Cassazione n. 16928/2025

onunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 18658/2023 proposto da: [OSCURATO:PERSONA]’ISTRUZIONE E [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona dei rispettivi Assessori pro tempore , rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA]: PUBBLICO IMPIEGO- MOBILITA’ BRUSA’ GIUSEPPINA, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrenti – avverso la sentenza n. 771/2023 della CORTE D’APPELLO di CATANIA, pubblicata in data 10.7.2023 R.G.N. 62/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/05/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; udito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] 1.Il Tribunale di Siracusa ha accolto la domanda proposta dai lavoratori indicati in epigrafe, dipendenti del [OSCURATO:PERSONA] (di seguito C.I.F.), volta ad ottenere il risarcimento del danno per avere sospeso i medesimi lavoratori senza retribuzione,per avere, unitamente agli Assessorati resistenti, omesso l’attivazione dei processi di mobilità per i medesimi ricorrenti e per non averne sostenuto il reddito tramite l’apposito fondo di garanzia. 2. La Corte di Appello di Catania, in parziale riforma d i tale sentenza , ha disposto che dalle somme spettanti ad [OSCURATO:PERSONA] fossero detratti anche gli importi delle retribuzioni a lei corrisposti per i rapporti di lavoro a tempo determinato come collaboratrice scolastica nel periodo compreso tra il 24.2.2016 e il 31.1.2017 e ha condannato gli Assessorati al pagamento degli accessori sulle somme complessivamente spettanti a tutti gli appellati nei limiti della maggior somma tra interessi legali e rivalutazione monetaria. 3. La Corte territoriale ha evidenziato la sussistenza di un “rapporto di servizio” tra l’ente privato (che svolge attività addestrativa in nome proprio, ma in vece e per conto dell’Amministrazione) e ha ritenuto che , pur non essendo configurabile in capo alla Regione un obbligo retributivo direttamente assunto nei confronti degli enti di formazione,tra i compiti a carico della Regione in forza di legge rientrasseanche quello di consentire la continuità lavorativa al personale della formazione mediante l’attivazione dei processi di mobilità. 4. Ha condiviso le statuizioni del Tribunale, secondo cui l’attivazione di tali processi non costituisce una facoltà discrezionale della Regione, ma un vero e proprio obbligo legislativamente assunto, risultando tale tesi avvalorat a dalla circostanza che,con i decreti emessi in corso di causa dall’[OSCURATO:PERSONA] dell’Istruzione e della [OSCURATO:PERSONA] per gli anni 2014-2016, le somme destinate ai lavoratori aventi diritto alle prestazioni del Fondo di Garanzia erano state impegnate sul capitolo di bilancio della Regione Sicilia. 5. Il giudice di appello ha inoltre rilevato che il C.I.F. aveva adempiuto agli oneri di trasmissione della lista per la costituzione dell’elenco regionale “per la mobilità orizzontale” in cui i lavoratori erano inclusi, mentre era a carico degli Assessorati la gestione dell’elenco regionale della mobilità orizzontale, al fine di garantire ai docenti della formazione la continuità lavorativa. 6. A fronte del carattere di complementarietà e di integrazione delFondo di Garanzia disciplinato dalla legge regionale n. 4/2003, come modificato dalla legge regionale n. 10/2011, ha escluso che il diritto dei dipendenti di beneficiare del suddetto Fondo fosse precluso dal fatto che erano stati destinatari della CIGD perl’anno 2014. 7. Riguardo all’appellata [OSCURATO:PERSONA], ha rilevato che era stata documentata la sussistenza di reiterati rapporti di lavoro a tempo determinato come collaboratore scolasticoa far data dal 24.2.2016 fino alla cessazione del rapporto con il C.I.F (1.2.2017) ed ha pertanto ritenuto che le retribuzioni percepite in relazione a tali rapporti dovessero essere detratte da quelle riconosciute dalla sentenza appellata in favore della suddetta lavoratrice; ha infine evidenziato il divieto di cumulo tra interessi e rivalutazione. 8. Avverso tale sentenza gli Assessorati indicati in epigrafe hanno proposto ricorso per cassazione, sulla base di un unico motivo di censura. 9. [OSCURATO:PERSONA] resistito con controricorso , illustrato da memoria . 