Cassazione n. 07564/2023

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 2551-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:SOCIETA]., elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e GIUSEPPE D'ACUNTO; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 46, presso lo [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimata - avverso la sentenza n. 5385/2021 del CONSIGLIO DI STATO , depositata il 19/07/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/12/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con sentenza n. 5385/2021 il Consiglio di Stato, previa riunione, ha respinto gli appelli proposti da [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di amministratore unico della [OSCURATO:SOCIETA], nei confronti del Comune di Napoli e della Regione [OSCURATO:PERSONA] avverso le sentenze n. 1939/2016, n. 1276/2018 e n.198/2020 del T.A.R.[OSCURATO:PERSONA] . Il contenzioso instaurato trova il suo presupposto nel Programma integrato di recupero urbanistico ed ambientale in variante al [OSCURATO:PERSONA] della città, approvato dall’ Amministrazione comunale di Napoli e nella convenzione di esecuzione, ad esso accedente, stipulata tra [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di amministratore unico della [OSCURATO:SOCIETA], e il Comune di Napoli. Sulla base di tali atti la odierna parte ricorrente aveva presentato istanza per la costruzione di uno studentato e, quindi, una DIA la cui efficacia era stata sospesa dal Comune di Napoli; in seguito il Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 3 - Comune, pronunziando sulla istanza della società di revoca del provvedimento di sospensione in esito all’utile esperimento del ricorso giurisdizionale davanti al giudice amministrativo, aveva dichiarato la cessazione di efficacia della DIA per scadenza dei relativi termini. Quest’ultimo provvedimento era stato impugnato davanti al giudice amministrativo e definito dal T.A.R. [OSCURATO:PERSONA] con declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse ad impugnare nei ricorrenti non avendo mai avuto inizio le opere previste dalla DIA, né alla scadenza del termine computato dal Comune di Napoli né a quello indicato dalla società nei propri scritti difensivi. Con ricorso iscritto al n. RG 6191/2016 [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale amministratore unico della società [OSCURATO:SOCIETA], ha impugnato la decisione dinanzi al Consiglio di Stato. Con altro ricorso davanti al giudice amministrativo, la odierna parte ricorrente, impugnò la nota PG/2014/103815 del 7.2.2014 del [OSCURATO:PERSONA] delle Infrastrutture di Trasporto e delle opere pubbliche a rete e dei [OSCURATO:PERSONA] Privata, con la quale il Comune di Napoli aveva negato che il Programma integrato, concernente opere di riqualificazione urbanistica di un’area sita nel quartiere di Pianura, potesse essere considerato titolo edilizio (in violazione dell’art. 16 l. n. 179 del 1992). Il giudice amministrativo respinse il ricorso e la decisione fu impugnata davanti al Consiglio di Stato (ricorso iscritto al n. RG 3993/2018) da [OSCURATO:PERSONA] in proprio e quale amministratore unico della società. Infine, sempre in relazione alla medesima vicenda, gli originari ricorrenti, con separati ricorsi poi riuniti, impugnarono: a) l’atto di annullamento di ufficio della SCIA per la costruzione di volumi immobiliari in ampliamento dei volumi già autorizzati con il Programma integrato approvato con atto n. 1644/2001, in base alla Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 4 - legge n. 179/1992 ed alla legge regionale n. 3/1996; b) la nota PG 72018/844531 del 1 ottobre 2018 avente ad oggetto “ Comunicazione di inefficacia della SCIA pdc n. 781/2018, presentata il 27.7.2018. Il T.A.R. [OSCURATO:PERSONA] dichiarò improcedibile il ricorso avverso l’atto di annullamento e respinse l’impugnativa della Comunicazione di inefficacia della SCIA. Con ricorso iscritto al n. RG 3830/2020 [OSCURATO:PERSONA] in proprio e quale amministratore unico della società impugnò la decisione dinanzi al Consiglio di Stato. 2. Il giudice amministrativo di secondo grado, per quel che rileva in questa sede, ha motivato il rigetto delle impugnazioni osservando in sintesi, quanto al primo ricorso, concernente il termine di efficacia della DIA, che era dirimente la considerazione che quale che fosse il dies a quo di decorrenza della validità del titolo, le opere previste nella DIA non avevano mai avuto inizio di talché era da escludere la persistenza dell’interesse ad impugnare una decisione che non avrebbe giammai potuto sortire vantaggi concreti per l’appellante.; quanto al secondo ricorso, incentrato sulla possibilità di considerare il Piano integrato quale titolo edilizio, ha osservato che tale testi era destituita di fondamento normativo in assenza di espressa previsione in tal