Cassazione n. 33938/2023

a seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 3553/2023 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con do- micilio eletto in Roma, via Arno, n. 6; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentatae difesa dall ' Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, viaG. Mazzini, n. 88 , presso lo studio dell'Avv. [OSCURATO:PERSONA]; –controricorrente – e REGIONE CALABRIA, [OSCURATO:PERSONA] e PROCURA- [OSCURATO:PERSONA] D'[OSCURATO:PERSONA]; –intimati – avverso la sentenza della Corte d'appellodi Catanzaro n. 154/23, depositata il 9 febbraio 2023.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 settembre 2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA], secondo dei candidati non eletti alla carica di Consigliere regionale della Regione Calabria nelle elezioni indette per il 3-4 ottobre 2021, convenne in giudizio [OSCURATO:PERSONA], elettaalla medesima carica, impugnando la delibera adottata dal Consiglio regionale il 15 novembre 2021, avente ad oggetto la convalida implicita degli eletti, e chiedendo dichiararsi l'ineleggibi- lità della Fedele alla predetta carica, ai sensi dell'art. 2, primocomma, n. 5 della legge 23 aprile 1981, n. 154. Si costituì la Fedele, ed eccepì il difetto di giurisdizione dell'Autorità giu- diziaria ordinaria, nonché l'infondatezza della domanda, chiedendone il ri- getto. 1.1. Con ordinanza del 24 marzo 2022, il Tribunale di Catanzaro accolse la domanda, dichiarando la sussistenza della causa d'ineleggibilità e la deca- denza della Fedele dalla carica di Consigliere regionale. 2. L'impugnazione propostadallaFedele è stata rigettata dalla Corte d'ap- pello di Catanzaro con sentenza del 9 febbraio 2023. Premesso che l'azione popolare prevista dall'art. 22, comma quarto, del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150 si pone su un piano di assoluta autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida delle elezioni, potendo essere pro- posta anche in mancanza della stessa e prescindendo dalla sua impugnazione, la Corte ha ritenuto irrilevante la mancata adozione della predetta delibera, escludendo l'assoggettamento dell'azione ad un termine di decadenza corre- lato alla pubblicazione della stessa. Nel merito, la Corte ha escluso che l'ineleggibilità prevista dall'art. 2, primo comma, n. 5 della legge n. 154 del 1981 possa essere limitata ai titolari di organi individuali o collegiali esercenti poteri di controllo istituzionale sulla sola Regione, osservando che, se il legislatore avesse inteso correlarla al tipo di ente, avrebbe fatto ricorso all'avverbio «rispettivamente», utilizzato in ri- ferimento ad altre ipotesi previste dalla stessa disposizione. Precisato inoltre che la ratiodi quest'ultima consiste nel garantire la par condicio tra i candi- dati, impedendo che i titolari di uffici di controllo possano valersi dei poteri connessi alla loro carica per influire indebitamente sulla competizione eletto- rale, esercitando nei confronti degli elettori una captatio benevolentiaeo un metus pubblicae potestatis, ha rilevato che il predetto avverbio, originaria- mente presente nel progetto di legge, era stato soppresso nel testo appro- vato, ed ha concluso pertanto per l'ineleggibilità a consigliere regionale dei titolari di organi individuali ed i componenti di organi collegiali che esercitano poteri di controllo istituzionale anche sull’amministrazione della Provincia, af- fermando la ragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore, dal mo- mento che le regioni comprendono dal punto di vista territoriale ed istituzio- nale anche le province ed i comuni. Ciò posto, e ritenuto pacifico che l'appellante, la qualericopriva la carica di direttore generale della Provincia, non aveva rassegnato le dimissioni né ottenuto il collocamento in aspettativa, ha considerato sussistente la causa d'ineleggibilità prevista dall'art. 2, primocomma, n. 5 della legge n. 154 del 1981, osservando che tale organo non svolge soltanto funzioni di ammini- strazione attiva, ma anche di direzione e coordinamento, la cui componente essenziale è costituita da un controllo sugli atti, sui soggetti e sulle attività dell'ente non avente carattere occasionale, ma collegato funzionalmente allo svolgimento della sua attività istituzionale. 3. Avverso la predetta sentenza la Fedele ha proposto ricorso per cassa- zione, articolato in cinque motivi, illustrati anche con memoria. la Parente ha resistito con controricorso, anch'esso illustrato con memoria. Gli altri intimati non hannosvolto attività difensiva. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione, la ricorrente denuncia la viola- zione e la falsa applicazione dell'art. 2, primocomma, n. 5 della legge n. 154 del 1981, sostenendo che, nell'escludere l'applicabilità di tale disposizione ai soli titolari di organi individuali o componenti di organi collegiali che eserci- tano poteri di controllo istituzionale sull'amministrazione della Regione, la sentenza impugnata non ha tenuto conto della perdurante applicabilità di tale disposizione ai soli consiglieri regionali, per effetto dell'abrogazione disposta dall'art. 274 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, né del carattere eccezionale delle norme che prevedono cause d'ineleggibilità, che ne impone un'interpre- tazione restrittiva. Premesso che la norma in esame prevede casi d'ineleggi- bilità assoluta soltanto nelle ipotesi di cui ai nn. 1, 2, 3, 4 e 6, mentre in quelle di cui ai nn. 5, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 prevede casi d'ineleggibilità relativa, limitata all'ente di pertinenza del candidato eletto, afferma che l'interpreta- zione fornita dalla sentenza impugnata, oltre a porsi in contrasto con il tenore letterale della disposizione, comporta l'introduzione di una nuova ipotesi d'i- neleggibilità assoluta, non contemplata dalla legge e contrastante con la ratio della stessa, che consiste nell'evitare la concentrazione nella medesima per- sona delle figure di controllore e controllato. Aggiunge che, seguendo il ra- gionamento svolto dalla Corte territoriale, si perverrebbe alla conclusione pa- radossale che i componenti ed i dipendenti degli organi di controllo della Re- gione sarebbero eleggibili alle cariche di consigliere provinciale e consigliere comunale, mentre i componenti ed i dipendenti degli organi di controllo sulla Provincia ed il Comune sarebbero ineleggibili alla carica di consigliere regio- nale. 1.1. Il motivo è infondato. Non può infatti condividersi la tesi sostenuta dalla difesa della ricorrente, secondo cui, per effetto dell'abrogazione della legge n. 154 del 1981, nella parte riguardante l'ineleggibilità alla carica di consigliere provinciale e comu- nale, il riferimento ai «titolari di organi individuali ed i componenti di organi collegiali che esercitano poteri di controllo istituzionale», contenuto nell'art. 2, primo comma, n. 5, sarebbe rimasto circoscritto agli organi che esercitano tale controllo «sull'amministrazione della regione», con esclusione quindi di quelli che l'esercitano sulle amministrazioni «della provincia o del comune». In contrario depone non solo la lettera dell'art. 274, lett. l), del d.lgs. n. 267 del 2000, che, nel disporre l'abrogazione della legge n. 154 cit., ha fatto salva l'applicabilità dell'intera disciplina dalla stessa dettata, con riguardo all'eleg- gibilità alla carica di consigliere regionale, senza sopprimere i riferimenti alla provincia e al comune in essa contenuti, ma anche il confronto con altre fat- tispecie previste dall'art. 2, primo comma, cit., prima tra tutte quella di cui alla seconda parte del n. 5, che, nel prevedere l'ineleggibilità, la ricollegano, attraverso l'uso dell'avverbio «rispettivamente», all'esercizio delle funzioni nel territorio dell'ente o al rapporto di dipendenza esistente tra quest'ultimo e il soggetto che aspira all'elezione o l'ente presso il quale lo stesso presta servizio. Come correttamente rilevato dalla sentenza impugnata, la mancata uti- lizzazione del predetto avverbio nella prima parte della norma in esame ri- sulta tutt'altro che casuale, giacché lo stesso, inserito nell'originario progetto di legge, fu soppresso nel corso dei lavori preparatori, in conformità della ratiodella disciplina, individuata dalla relazione di accompagnamento nella finalità di collegare i casi di ineleggibilità «a situazioni nelle quali vi è un'ef- fettiva possibilità di strumentalizzare per fini elettorali una particolare posi- zione». Tale possibilità ricorre indubbiamente anche nel caso in cui il titolare di un organo che esercita poteri di controllo sulla provincia o il comune in- tenda candidarsi alla carica di consigliere regionale, non potendosi escludere a prioriil rischio che egli approfitti dei poteri connessi all'ufficio ricoperto per esercitare una captatio benevolentiaeo incutere un metus publicae potestatis nei confronti degli elettori, in tal modo alterando la par condiciotra i candidati. In termini non diversi, d'altronde, l'art. 60, comma primo, del d.lgs. n. 267 del 2000, che disciplina i casi d'ineleggibilità alla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, metropolitano, provinciale e circoscri- zionale, menziona, al n. 5, «i titolari di organi individuali ed i componenti di organi collegiali che esercitano poteri di controllo istituzionale sull'ammini- strazione del comune o della provincia», senza distinguere a seconda che l'elezione riguardi o meno l'ente territoriale nei confronti del quale i predetti poteri vengono esercitati. La circostanza che il territorio dei comuni e delle province faccia parte di quello della regione in cui sono inclusi non comporta poi un'ingiustificata di- sparità di trattamento tra i titolari di organi che esercitano poteri di controllo sull'amministrazione della regione, i quali restano eleggibili alla carica di con- sigliere comunale o provinciale, e quelli di organi che esercitano poteri di controllo sulla provincia o sul comune, i quali non sono eleggibili alla carica di consigliere regionale: la maggiore ampiezza del territorio regionale, compren- dente una pluralità di province e comuni, determinando un'attenuazione del rischio di condizionamenti derivanti dall'esercizio dei poteri di controllo, tanto più forte quanto più è circoscritto l'ambito in cui tali poteri vengono esercitati, fa apparire infatti ragionevole la scelta compiuta dal legislatore con l'art. 60, comma primo, n. 5 d.lgs. n. 267 del 2000, anche alla luce dell'intervenuta abrogazione dell'art. 130 Cost. ad opera dell'art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che, comportando il venir meno del controllo prece- dentemente esercitato dalla regione sugli atti delle province e dei comuni, ha escluso un'incidenza diretta ed immediata dell'attività svolta dagli organi della prima nel territorio degli altri due enti territoriali. 2. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione dell'art. 1, nn. 54 e 55, della legge 7 aprile 2014, n. 56, osser- vando che l'applicazione dell'art. 2, comma primo, n. 5 della legge n. 154 del 1981 si pone in contrasto con la posizione del direttore generale, il quale non è organo della Provincia, ma un dirigente con contratto di diritto privato a tempo determinato, soggetto allo spoil system. 3. Con il terzo motivo, la ricorrente insiste sulla violazione dell'art. 2, primo comma , n. 5 della legge n. 154 del 1981, affermando che la causa d'ineleggibilità prevista da tale disposizione riguarda esclusivamente gli or- gani istituzionalmente preposti al controllo sull'ente, e non è quindi applicabile al direttore generale, che non è un organo e non esercita funzioni di controllo. Aggiunge che la nozione di controllo istituzionale non dev'essere intesa in senso lato, come mera interferenza e/o vigilanzasu singole funzioni dell'ente, ma in senso tecnico, implicando l'esclusività della funzione esercitata, con la conseguenza che è riferibile soltanto ad organi autonomi, stabili ed indipen- denti, strutturati giuridicamente e organizzativamente, dotati di personale autonomo e preposti in via esclusiva al controllo dell'ente. 4. Con il quarto motivo, la ricorrente denuncia la violazione dell'art. 1, n. 55, della legge n. 56 del 2014, rilevando che tale disposizione individua l'or- gano di controllo e d'indirizzo della Provincia nel Consiglio provinciale, in tal modo escludendo l'ammissibilità di soluzioni additive, contrastanti con l'art.51 Cost. 5. Con il quinto motivo, la ricorrente eccepisce, in via subordinata, l'ille- gittimità costituzionale dell'art. 2, comma primo, n. 5 della legge n. 154 del 1981, per contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost., sostenendo che l'interpretazione fornita dalla sentenza impugnata risulta assolutamente irragionevole, alla luce dell'intervenuta abrogazione dell'art. 130 Cost. e della legge 8 giugno 1990, n. 142, per effetto della quale la Regione non esercita più alcun con- trollo di legittimità e di merito nei confronti delle Province e dei Comuni. 6. I predetti motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto riflettenti profili diversi della medesima questione, riguardante la posizione del direttore generale nell'ambito dell'Amministrazione provinciale, sono infondati. Correttamente la sentenza impugnata ha ritenuto che la causa d'ineleg- gibilità prevista dall'art. 2, primo comma, n. 5, della legge n. 154 del 1981 sia riferibile anche alla figura del direttore generale della Provincia, in qualità di organo cui è demandatoun controllo sugli atti, sui soggetti e sulle attività dell'ente, non occasionale ma funzionalmente connesso alla sua attività isti- tuzionale. E' pur vero, infatti, che, come più volte ribadito da questa Corte in riferi- mento alla predetta disposizione, il potere di controllo dalla cui titolarità di- pende la configurabilità della causa d'ineleggibilità dalla stessa prevista deve essere tecnico, in tal senso dovendosi intendere la locuzione «controllo isti- tuzionale» adoperata dal legislatore, nonché esercitato in via esclusiva o pre- valente, in modo tale da incidere sulla formazione dell'attività amministrativa, e non può quindi consistere in una meraingerenza o vigilanza su talune atti- vità dell'ente territoriale, svolta in qualità di appartenente ad organi di am- ministrazione attiva (cfr. Cass., Sez. I, 15/04/2005, n. 7925; 25/01/2001, n. 1073; 16/03/1990, n. 2201). Nella ricostruzione della nozione di controllo istituzionale occorre tuttavia tenere conto delle rilevanti modificazioni intervenute nell'ordinamento degli enti locali, a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la quale, nell'apportare modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione, ha abrogato l'art. 130, che demandava ad un organo della Re- gione il controllo di legittimità, prevedendo, nei casi determinati dalla legge, anche un controllo di merito sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali. In attuazione di tale riforma, il d.lgs. n. 267 del 2000, che ha introdotto il nuovo ordinamento degli enti locali, ha eliminato il controllo pre- ventivo di legittimità sugli atti, affidato ad organi esterni, potenziando invece i controlli interni, attraverso la previsione di un controllo di regolarità ammi- nistrativa e contabile, volto a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa, un controllo di gestione, volto a verificare l'effica- cia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, un controllo stra- tegico, avente ad oggetto l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di at- tuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indi- rizzo politico, ed una valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Tale disciplina, originariamente contenuta nel solo art. 147, che demandava all'ente locale l'organizzazione dei controlli interni, stabilendo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, è di- venuta più articolata e dettagliata per effetto del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, che ha in- trodotto gli artt. 147-bis, ter, quatere quinquies, i quali prevedono, oltre ai controlli già esistenti, quello sugli equilibri finanziari dell'ente, quello sulle so- cietà partecipate e quello sulla qualità dei servizi erogati. Nell'ambito di tale sistema, un ruolo di particolare rilievo è affidato al direttore generale, al quale non spettano soltanto compiti di amministrazione attiva, consistenti nell'attuazione degl'indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, nella supervisione della gestione e nella predi- sposizione del piano dettagliato degli obiettivi e del piano esecutivo di ge- stione (art. 108), ma anche poteri di controllo, consistenti nella partecipa- zione all'organizzazione dei controlli (art. 147, comma quinto), nel coinvolgi- mento attivo nel controllo sugli equilibri finanziari (art. 147-quinquies, comma primo) e nella direzione dell'unità preposta al controllo strategico (art. 147- ter, comma secondo). A ciò si aggiunga che i dirigenti dell'ente sono tenuti a rispondere nei suoi confronti, nell'esercizio delle funzioni loro assegnate (art. 108, comma primo). Alla stregua di tale evoluzione normativa, caratterizzata dal venir meno dei controlli esterni sugli atti dell'ente locale e dal potenziamento dei controlli interni allo stesso, con la concentrazione in un'unica figura di compiti di am- ministrazione attiva ed al tempo stesso di verifica della regolarità ammini- strativa e contabile, nonché di riscontro dell'adeguatezza delle scelte com- piute e di valutazione dell'operato dei funzionari, non può considerarsi irra- gionevole l'interpretazione dell'art. 2, primo comma, n. 5 della legge n. 154 del 1981 fornita dalla sentenza impugnata, la quale, nell'affermare l'applica- bilità della causa d'ineleggibilità al direttore generale della Provincia, non ne ha affatto esteso l'ambito di operatività oltre i limiti consentiti dal tenore let- terale e dalla ratiodella predetta disposizione, ma si è limitata a darne una lettura coerente con la disciplina vigente in materia di controlli sugli enti lo- cali. Le modifiche intervenute nel quadro normativo di riferimento escludono infatti la possibilità di ricostruire ulteriormente la nozione di controllo istitu- zionale in termini di esclusività o prevalenza di tale funzione rispetto alle altre attribuite al medesimo organo, dovendosi piuttosto conferire rilievo alla na- tura tecnico-amministrativa del sindacato a quest'ultimo demandato sugli atti e i provvedimenti, le scelte gestionali e gli equilibri finanziari dell'ente, nonché alla portata generale di tale sindacato, avente ad oggetto l'intera attività dell'ente ed inerente alla posizione di vertice attribuita all'organo nello ambito dell'amministrazione locale: tali caratteristiche consentono di distinguere il controllo in esame sia dalla funzione d'indirizzo e controllo politico-ammini- strativo spettante agli organi di governo (nel caso della Provincia, al Consiglio provinciale, ai sensi dell'art. 1, comma 55, delle legge n. 56 del 2014), avente ad oggetto la fissazione delle direttive fondamentali cui devono essere im- prontate l'organizzazione e l'attività dell'ente, sia dalla mera ingerenza o vi- gilanza su taluni settori di tale attività, esercitata da altri organi sottordinati nello svolgimento delle funzioni di amministrazione attiva ad essi assegnate. Nessun rilievo può invece assumere, ai fini della configurabilità della causa d'ineleggibilità, il carattere interno del potere di controllo, non richiedendosi che lo stesso sia esercitato in posizione di sovraordinazione rispetto all'ente locale, e quindi con efficacia esterna, ma solo che lo stesso costituisca espres- sione di competenze e funzioni predeterminate per legge (cfr. Cass., Sez. I, 22/03/1996, n. 2478). Parimenti irrilevanti devono inoltre ritenersi la natura privatistica del rapporto di lavoro intercorrente tra il titolare del potere di controllo e l'ente locale e la durata limitata dell'incarico, conferito a tempo determinato e comunque non eccedente la durata del mandato del sindaco o del presidente della provincia, trattandosi di caratteristiche inidonee ad esclu- dere la piena investitura del soggetto, in qualità di organo dell'ente locale, per tutto il tempo in cui dura l'incarico, e quindi insufficienti a giustificare l'affermazione dell'insussistenza del rischio di alterazione della competizione elettorale, che la previsione della causa d'ineleggibilità mira ad evitare. Nella specie, la sussistenza in concreto dei requisiti necessari per la con- figurabilità della predetta causa è stata puntualmente accertata dalla Corte territoriale non solo mediante il richiamo della disciplina legislativa, ma anche attraverso l'esame dello statuto della Provincia di Catanzaro, il quale, nell'in- dividuare le funzioni del direttore generale, lo definisce, conformemente alle indicazioni emergenti dal d.lgs. n. 267 del 2000, come «organo di direzione amministrativa», al quale spettano da un lato l'adozione degli atti e dei prov- vedimenti e lo svolgimento dei compiti di gestione finanziaria, tecnica e am- ministrativa finalizzati al perseguimento degli obiettivi e alla realizzazione dei programmi definiti dagli organi di direzione politica dell'ente (art. 31), e dall'altro la responsabilità per l'andamento complessivo dell'attività gestio- nale e l'efficienza ed efficacia dell'azione di governo dello ente, con il compito di verificare, nel corso dell'esercizio finanziario, lo stato di attuazione dei piani e programmi e di proporre eventuali modifiche ed integrazioni occorrenti, ol- tre alla facoltà di esercitare un potere sostitutivo sui dirigenti, in caso di iner- zia o per motivi di eccezionale gravità ed urgenza (art. 32). In quanto perfettamente compatibile con la nozione di controllo istituzio- nale, evolutivamente interpretata alla luce dei mutamenti intervenuti nella disciplina costituzionale e legislativa della materia, tale accertamento deve ritenersi idoneo a giustificare la dichiarazione d'ineleggibilità alla carica di consigliere regionale, sottraendosi quindi alle censure proposte dalla ricor- rente, anche sotto il profilo della legittimità costituzionale del significato at- tribuito all'art. 2, primo comma, n. 5 della legge n. 154 del 1981, la cui por- tata, come ricostruita dalla sentenza impugnata, non si pone in alcun modo in contrasto con il carattere eccezionale delle cause d'ineleggibilità, non su- scettibili d'interpretazione estensiva né analogica, in quanto configurabili come limitazioni del diritto di elettorato passivo, tutelato dall'art. 51 Cost. (cfr. Cass., Sez. I, 2/02/2016, n. 1949; 25/01/2001, n. 1073; 26/01/1977, n. 384). 7. Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo. Trattandosi di procedimento esente dal contributo unificato, non trova applicazione l'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio