ricorrente sostiene che la sentenza n. 5851/2017 non si sarebbe pronunciata “sul danno da illegittimità degli impugnati provvedimenti e da violazione del principio di correttezza e buona fede”, escludendo soltanto “il danno patrimoniale da violazione o elusione del giudicato”. Inoltre, come avrebbe precisato l’[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2/2013, “con specifico riguardo all’art. 112 c.p.a. e ai rapporti tra azione di annullamento e azione di ottemperanza”, il rapporto tra le due azioni “si colloca sul piano delle condizioni dell’azione”, per cui solo se l’azione di ottemperanza è stata respinta, come nella specie, “l’ordinaria azione di annullamento e condanna resta procedibile e deve essere decisa da Giudice, permanendo l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. e 39 d.lgs. n. 104/2010”. Infine, una volta scaduti i termini di impugnazione, “la sentenza del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione assumono l’effetto di giudicato e regolano definitivamente il rapporto tra le parti”, ciò valendo per tutte le sentenze innanzi menzionate, le quali “hanno statuito che al Consorzio deve comunque riconoscersi il risarcimento dell’onere supportato per la presentazione della proposta di finanza di progetto”. Il Consiglio di Stato, pertanto, avrebbe diversamente “creato e applicato norme di sua produzione”, ossia la regola: ” che la sentenza di ottemperanza ha effetto decisorio sul riconoscimento di ogni danno anche al di fuori dei limiti del giudizio di ottemperanza, esaurendo la sua statuizione tutto il dedotto e il deducibile dell’azione risarcitoria; che il giudicato delle predette sentenze non è vincolante nella sua decisione”. 6. – Non sussistono i presupposti di cui all’art. 375, ultimo comma, c.p.c. perché il ricorsove nga discusso in pubblica udienza, essendo lo stesso inammissibile alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Sezioni Unite. 6.1. – A tal riguardo giova rammentare (tra le tante: Cass., S.U., n. 22784/2012; Cass., S.U., n. 20360/2013; Cass., S.U., n. 20698/2013; Cass., S.U., n. 27341/2014; Cass., S.U., n. 14437/2018; Cass., S.U., n. 16957/2018; Cass., S.U., n. 20169/2018; Cass., S.U., n. 27755/2018; Cass., S.U., n. 1034/2019; Cass., S.U., n. 15569/2021) che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, denunciato in sede di ricorso alle Sezioni Unite avverso sentenza di un giudice speciale (nella specie, del giudice amministrativo), è configurabile solo allorché detto giudice abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione. L’ammissibilità del sindacato delle sezioni Unite non è, dunque, in rapporto con la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa. Sicché, l’eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell’ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce una evenienza estrema e al contempo marginale nell’esperienza del diritto, che è nella legge, ma anche nell’applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici, ragion per cui se il giudice amministrativo ha compiuto un’attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l’eventuale errore dallo stesso commesso non potrà trasmodare in eccesso di potere sindacabile da queste Sezioni Unite. Con l’ulteriore precisazione, anch’essa patrimonio del diritto vivente, che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., S.U., n. 32773/2018; Cass., S.U., 10087/2020; Cass., S.U., n. 19175/2020). Dunque, il controllo del limite esterno della giurisdizione -che l’art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione - non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo, anche per contrasto con il diritto dell’Unione europea o della CEDU, operando al riguardo i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte, “i quali restano invalicabili, quand’anche motivati per implicito, allorché si censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo, non potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale” (Cass., S.U., n. 12586/2019). 3.2. - Nella specie, come reso palese dall ’ enunciazione delle censure avverso la sentenza del Consiglio di Stato e dallo sviluppo argomentativo che sorregge l’intero ricorso (di cui alla sintesi che precede), il [OSCURATO:PERSONA] addebita al giudice amministrativo una serie di errores in iudicando ovvero di errores in iudicando deiure procedendi (ma finanche di erronei accertamenti sul fatto processuale, come in ordine alla rinuncia alla domanda demolitoria da parte del difensore del Consorzio stesso e alla presunta violazione dell’art. 105 c.p.a.) –che, come detto, non possono integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione - dei quali chiede la rimozione, adducendo, altresì, una lettura delle norme implicate che si palesa soltanto come diversa opzione interpretativa rispetto a quella adottata, anche in dichiarata continuità con precedenti orientamenti della giurisprudenza amministrativa (così, in particolare, per l’art. 102, comma 2, c.p.a. e per la risarcibilità del danno da provvedimento illegittimo ai sensi dell’art. 30 c.p.a.), dalla sentenza impugnata in questa sede. Peraltro (e pur essendo quanto rilevato già assorbente ai fini della decisione), può ancora osservarsi che la lettura che della sentenza fornisce parte ricorrente non pare neppure coglierne l’effettiva ratio decidendi, là dove il Consiglio di Stato evidenzia, segnatamente, che non è in discussione l’autonomia tra azione demolitoria e risarcitoria, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., bensì la possibilità della parte di dare, in concreto, la prova dell’illegittimità dell’azione amministrativa in assenza dei motivi di doglianza (a motivo della maturata inammissibilità in appello, ex art. 102, comma 2, c.p.a.). Ciò che, peraltro, rende anche ultronea la delibazione su quelle doglianze (quarto e quinto motivo) che attengono ad una motivazione resa dal Consiglio di Stato soltanto ad abundantiam (cfr. § 6.6. e ss. della sentenza impugnata). In definitiva, il Consiglio di Stato ha interpretato la normativa rispetto alla quale si contesta l’esercizio di un potere creativo, svolgendo quella attività ermeneutica di individuazione delle norme da applicare al caso concreto, nonché del loro significato che, come detto, costituisce il proprium della giurisdizione stessa e che, pertanto, non integra eccesso di potere giurisdizionale. Né, peraltro, dà luogo ad eccesso di potere giurisdizionale la dedotta violazione di norme eurounitarie o della CEDU, che – si ripete – può, semmai e in ipotesi, dare luogo ad errores in iudicando, i quali rimangono confinati nei limiti interni della giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo. 4. –Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile e la parte ricorrente condannata al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del presente giudizio, come liquidate in dispositivo. Non occorre provvedere alla regolamentazione di dette spese nei confronti delle parti intimate che non hanno svolto attività difensiva in questa sede. P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso e c ondanna la società ricorrente al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art.
Sentenza Cassazione n. 10078/2023 — Fons Iuris — Fons Iuris