Cassazione n. 19673/2023

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 24937– 201 7 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliate in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N. 3, presso e nello studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti- contro MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA; -intimato - avverso la sentenza n.806/2017 della CORTE D'APPELLO di ROMA,pubblicata il 18 / 0 4 /201 7 R.G. n . 2053 /201 4 ; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 0 4 / 05 /202 3 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.la Corte d’appello di Roma ha confermato la sentenza del [OSCURATO:PERSONA] scolastica Perequazione interna all'area Principio di parità di trattamento R.G.N.24937/2017 Cron. Rep. Ud.04/05/2023 CC Tribunale della stessa sede che aveva rigettato il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] e dagli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutti dirigenti scolastici assunti a partire dall’anno scolastico 2007/2008, i quali avevano convenuto in giudizio il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca chiedendo la parificazione, quanto al trattamento retributivo, ai dirigenti che in precedenza rivestivano la qualifica di preside o di direttore didattico, ai quali soli il CCNL aveva riconosciuto la retribuzione individuale di anzianità, se stabilmente inseriti nel ruolo soppresso, o l’assegno ad personam, nel caso dei docenti che nell’anno antecedente all’attribuzione della qualifica dirigenziale erano stati incaricati provvisoriamente della funzione; 2. la Corte territoriale ha evidenziato, in sintesi, che il d.lgs. n. 165/2001 riserva alla contrattazione collettiva la determinazione del trattamento retributivo e che il principio di parità di trattamento, sancito dall’art. 45 dello stesso decreto, non costituisce parametro per giudicare le differenziazioni operate dalla contrattazione collettiva; 3. per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso i litisconsorti indicati in epigrafe sulla base di due motivi, ai quali non ha opposto difese il MIUR, rimasto intimato. [OSCURATO:PERSONA] 1. con il primo motivo di ricorso i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 165/2001, degli artt. 3, 36, 97 Cost., della clausola 4 della direttiva 1999/70/CE, dell’art. 37 del CCNL 1 di Area, dell’art. 58 del CCNL 2 di Area, dell’art. 23 del CCNL 3 di Area e sostengono, in sintesi, che la riserva alla contrattazione collettiva non impedisce in sede giudiziale di disapplicare quelle disposizioni del C.C.N.L. che si pongano in contrasto con i principi fondanti dell’ordinamento, fra i quali va annoverato quello della parità di trattamento; aggiungono che la clausola 4 della direttiva 1999/70, che sancisce il principio della non discriminazione nelle condizioni di impiego, è applicabile anche alla fattispecie perché enuncia il principio, di carattere più generale, secondo cui a parità di mansioni e di funzioni deve essere assicurato ai lavoratori il medesimo trattamento retributivo; 2. la seconda critica denuncia l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, ravvisato nella mancata individuazione di ragioni oggettive idonee a legittimare la disparità di trattamento; 3. i motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono infondati perché il dispositivo di rigetto delle originarie domande è conforme ai principi enunciati da Cass. n. 32510/2021, sicché questa Corte può limitarsi ad integrare la motivazione ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ.; 4.l’attribuzione ai capi di istituto ed ai direttori didattici della qualifica dirigenziale risale alla legge n. 59 del 1997 che, all’art. 21, comma 16, l’aveva correlata «all'acquisto della personalità giuridica e dell'autonomia da parte delle singole istituzioni scolastiche», rinviando ad un successivo decreto legislativo, integrativo della disciplina dettata dal d.lgs. n. 29 del 1993, l’individuazione dei contenuti e delle specificità del ruolo dirigenziale e stabilendo, proprio in ragione di detta specificità, che il rapporto di lavoro sarebbe stato disciplinato dalla contrattazione collettiva del comparto scuola, articolata in autonome aree (art. 21, comma 17); con l’articolo unico del d.lgs. n. 59 del 1998 sono stati, quindi, inseriti nel d.lgs. n. 29 del 1993 gli artt. 25 bis e 28 bis, poi trasfusi negli artt. 25 e 29 del d.lgs. n. 165/2001, con i quali è stata dettata la disciplina della funzione dirigenziale nonché delle modalità ordinarie di reclutamento dei dirigenti scolastici, disciplina connotata dal carattere di specialità rispetto a quella della dirigenza statale, reso evidente dall’inserimento non nel ruolo unico nazionale, bensì in ruoli di dimensione regionale, e dalla valorizzazione di detto livello territoriale anche ai fini della valutazione dell’operato del dirigente nonché, nel testo originario dell’art. 29, delle modalità di accesso alla qualifica dirigenziale; il d.lgs. n. 59 del 1998 ha, poi, inserito nel testo del d.lgs. n. 29 del 1993, anche l’art. 25 ter con il quale è stato disciplinato l’inquadramento nei ruoli regionali dei capi di istituto già in servizio e previsto che l’attribuzione della qualifica dirigenziale sarebbe avvenuta « previa frequenza di appositi corsi di formazione, all'atto della preposizione alle istituzioni scolastiche dotate di autonomia e della personalità giuridica a norma dell'art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, salvaguardando, per quanto possibile, la titolarità della sede di servizio» (art. 25 ter, comma 1, poi trasfuso nell’art. 25 comma 7 del d.lgs n. 165/2001); 5. i n questo contesto normativo si è, quindi, inserita la contrattazione collettiva, che, a partire dal CCNL 1.3.2002, con decorrenza dal 1° settembre 2000, ha disciplinato gli aspetti economici e normativi dell’autonoma area della dirigenza scolastica, istituita, con la medesima decorrenza, dal CCNQ 9.8.2000, e da quest’ultimo «collocata nell’ambito del comparto scuola, in relazione alla previsione dell’art. 21, comma 17 della legge 59/1997» (art. 3 del CCNQ); sino a detta data sulla disciplina del rapporto erano intervenuti i CCNL sottoscritti il 4.8.1995 ed il 26.5.1999, sicché la retribuzione spettante ai capi d’istituto, così come quella prevista per il personale docente ed ATA, aveva avuto la struttura indicata dall’art. 63 del CCNL del 1995 e, a partire dal 1° gennaio 1996, era stato previsto un sistema di progressione economica per tutto il personale del comparto, ivi compreso quello con funzioni direttive, che aveva sostituito il d.P.R. n. 399/1988 ed era fondato sull’attribuzione di posizioni economiche differenziate, di importo crescente a seconda della maggiore o minore anzianità di servizio (0-2, 3- 8, 9-14, 15-20, 21-27, 28-34, oltre 35); lo stipendio tabellare del capo di istituto, comprensivo della retribuzione individuale di anzianità e dell’indennità di funzione, risentiva principalmente dell’anzianità di servizio e, alla data del 1° giugno 1999, poteva variare da un minimo di £. 32.147.000 ad un massimo di £.57.099,000 (cfr. i valori indicati nella tabella E allegata al CCNL 1999), in relazione all’esperienza maturata; l’art. 69 del CCNL [OSCURATO:DATA_NASCITA] aveva, poi, previsto uno speciale regime per il personale docente chiamato a sostituire momentaneamente il capo d’istituto e per quello incaricato della presidenza o della direzione didattica ed aveva riconosciuto un’indennità aggiuntiva, che si sommava al trattamento stipendiale previsto per la qualifica di appartenenza, determinata sulla base del differenziale tra i livelli iniziali di inquadramento delle due aree (docente e capo d’istituto); 6. d i dette disposizioni contrattuali hanno, quindi, dovuto tener conto le parti collettive in occasione della stipula del primo contratto relativo alla sola dirigenza scolastica, contratto con il quale, in linea con la contrattazione delle altre aree dirigenziali, è stata prevista una struttura della retribuzione comprensiva dello stipendio tabellare, dell’indennità integrativa speciale, della retribuzione di posizione, parte fissa e parte variabile, della retribuzione di risultato, nonché della «retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita e spettante»; quest’ultima voce è stata conservata solo per i dirigenti scolastici ex capi d’istituto per i quali, soppressa dall’art. 39 dello stesso CCNL 1.3.2002 la progressione economica per posizioni stipendiali, si poneva l’esigenza di disciplinare il passaggio dall’uno all’altro sistema e di evitare che l’inquadramento nella qualifica dirigenziale si risolvesse in una mortificazione dei diritti già acquisiti e comportasse l’azzeramento, a fini retributivi, dell’anzianità maturata in una funzione che implicava comunque compiti direttivi, rimarcati, anche in epoca antecedente all’attribuzione dell’autonomia scolastica, dal CCNL 4.8.1995 (è significativo riportare l’art. 32 del CCNL 1995 secondo cui «il personale regolato dalle disposizioni di cui alla presente sezione è collocato nella distinta area della specifica dirigenza scolastica nell'ambito del comparto scuola, non assimilabile alla dirigenza regolata dal D.Lgs. n. 29 del 1993…. Ciascun dipendente appartenente a tale area è organo dell'amministrazione scolastica ed ha la rappresentanza dell'istituto. Esso assolve a tutte le funzioni previste dalla legge e dai contratti collettivi in ordine alla direzione e al coordinamento, alla promozione e alla valorizzazione delle risorse umane e professionali, nonché alla gestione delle risorse finanziarie e strumentali, con connesse responsabilità in relazione ai risultati. A tal fine esso assume le decisioni ed attua le scelte di sua competenza volte a promuovere e realizzare il progetto di istituto sia sotto il profilo didattico-pedagogico, sia sotto quello organizzativo e finanziario.»); il CCNL 1.3.2002 ha, quindi, previsto, all’art. 39, che «A decorrere dal 1.1.2001 è soppressa la progressione economica per posizioni stipendiali ed al personale compete uno stipendio unico determinato in € 18.798,47 (lire 36.398.917) annui lordi inclusa la tredicesima mensilità.Il valore economico corrispondente alla differenza tra la posizione stipendiale in godimento, inclusi gli incrementi indicati nella tabella A, e lo stipendio di cui al comma 1 costituisce la retribuzione individuale di anzianità di ciascun dirigente scolastico ed è corrisposta mensilmente in aggiunta allo stipendio»; 7. un’esigenza analoga si è posta, espletate le procedure per il reclutamento dei dirigenti scolastici, per i vincitori che, seppure appartenenti all’area docente, prima della formale acquisizione della qualifica dirigenziale avevano ricevuto incarichi annuali di Presidenza o di [OSCURATO:PERSONA] ed avevano percepito il trattamento retributivo previsto per l’area di appartenenza, secondo il sistema delle fasce stipendiali, maggiorato della speciale indennità riconosciuta dal già richiamato art. 69 del CCNL 1.9.1995; le parti collettive hanno ritenuto che anche in tal caso dovesse operare il divieto di reformatio in peius, perché l’inquadramento aveva riguardato soggetti già investiti, seppure in assenza di qualifica, della relativa funzione, e con l’art. 58 del CCNL [OSCURATO:DATA_NASCITA] hanno previsto che « I docenti già incaricati di presidenza e assunti nella qualifica dirigenziale dell’area a seguito delle procedure di reclutamento previste dalla normativa vigente, conservano, quale assegno ad personam, l’eventuale maggior trattamento economico complessivo percepito per effetto dell’espletamento delle funzioni sostitutive. L’eventuale maggior trattamento di cui al comma 2 viene riassorbito con gli incrementi stabiliti dai successivi contratti collettivi nazionali di lavoro».8. in tal modo, quindi, nell’ambito della dirigenza scolastica, a fini retributivi, al regime, per così dire ordinario, previsto per i dirigenti di nuova assunzione sono stati affiancati due trattamenti «speciali» destinati ad esaurirsi nel tempo, riservati, rispettivamente, agli ex capi di istituto ed agli incaricati annuali, ed accomunati dalla necessità di evitare che l’acquisizione della qualifica dirigenziale si risolvesse in un peggioramento del trattamento retributivo già acquisito; 9. così ricostruito nei suoi tratti essenziali il quadro normativo e contrattuale, rileva il Collegio che deve essere escluso ogni profilo di contrarietà alla legge delle clausole contrattuali inerenti al trattamento retributivo; l’art. 24 del d.lgs. n. 165/2001, in linea con il sistema delle fonti delineato in via generale dall’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001, riserva alla contrattazione collettiva la determinazione della retribuzione del personale dirigenziale; il ruolo centrale della contrattazione nel sistema dell’impiego pubblico contrattualizzato è stato costantemente rimarcato dalla giurisprudenza costituzionale che nella riserva alla contrattazione collettiva della definizione del trattamento economico ha ravvisato uno dei principi fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica (cfr. fra le tante Corte Cost. n. 16/2020 e le pronunce richiamate in motivazione); facendo leva sulla peculiare natura della contrattazione disciplinata dal d.lgs. n. 165/2001 e sulla funzione alla stessa assegnata dal legislatore,questa Corte da tempo ha affermato che il principio espresso dall'art. 45 del richiamato decreto, secondo il quale le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale, opera solo nell'ambito del sistema previsto dalla contrattazione collettiva e vieta trattamenti migliorativi o peggiorativi a titolo individuale, ma non costituisce parametro per giudicare le differenziazioni operate in quella sede, in quanto la disparità trova titolo non in scelte datoriali unilaterali lesive della dignità del lavoratore, ma in pattuizioni dell'autonomia negoziale delle parti collettive, le quali operano su un piano tendenzialmente paritario e istituzionalizzato, di regola sufficiente, salva l'applicazione di divieti legali, a tutelare il lavoratore in relazione alle specificità delle situazioni concrete (cfr. fra le tante Cass. n. 6553/2019; Cass. n. 32157/2018; Cass. n. 12334/2018; Cass. n. 19043/2017); si è precisato, in particolare, che, ove facciano difetto norme inderogabili dettate dal legislatore nazionale o principi eurounitari di immediata applicazione, la parità di trattamento non può essere invocata per sollecitare un sindacato giudiziale delle scelte operate dalla contrattazione collettiva perché a quest’ultima è stato affidato in via esclusiva il potere di definire i trattamenti retributivi dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni ed è stata lasciata alle parti sociali piena autonomia di prevedere, anche a parità di mansioni e di funzioni esercitate, trattamenti differenziati in ragione dei diversi percorsi formativi, delle specifiche esperienze maturate, delle carriere professionali nonché delle dinamiche negoziali dei diversi comparti (Cass. n. 19043/2017); 10. sulla base di detti principi questa Corte ha ritenuto priva di fondamento la pretesa dei dirigenti scolastici volta ad ottenere l’equiparazione, quanto alla retribuzione di posizione, alla dirigenza di seconda fascia dell’area I (Ministeri ed Aziende); si è osservato, infatti, che l’esercizio della discrezionalità collettiva impedisce ogni sindacato finalizzato a comparazioni tra le distinte aree e si è aggiunto che «improponibile è una comparazione, ai fini di adeguatezza e proporzionalità ex art.36 Cost., tra dirigenti appartenenti a comparti e dunque ad aree distinti, stante la evidente eterogeneità delle attività in concreto svolte, tale da escludere altresì qualsiasi possibilità di ragionare in termini di parità di trattamento ai sensi dell’art. 45» (Cass. n. 15110/2020); 11. alle medesime conclusioni si giunge quanto alla domanda, che viene in rilievo in questa sede, di perequazione interna all’area; si è già dato conto delle ragioni per le quali la contrattazione collettiva, nel disciplinare il passaggio dall’uno all’altro sistema retributivo, ha ritenuto di dovere salvaguardare il trattamento già raggiunto dagli ex capi di istituto e dai dirigenti che, seppure inquadrati nella qualifica dirigenziale all’esito delle procedure di reclutamento disposte ex art. 29 del d.lgs. n. 165/2011, avevano maturato un’esperienza specifica in qualità di incaricati annuali; 12. si deve aggiungere che la pretesa dei ricorrenti di essere equiparati ai colleghi che avevano in precedenza ricoperto le funzioni di capo di istituto si fonda su un’asserita piena equiparazione delle due situazioni a confronto, in realtà insussistente; come è noto la retribuzione individuale di anzianità si ricollega, non alle caratteristiche oggettive delle mansioni espletate o della posizione ricoperta, bensì alla maggiore esperienza maturata nell’esercizio della funzione, ossia nella permanenza in un determinato ruolo o nella qualifica, sicché è indubbio che, ai fini dell’attribuzione dell’emolumento, non possa essere equiparata l’anzianità maturata dal docente a quella acquisita nell’espletamento della funzione direttiva, attesa la assoluta diversità dei due ruoli, che si coglie comparando le disposizioni della contrattazione collettiva, antecedente a quella che qui viene rilievo, con le quali sono stati indicati i compiti, le caratteristiche, le finalità della funzione docente e di quella svolta dal Preside o dal [OSCURATO:PERSONA] (artt. 32e 38 del CCNL [OSCURATO:DATA_NASCITA]); 12.1. le clausole contrattuali delle quali i ricorrenti contestano la legittimità sono volte a regolare, in via transitoria, il passaggio da un sistema retributivo che valorizzava l’anzianità di servizio, mediante la previsione di una progressione economica per fasce stipendiali, ad altro sistema che, invece, commisura il trattamento economico alla funzione esercitata, alle caratteristiche dell’istituto diretto, ai risultati ottenuti; questa esigenza si pone, ovviamente, solo per coloro che nel precedente regime avevano esercitato la funzione, non già per i dirigenti di nuova assunzione, i cui rapporti lavorativi sono stati novati con il superamento del concorso, posto che il passaggio alla qualifica dirigenziale non costituisce una mera progressione verticale, in quanto comporta l’accesso ad altra area; 13. la diversità delle situazioni a confronto sussiste anche rispetto ai dirigenti che, pur non rivestendo formalmente la qualifica di capo d’istituto, avevano esercitato la funzione direttiva in qualità di incaricati annuali; al riguardo, alle considerazioni già espresse sulla diversa natura delle funzioni, si deve aggiungere che a detta categoria le parti collettive non hanno attribuito la retribuzione individuale di anzianità (riconosciuta dall’art. 39 del CCNL 2002 ai soli capi di istituto), bensì l’assegno personale riassorbibile di cui all’art. 58 del CCNL 2006, chiaramente finalizzato ad impedire la reformatio in peius che, per la diversità dei sistemi retributivi, si sarebbe verificata in conseguenza del formale inquadramento nel ruolo dirigenziale; la previsione, quindi, si giustifica in ragione della finalità perseguita e della valorizzazione, anche in tal caso, della diversa esperienza professionale pregressa; 14. l’esclusione in radice di una irragionevole ed ingiustificata disparità di trattamento, è sufficiente a far ritenere infondato il ricorso anche nella parte in cui invoca il principio di non discriminazione sancito dalla clausola 4 dell’[OSCURATO:PERSONA] allegato alla direttiva 1999/70/CE , (inapplicabile alla fattispecie nella quale viene in rilievo il confronto fra categorie di dirigenti assunti a tempo indeterminato e non il trattamento riservato agli assunti a termine) perché quel principio presuppone che le situazioni siano comparabili, seppure non perfettamente coincidenti, e detta comparabilità non sussiste nella fattispecie per le ragioni sopra indicate; 15. né a diverse conclusioni si può giungere facendo leva sulla dichiarazione congiunta n. 1 posta in calce al CCNL 15.7.2010 con la quale le parti hanno concordato «nel ritenere che il confronto sugli ulteriori benefici economici debba prioritariamente affrontare i problemi di perequazione retributiva interna all’area», perché la dichiarazione di intenti si limita a prendere atto di un dato obiettivo ed a prospettare l’opportunità che dello stesso si tenga in futuro conto nell’attribuzione di «ulteriori» benefici economici, ma non implica alcun riconoscimento dell’asserito carattere ingiustificato e discriminatorio della diversità di trattamento;16. in via conclusiva il ricorso deve essere rigettato ed occorre dare atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, ed ai fini e per gli effettiprecisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dai ricorrenti; 17. non occorre provvedere al regolamento delle spese del giudizio di cassazione perché il Ministero è rimasto intimato. P.Q.M. La