10. La Procura Generale ha concluso per il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con un unico motivo,proposto ai sensi dell'articolo 360 n. 3 cod. proc. civ., il ricorsodenuncia violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, commi 1 e 2 - bis, della legge Regione Sicilia 1° settembre 1993, n. 25, per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto l’obbligo di attivare le procedure di mobilità a carico della Regione Sicilia. Deduceche il comma 2- bis dell’art. 2 della legge Regione Sicilia n. 25 del 1993 si limita a prevedere per l’Amministrazione regionale una mera facoltà di attuare i processi di mobilità, rimessa ad una valutazione di carattere discrezionale, condizionata da scelte di politica economica e di disponibilità finanziaria non sindacabili. Richiama la giurisprudenza di legittimità, ribadendo che l’art. 2, comma 2 bis, della legge Regione Sicilia n. 25 del 1993 non configura in capo alla Regione alcun obbligo di attivare processi di mobilità previsti dalla contrattazione collettiva, né un diritto soggettivo in capo ai dipendenti degli enti di formazione. Evidenzia che l’ art. 2 della legge Regionale approvata dall’Assemblea regionale siciliana il 22 dicembre1994 (che aveva previsto il transito presso enti pubblici del personale della formazione professionale) è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale, la quale aveva rilevato l’insussistenza di qualsiasi onere a carico dell’Amministrazione. Sostiene che la configurabilità di un diritto soggettivo è esclusa anche dalla legge regionale n. 10 del 2011, riguardante il Fondo di Garanzia. 2. Il ricorsoè infondato. Il ricorso, nel sostenere che la Regione ha una mera facoltà di attuare i processi di mobilità previsti dal contratto collettivo nazionale di lavoro per il suddetto personale, fa leva sulla sentenza n. 407/1995, con cui la Corte costituzionale ha ritenuto l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge Regionale approvata dall’Assemblea regionale siciliana il 22 dicembre 1994 (Integrazioni all’articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27, e all’articolo 2 della legge regionale 10 settembre 1993, n. 25, in materia di formazione professionale),il quale aveva previsto che l’Assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale la formazione professionale e l’emigrazione era autorizzato, per le finalità di cui all’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 25 del 1993 ad utilizzare, tramite convenzioni, il personale iscritto al relativo albo, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato rimasto totalmente senza incarico a seguito della contrazione delle attività corsuali, presso enti pubblici, per finalità proprie di questi ultimi e per mansioni corrispondenti per livello a quelle svolte negli enti di appartenenza, mantenendo il trattamento giuridico ed economico già acquisito nel settore della formazione; il comma 2 della medesima disposizione aveva inoltre stabilito che per le suddette finalità, l’Assessore era autorizzato ad avvalersi di parte delle disponibilità del capitolo 34109 del bilancio della Regione. La Corte costituzionale ha ritenuto che tale disposizione conferi va all’Assessore un potere discrezionale, con un’attribuzione di competenza operata in modo del tutto indiscriminato, per l’inserimento del personale di cui presso enti pubblici, senza specificare se, dal punto di vista della posizione giuridica, ciò avvenisse a titolo definitivo ovvero solo in via precaria, né sulla scorta di quali criteri di accertamento dei necessari requisiti professionali, né in relazione a quali esigenze degli entidi destinazione; ha in particolare evidenziato la genericità e l’indeterminatezza della disposizione impugnata, non condividendo l’assunto di un’implicita determinazione del contenuto della disposizione stessa per il rinvio al contenuto della norma del contratto collettivo e non avendo ritenuto chiari i presupposti ed i fini della prevista autorizzazione ad utilizzare i fondi del capitolo 34109 del bilancio regionale, attinenti alla formazione professionale. Nelle stesse caratteristiche di genericità ed indeterminatezza della norma censurata ha ravvisato la conferma che la medesima, come pure le precedenti (ed ha in particolare richiamato la propria sentenza n. 437/1994), si ispira nel suo complesso ad una visione assistenziale che, oltre ad urtare contro il principio del buon andamento, non trova fondamento nella competenza meramente concorrente che spetta alla Regione stessa in materia di assistenza sociale (art. 17, lettera f, dello Statuto speciale). Il giudice delle leggi ha richiamato la propria giurisprudenza, secondo cui il legislatore, pur godendo di discrezionalità nello scegliere le procedure per la costituzione del rapporto, incontra il limite dell’art. 97 della Costituzione, dal quale discende la necessità che le norme siano tali da garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, il che, per quanto attiene al momento della costituzione del rapporto , consiste nel far sì che, nell’amministrazione stessa, siano immessi i soggetti i quali dimostrino conveniente attitudine a svolgere le funzioni che vengono ad essi affidate (sentenza n. 81/1983). Tuttavia il caso di specie è diverso da quello esaminato da lla Corte costituzionale nella sentenza n. 407 del 1995 ; l’attuazione dei processi di mobilità previsti dal contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale iscritto all’albo di cui all’art. 14 della legge regionale n. 24 del 1976 e rimasto privo di incarico è cosa diversa dall’assunzione diretta presso enti pubblici in forza di convenzione, e non presenta dunque caratteristiche di genericità ed indeterminatezza, essendo l’istituto disciplinato dalle disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali, che ne indicano i presupposti e le modalità (nel pubblico impiego l’istituto è disciplinato dagli artt. 33 ss. d.lgs. n. 165/2001). Nel caso di specie la Corte territoriale ha accertato in fatto che i lavoratori erano alle dipendenze degli enti privati, che l’[OSCURATO:PERSONA] della Famiglia, delle [OSCURATO:PERSONA] e del Lavoro, Dipartimento del Lavoro aveva istituito l’elenco regionale “per la mobilità orizzontale”, che i lavoratori erano iscritti all’albo suddetto e che il C.I.F. aveva trasmesso la lista per la costituzione dell’elenco regionale “per la mobilità orizzontale”, in cui gli stessi lavoratori erano inclusi, con le schede individuali di ciascun lavoratore, come previsto dalla circolare n. 84904 del 7.11.2014, e che per gli anni 2014-2016 le somme destinate ai lavoratori aventi diritto alla prestazioni del Fondo di Garanzia di cui all’art. 1 della legge Regione Sicilia n. 10 del 2011 erano state impegnate con decreti emessi dall’[OSCURATO:PERSONA] dell’Istruzione e della [OSCURATO:PERSONA]. Si tratta dunque di inadempimento rispetto ai suddetti obblighi assunti riguardo alle somme impegnate in bilancio per gli anni 2014-2016 sulla base di un rapporto di servizio tra enti privati e Regione per finalità pubbliche (senza che si discuta dei rapporti lavorativi);non è pertanto ipotizzabile alcun contrasto con l’art. 97 Cost., non essendovi assunzione e viene invece in rilievo il mancato rispetto della garanzia assunta dalla Regione tramite gli Assessorati in ordinealla continuità lavorativa con le procedure di mobilità previste. 3. L’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 25 del 1993 prevede infatti che “al personale iscritto nell’albo previsto dall’art. 14 della legge regionale 6 marzo 1976 n. 24, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato è garantita la continuità lavorativa e riconosciuto il trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo nazionale di categoria”; l’art. 14 della legge Regione Sicilia n. 24 del 1976 ha istituito presso l’Assessorato regionale del lavoro e della cooperazione l’albo regionale del personale docente dei corsi di formazione professionale ed ha stabilito la determinazione delle modalità per l’iscrizione, la cancellazione e la tenuta dell’albo da parte della Commissione regionale per la formazione professionale dei lavoratori istituita presso il medesimo Assessorato dal successivo art. 15. A sua volta l’art. 2, comma 2 bis, della legge Regione Sicilia n. 25 del 1993 autorizza l’Assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale la formazione professionale e l’emigrazione ad attuare i processi di mobilità previsti dal contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale iscritto all’albo di cui all’art. 14 della legge regionale n. 24 del 1976 e rimasto privo di incarico. Le Sezioni Unite di questa Corte hanno riconosciuto che l’affidamento da parte della Regione Siciliana (secondo le modalità previste dalla legge regionale n. 24 del 1976) ad un ente privato che non persegua finalità di lucro, dello svolgimento di corsi di formazione professionale, selezionati ed inseriti in un piano organico totalmente finanziati e disciplinati dalla pubblica amministrazione, mette capo all’instaurazione di un “rapporto di servizio”, in forza del quale il privato svolge l’attività addestrativa in nome proprio ma pur sempre in vece e per conto dell’amministrazione regionale, che non dispone di strutture adeguate per l’espletamento diretto del pubblico servizio, strettamente attenendosi ai moduli operativi da quella dettati ed inserendosi, quale stazione operativa terminale, nell’organico e pianificato assetto da quella data al servizio (Cass. S.U. nn. 2611 e 2612 del 1990). Tali principi sono stati più volte ribaditi dalle Sezioni Unite, le quali hanno ritenuto che l’affidamento, da parte della Regione Sicilia, ad un ente privato della gestione di corsi di formazione professionale disciplinati e finanziati dalla pubblica amministrazione instaura un rapporto di servizio con detto ente( e ne implica, conseguentemente, l'assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilitàcontabile) non rilevando, in contrario la natura privatistica dell'ente stesso, néla natura privatistica dello strumento contrattuale (appalto di servizio) con il quale si sia costituito ed attuato il rapporto in questione(v. Cass. S.U. n. 715/2002, riferita all’[OSCURATO:PERSONA], ente analogo al [OSCURATO:PERSONA]). Intema di azione di responsabilità per danno erariale, le Sezioni Unite di questa Corte hanno inoltre evidenziato che sussiste il rapporto di servizio, costituente il presupposto per l'attribuzione della controversia alla giurisdizione della Corte dei conti, allorché un ente privato esterno all'Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell'interesse e con le risorse di quest'ultima, un'attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell'apparato organizzativo della P.A., mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta e ben potendo tale titolo anche mancare del tutto. (Cass. S.U. n. 20902/2022). Ricostruendo il quadro normativo di riferimento questa Corte ha dunque evidenziato che l’art. 1 della legge Regione Sicilia n. 24 del 1976 ha affidato all’Assessorato regionale del lavoro il compito di promuovere, programmare, dirigere e coordinare le iniziative di formazione professionale (v. Cass. n. 11636/2012). Si è in particolare escluso che alla stregua di tale normativa sia ipotizzabile l’assunzione da parte dell’Assessorato di una garanzia diretta nei confronti dei lavoratori quanto all’osservanza da parte dell’ente dei sui obblighi verso di essi, con particolare riferimento agli obblighi retributivi; si è dunque ribadita la netta distinzione e autonomia tra il titolo costitutivo del diritto dei lavoratori verso l’ente di formazione finanziato dalla regione e quello del diritto di quest’ultimo nei confronti della regione tenuta al finanziamento, essendo unicamente ipotizzabile la possibilità di una c.d. garanzia impropria (che presuppone titoli diversi: cfr. ad es. Cass. 29 luglio 2009 n. 17688) di questa verso quello, per tenerlo indenne da quanto pagato a titolo di retribuzioni, in assenza dell’erogazione del finanziamento dovuto (cfr. Cass. 2 febbraio 1998 n. 1020). 4. E’ dunque conforme a tali principi la sentenza impugnata, che ha riconosciuto l’obbligo degli Assessorati ricorrenti di attivare i processi di mobilità al personale iscritto nell’albo previsto dall’art. 14 della legge regionale 6 marzo 1976 n. 24, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato 5. Il ricorso va pertanto rigettato. 6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. 7. Stante il disposto dell’art. 1 della legge regione Sicilia n. 6 del 1952, secondo cui “Agli effetti di qualsiasi imposta, tassa e diritto in genere, di spettanza della Regione, stabiliti da leggi generali o speciali, la Regione siciliana e gli organi e amministrazioni da essa dipendenti fruiscono dello stesso trattamento stabilito per le amministrazioni dello Stato”, non sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del d.P.R. n.115 del 2002,dell’obbligo, per gli Assessorati ricorrenti, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto. La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 200,00 per esborsi ed in € 8.000,00 per competenze professionali, oltre spese generali in misura del 15% e accessor