senso da parte della [OSCURATO:PERSONA]; quanto al terzo ricorso, concernente la SCIA depositata per la costruzione di volumi immobiliari in ampliamento dei volumi già autorizzati con il Programma integrato, il Consiglio di Stato, ha ritenuto nello specifico non praticabile laSCIA versandosi in fattispecie nella quale si trattava di andare a realizzare entità edificatorie anche aggiuntive rispetto alla consistenza originaria del Piano approvato; quanto alla impugnativa della comunicazione di inefficacia della SCIA presentata il 27.7.2018, il rigetto del gravame è stato fondato sulla considerazione che in materia urbanistica l’inefficacia collegata alla scadenza dei termini dei Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 5 - piani integrati e comunque attuativi è effetto di legge che si produce automaticamente, con la conseguenza che la convenzione di lottizzazione scaduta per la parte rimasta inattuata non poteva vincolare i successivi strumenti urbanistici. 3. [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale amministratore unico della [OSCURATO:SOCIETA]., con unico atto ha proposto ricorso ordinario per difetto di giurisdizione e ricorso straordinario ex art. 111 Cost. per violazione di legge; il Comune di Napoli ha resistito con controricorso; la Regione [OSCURATO:PERSONA] è rimasta intimata. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente deduce violazione dell’art. 103 Cost. e degli artt. 1 e 37 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, comma 1, cod. proc. civ., per avere la sentenza impugnata giudicato su fatti che configuranodiritti reali ed in quanto tali appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Premesso che le impugnative traevano tutte origine dal [OSCURATO:PERSONA] di recupero urbanistico ambientale in Variante al [OSCURATO:PERSONA] e che le indicate attività di carattere amministrativo erano tutte confluite nella convenzione di esecuzione intervenuta tra il Comune di Napoli e [OSCURATO:PERSONA], sia in proprio che nella qualità di [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:SOCIETA]., che tale convenzione configurava atto privatistico, prevedente obblighi acarico di entrambe le parti, richiama l’art. 12 della convenzione medesima secondo il quale i rapporti tra il Comune ed il proponente sarebbero stati disciplinati dalle norme del codice civile “fermo restando quanto previsto dal presente atto”; sostiene, in sintesi, che i diritti scaturenti dalla convenzione sarebbero ormai inseriti nel diritto di proprietà facente capo alla società e al Baiano ed implicavano un vincolo di destinazione dei beni oltre che la incorporazione nei medesimi di uno ius a edifican di non suscettibile di essere attinto da successive determinazioni dell’Amministrazione; in tale contesto deduce non Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 6 - essere necessaria alcuna concessione edilizia o autorizzazione comunale salvo la presentazione, di rilievo solo formale, della SCIA O DIA o SCILA, aventi funzione esplicativa di un diritto a costruire già acquisito. In particolare, in relazione alle doglianze sviluppate con il ricorso iscritto al n. RG n. 830/2020, parte ricorrente evidenzia che oggetto di doglianza non era solo e non tanto il cattivo esercizio del potere amministrativo bensì la illiceità della condotta tenuta dal Comune in chiara violazione delle regole comportamentali di correttezza e buona fede alla cui osservanza anche il soggetto pubblico è tenuto. 2. Con il secondo motivo di ricorso deduce difetto di legittimazione a contraddire del Comune di Napoli per difetto di interesse e difetto di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunziato; violazione degli artt. 100, 112 e 113 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, comma 1 n. 3 cod. proc. civ . Si duole in sintesi che il Comune avesse svolto anche difese che afferivano alla posizione della Regione [OSCURATO:PERSONA] rimasta contumace. 3. Con il terzo motivo di ricorso deduce falsa applicazione degli articoli 16, comma 5, e 17 comma, della legge n. 1150/1942 e omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti. Richiamate le difese sviluppate in seconde cure denunzia l’errore del giudice amministrativo per non avere applicato l’art 5 bisdella legge n. 106/2011 nella parte in cui prevede che i [OSCURATO:PERSONA] sono eseguibili seppur scaduti; evidenzia, inoltre, che, per come non contestato tra le parti, era stata totalmente completata la costruzione delle opere di urbanizzazione (fognature, rete idrica, rete distribuzione gas, ecc. nonché trasformate le strade da interpoderali a cittadine e da private a pubbliche), in adempimento di quanto previsto dall’art. 6 della Convenzione con il Comune di Napoli il quale se ne era comunque appropriato pur senza un atto formale di trasferimento. Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 7 - 4. Il primo motivo di ricorso presenta un profilo di inammissibilità collegato al carattere generico delle deduzioni formulate che non tengono conto di quanto emergente dallo storico di lite della sentenza impugnata in relazione al contenuto dei singoli ricorsi esperiti dalla odierna parte ricorrente davanti al giudice amministrativo pur nell’ambito della medesima vicenda fattuale originata dalProgramma integrato di recupero urbanistico ed ambientale in variante al [OSCURATO:PERSONA] della città approvato dall’ Amministrazione comunale di Napoli e dalla convenzione di esecuzione inter partes ad esso accedente. La deduzione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo viene infatti fondata sul rilievo – generico – che il giudice di appello avrebbe giudicato su fatti che configurano diritti reali; tale prospettazione non dà conto dello sviluppo della vicenda processuale posto che, secondo quanto evincibile dallo storico di lite della sentenzaimpugnata – non specificamente contrastato sul punto dal ricorso per cassazione -, il giudice amministrativo si è espresso in relazione alla impugnativa di atti nei quali veniva in rilievo un potere autoritativo dell’Amministrazione connesso alla realizzazione degli interventi edilizi collegati al Programma integrato di recupero urbanistico ed ambientale in variante al [OSCURATO:PERSONA] ed alla Convenzione inter partesad esso accedente. Secondo consolidato orientamento di questa Corte, principio- cardine per individuare il giudice dotato in concreto di giurisdizione è quello secondo cui non va utilizzato a tal fine il criterio della soggettiva prospettazione della domanda, ma quello del c.d. “petitum sostanziale”, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio quale risulta dai fatti materiali allegati dall’attore e dalle particolari caratteristiche del Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 8 - rapporto giuridico di cui si discute in giudizio, caratteristiche che si evincono da detti fatti (fra le altre,: Cass. Sez. Un. n. 14846 del 2006, Cass. Sez. Un. n. 24625 del 2007, Cass. Sez. Un. n. 15323 del 2010, Cass. Sez. Un. n. 21677 del 2013, Cass. Sez. Un. 30009 del 2019). Dalla ricostruzione della complessiva vicenda processuale offerta dalla sentenza impugnata, connotata in estrema sintesi dal contrasto tra la odierna parte ricorrente e l’Amministrazione circa la esistenza di un valido titolo per la realizzazione di interventi edilizi di cui alla convenzione stipulata con il Comune di Napoli, emerge con ogni evidenza che le questioni controverse in causa non avevano ad oggetto direttamente diritti reali ma la possibilità per gli odierni ricorrenti di effettuare gli interventi edilizi previsti dalla convenzione stipulata con il Comune sulla base di determinati titoli autorizzativi; in nessun modo risulta che le azioni esperite muovessero dalla configurazione dell’incorporazione di uno ius aedificandi in diritti reali facenti capo al Baiano o alla società della quale egli era amministratore unico, diritti reali neppure compiutamente identificati in ricorso; in questa prospettiva priva di pregio risulta il riferimento all’art. 12 della convenzione, che si riferisce ai rapporti scaturenti dalla convenzione, e che non potrebbe giammai incidere su un ambito “non negoziabile” quale quello afferente ai poteri che la legge conferisce all’Amministrazione in tema di gestione urbanistica ed edilizia del territorio. 5. Il secondo ed il terzo motivo di ricorso sono entrambi inammissibili. Invero le censure articolate con il secondo motivo di ricorso si sostanziano nella denunzia di un error in procedendo del giudice amministrativo e quindi fanno valere un vizio che attiene al perimetro interno della giurisdizione amministrativa. Ric. 2022 n. 02551 sez. SU -ud. 13-12-2022 - 9 - Analogamente il terzo motivo di ricorso che denunzia direttamente la violazione e falsa applicazione di norma di diritto e il vizio motivazionale della sentenza impugnata. 5.1. Come noto, il controllo sulla violazione dei limiti esterni della giurisdizione riservato alla Corte di cassazione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo , senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il "proprium" distintivo dell'attività giurisdizionale. (Cass., Sez. Un. n. 8311 del 2019, Cass. Sez. Un. n. 17770 del 2020). 6. In base alle considerazioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile con regolamento delle spese di lite secondo soccombenza. 7. Sussistono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater del d.P.R. n. 115/2002, se dovuto. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite che liquida in € 5.000,00 per compensi professionali, € 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% e accessori come per legge. Ai sensi dell'art. 13, co. 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente