Corte di giustizia UE n. 269/2026

62024TJ0492_RES [OSCURATO:PERSONA]492/24 [OSCURATO:PERSONA] contro Consiglio dell’Unione europea Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione ampliata) del 15 luglio 2026 «Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in relazione ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento di fondi – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi a cui si applica il congelamento di fondi e che sono soggetti a restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Iscrizione e mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/145/PESC. – Nozione di "persona che facilita violazioni del divieto di elusione" delle misure restrittive – Criterio basato su un comportamento che può costituire un reato – Ambito di applicazione territoriale del regolamento (UE) n. 269/2014 – Certezza del diritto – Proporzionalità – Errore di valutazione» Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Agevolazione delle violazioni del divieto di elusione – Concetto di facilitazione – Fornitura di un aiuto o di un contributo ad un'operazione elusiva – Assenza di collegamento con un reato – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, e 2022/1215] (v. punti 52-70, 218-221) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Agevolazione delle violazioni del divieto di elusione – Adeguatezza delle misure restrittive – Misure restrittive che perseguono un obiettivo legittimo della politica estera e di sicurezza comune – Rispetto del principio di proporzionalità [Art. 5, § 4, TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, h), e 2023/1215] (v. punti 79, 83-99, 246-249) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi di persone, entità o organismi che agevolano le violazioni del divieto di elusione – Ambito di applicazione ratione loci – Operazione di elusione consistente in una transazione al di fuori dell'Unione ad opera di parti non aventi la cittadinanza di uno Stato membro o non stabilite in tale Stato – Operazione diretta alla cessione di azioni congelate di una società stabilita nel territorio dell'Unione – Inclusione [Regolamenti del Consiglio n. 269/2014, artt. 3, § 1, h), 9, § 1, e 17, a), e 2023/1215] (v. punti 105-114) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Iscrizione negli elenchi fondata su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/1843, (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 e (PESC) 2025/1895, allegato; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, allegato I, 2024/1842, 2024/2455, 2025/527 e 2025/1894] (v. punti 125-128, 157, 210) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Agevolazione delle violazioni del divieto di elusione – Concetto di elusione – Attività che ha lo scopo o l'effetto di vanificare le misure restrittive – Presupposto – Partecipazione a tale attività effettuata consapevolmente e deliberatamente – Portata – Persona a conoscenza dell'oggetto o dell'effetto della sua partecipazione e che accetta tale possibilità – Inclusione [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, h), e art. 9, § 1, e 2022/1215] (v. punti 130-135, 148-150, 153, 158-164) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di una precedente iscrizione in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 e (PESC) 2025/1895, allegato; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, allegato I, 2024/2455, 2025/527 e 2025/1894] (v. punti 172, 173, 180, 182-185, 205, 206) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Ambito di applicazione – Agevolazione delle violazioni del divieto di elusione – Nozione – Persone, entità o organismi che hanno svolto le operazioni di agevolazione in passato, nonostante l'assenza di prove del coinvolgimento o della partecipazione attuali in tali operazioni – Inclusione [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1,h), e 2022/1215] (v. punti 175-179) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento di fondi – Diritti della difesa – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Insussistenza di nuovi motivi – Assenza di nuovi elementi a carico – Comunicazione degli elementi a carico – Insussistenza – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2024/2456, allegato; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, allegato I, e 2022/2455] (v. punti 186-188) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione del diritto al rispetto della vita privata, del diritto di proprietà, della libertà d’impresa e del diritto di circolazione e di soggiorno – Ammissibilità – Presupposti – Limiti previsti dalla legge – Rispetto del contenuto essenziale del diritto invocato – Perseguimento di un interesse generale riconosciuto come tale dall'Unione – Rispetto del principio di proporzionalità – Condizioni soddisfatte [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 7, 16, 17, 45 e 52, §1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/1843, (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 e (PESC) 2025/1895, art. 2, §§ 3 e 4, e 6 e allegato; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, artt. 4, § 1, 5, § 1, e 6, § 1, e allegato I, 2024/1842, 2024/2455, 2025/527 e 2025/1894] (v. punti 226-243) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione di congelamento dei fondi – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Violazione dell'obbligo di riesame – Insussistenza [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2456, (PESC) 2022/528 e (PESC) 2025/1895, allegato; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, allegato I, 2022/2455, 2022/527 e 2025/1894] (v. punti 253-257, 259, 260) Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Obbligo delle istituzioni di aderire al punto di vista delle parti interessate – Insussistenza (v. punto 258) [OSCURATO:PERSONA] sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto contro gli atti con cui il Consiglio dell’Unione europea ha iscritto e mantenuto il nome del ricorrente negli elenchi delle persone e delle entità soggette a misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( 1 ). In tale occasione, si pronuncia sulla legittimità e sull’applicazione del criterio di iscrizione che consente di imporre tali misure a persone, entità o organismi che agevolano le violazioni del divieto di elusione delle misure restrittive ( 2 ) [in prosieguo: la prima parte del criterio h)]. [OSCURATO:PERSONA] è il proprietario della società russa LLC Titul, che ha costituito una controllata, la [OSCURATO:PERSONA] (JSC) Iliadis, al fine di acquisire la partecipazione di [OSCURATO:PERSONA], iscritto negli elenchi delle persone ed entità oggetto di misure restrittive a partire dall'8 aprile 2022, nella società russa International LLC «[OSCURATO:PERSONA]», il cui principale attivo consisteva in 28,5 milioni di azioni della società Strabag SE, congelate presso una banca austriaca in applicazione del regolamento n. 269/2014. Il nome del sig. [OSCURATO:PERSONA] era stato inserito ( 3 ) e successivamente mantenuto ( 4 ) negli elenchi controversi per aver istituito un complesso meccanismo di frode destinato a facilitare la violazione del divieto di eludere il congelamento di azioni controllate dal sig. [OSCURATO:PERSONA] nonché del divieto di mettere a disposizione di quest'ultimo fondi o risorse economiche. Giudizio del Tribunale Per quanto riguarda il motivo vertente sull'illegittimità della prima parte del criterio h), il Tribunale respinge, anzitutto, la censura relativa alla violazione del principio della certezza del diritto. In primo luogo, il Tribunale rileva che tale parte consente l'inserimento negli elenchi controversi del nome di qualsiasi persona che abbia fornito il suo aiuto o il suo contributo a un'operazione di elusione delle misure restrittive, senza esserne essa stessa autrice, il che non le conferisce una portata eccessivamente ampia contraria al principio della certezza del diritto. Detta parte si inserisce infatti in un contesto giuridico fondato, in particolare, sulla constatazione secondo cui le misure restrittive nei confronti della Federazione russa possono essere eluse mediante costruzioni giuridiche e finanziarie complesse che possono presentare un'apparenza di legalità, il che richiede, generalmente, l'intervento di una pluralità di attori idonei a contribuire alla realizzazione di tali costruzioni. Inoltre, questa stessa parte mira a ridurre il rischio di elusione delle misure restrittive al fine di garantire una migliore efficacia di queste ultime. In secondo luogo, secondo il Tribunale, il ricorrente sostiene erroneamente che le persone inserite negli elenchi controversi ai sensi della prima parte del criterio h) dovrebbero attendersi di esserlo solo al termine di un processo penale per concorso in un reato di violazione del divieto di elusione. Infatti, le misure restrittive non costituiscono né una sanzione penale né un'accusa di tale natura, ma rientrano in un procedimento amministrativo avente una funzione cautelare. Il Consiglio può quindi prendere in considerazione un comportamento idoneo a costituire un reato nel diritto nazionale senza che sia necessaria una previa condanna penale, purché dimostri, mediante un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti, l'esistenza di un legame sufficiente tra la persona interessata e una situazione di agevolazione di una violazione del divieto di elusione. Il Tribunale ritiene poi che il ricorrente non abbia dimostrato che la prima parte del criterio h) fosse manifestamente inadeguata. In primo luogo, congelare i fondi e le risorse economiche delle persone che agevolano operazioni di elusione di misure restrittive già imposte e vietare a tali persone di entrare nel territorio degli Stati membri costituisce un mezzo adeguato ad aumentare la pressione sul governo della Federazione russa nonché i costi delle azioni di quest'ultimo volte a compromettere l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina. In secondo luogo, quanto al carattere necessario di tale parte, il Tribunale considera che essa è complementare al divieto generale di elusione in quanto consente al Consiglio di agire indipendentemente dalle misure adottate dagli Stati membri al fine di garantire un siffatto divieto, e persegue un obiettivo distinto dal criterio della persona associata, in quanto l'agevolazione di un'elusione non implica necessariamente l'esistenza di interessi comuni tra le persone interessate. In terzo luogo, per quanto riguarda l'asserita sproporzione di tale parte, il Tribunale ricorda che le misure restrittive non presentano un carattere punitivo, definitivo e irreversibile. In effetti, anzitutto, esse hanno natura cautelare e, per definizione, provvisoria, e la loro validità è sempre subordinata al permanere delle circostanze di fatto e di diritto alla base della loro adozione nonché alla necessità del loro mantenimento al fine della realizzazione dell’obiettivo ad esse correlato. Inoltre, gli atti impugnati si applicano per una durata limitata e sono costantemente monitorati, cosicché le misure restrittive sono temporanee e reversibili. Infine, possono essere applicate deroghe alle misure restrittive. In quarto luogo, il Tribunale rileva che, sebbene possano riguardare comportamenti adottati al di fuori del territorio dell'Unione, le misure restrittive che possono essere imposte dall'applicazione di detta parte non hanno alcun effetto diretto extraterritoriale, in quanto riguardano unicamente fondi e risorse economiche che si trovano nel territorio dell'Unione e il divieto di ingresso nel territorio degli Stati membri. Il Tribunale indica al riguardo che gli obiettivi dell'azione esterna dell'Unione non potrebbero essere conseguiti se l'Unione dovesse limitare la sua azione alle sole situazioni all'origine delle quali si trovano comportamenti prodotti sul suo territorio. Per quanto riguarda il motivo vertente su un errore di valutazione, il Tribunale constata anzitutto che l'operazione di cui trattasi mirava proprio ad ottenere la revoca del congelamento di azioni di Strabag, che è una società stabilita nel territorio dell'Unione, al fine di consentire la vendita di tali azioni. Pertanto, in forza dell'articolo 17, lettera a), del regolamento n. 269/2014, essa si ricollega a una situazione che può rientrare nell'ambito di applicazione del divieto di elusione previsto all'articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento. Il Tribunale precisa poi che la nozione di «elusione», ai sensi di tale disposizione, riguarda qualsiasi tipo di attività, indipendentemente dal suo aspetto formale, che abbia lo scopo o il risultato, di per sé o in combinazione con altre operazioni, di vanificare le misure restrittive previste in detto regolamento. Peraltro, la partecipazione a una siffatta attività deve essere effettuata «consapevolmente e deliberatamente», il che implica due condizioni cumulative, una di conoscenza e l'altra di volontà, condizione che è considerata soddisfatta quando una persona, senza ricercare deliberatamente l'oggetto o il risultato di eludere le misure restrittive, è consapevole del fatto che la sua partecipazione può avere un siffatto oggetto o effetto e accetta tale possibilità. Nel caso di specie, risulta che l'operazione di cui trattasi mirava a cancellare il controllo esercitato dal sig. [OSCURATO:PERSONA] sulle azioni di Strabag, detenute da [OSCURATO:PERSONA], mediante una transazione effettuata al di fuori dell'Unione, affinché fosse possibile, in definitiva e una volta ottenute le autorizzazioni richieste, disporre di tali azioni allora congelate e della contropartita finanziaria corrispondente. In tali circostanze, il Tribunale ritiene che il Consiglio disponesse di elementi sufficienti per dimostrare che l'operazione di cui trattasi costituiva un «meccanismo complesso» che aveva l’oggetto, o lo scopo, di vanificare gli effetti della misura di congelamento dei capitali e di risorse economiche del sig. [OSCURATO:PERSONA] e del divieto di mettere fondi a sua disposizione. Tale valutazione non può essere rimessa in discussione dagli argomenti del ricorrente secondo i quali egli non aveva intenzione di partecipare ad un'elusione delle misure restrittive. Egli non poteva infatti ignorare che la sua partecipazione effettiva all'operazione di cui trattasi poteva risolversi in un'attività avente per oggetto o per effetto di eludere misure restrittive. Pertanto, il Consiglio ha dimostrato l'esistenza di un nesso sufficiente tra il ricorrente e un'operazione di elusione, il che gli consentiva di ritenere che il ricorrente avesse agevolato la violazione del divieto di elusione delle misure. Infine, il Tribunale rileva che la prima parte del criterio h), alla luce del suo tenore letterale, presuppone il riferimento a situazioni concrete e identificate di violazione dei divieti di elusione e, pertanto, implica necessariamente che le azioni o le omissioni della persona interessata, all'origine di un inserimento negli elenchi delle persone ed entità interessate da misure restrittive, abbiano già avuto luogo quando il Consiglio lo decide. Tuttavia, il decorso del tempo tra il momento della realizzazione di un'operazione di elusione e l'inserimento negli elenchi controversi del nome di una persona che ha facilitato una siffatta operazione deve essere preso in considerazione per valutare la fondatezza di detta iscrizione. Nel caso di specie, tenuto conto del carattere complesso del meccanismo di elusione e del fatto che il suo abbandono derivava unicamente dall'adozione di nuove misure restrittive nei confronti delle persone coinvolte in tale operazione, il Consiglio poteva legittimamente ritenere che il rischio di elusione persisteva ancora al momento dell'adozione degli atti del settembre 2025. Per concludere che le misure restrittive non sono più giustificate, può essere necessario un periodo ragionevole dopo la cessazione dell'operazione nell'ambito di un accordo transattivo. ( 1 ) Allegato alla decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, relativa a misure restrittive nei confronti di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 16 ), e allegato I del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo 2014, relativo a misure restrittive nei confronti di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 6 ) (in prosieguo: gli «elenchi controversi»). ( 2 ) Articolo 2, paragrafo 1, lettera h), della decisione 2014/145, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1218 ( GU 2023, L 159 I, pag. 526) e articolo 3, paragrafo 1, lettera h), del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento (UE) 2023/1215 del Consiglio, del 23 giugno 2023, che modifica il regolamento n. 269/2014 ( GU 2023, L 159 I, pag. 330). ( 3 ) Decisione (PESC) 2024/1843 del Consiglio, del 28 giugno 2024, che modifica la decisione 2014/145 (GU L, 2024/1843), e regolamento di esecuzione (UE) 2024/1842 del Consiglio, del 28 giugno 2024, che attua il regolamento n. 269/2014 (GU L, 2024/1842). ( 4 ) Decisione (PESC) 2024/2456 del Consiglio, del 12 settembre 2024, che modifica la decisione 2014/145 (GU L, 2024/2456), e regolamento di esecuzione (UE) 2024/2455 del Consiglio, del 12 settembre 2024, che attua il regolamento n. 269/2014 (GU L, 2024/2455); decisione (PESC) 2025/528 del Consiglio, del 14 marzo 2025, che modifica la decisione 2014/145 (GU L, 2025/528), e regolamento di esecuzione (UE) 2025/527 del Consiglio, del 14 marzo 2025, che attua il regolamento n. 269/2014 (GU L, 2025/527); decisione (PESC) 2025/1895 del Consiglio, del 12 settembre 2025, che modifica la decisione 2014/145 (GU L, 2025/1895), e regolamento di esecuzione (UE) 2025/1894 del Consiglio, del 12 settembre 2025, che attua il regolamento n. 269/2014 (GU L, 2025/1894).