Cassazione n. 16810/2026

to [OSCURATO:PERSONA] unitamenteall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]Azienda [OSCURATO:PERSONA] (ASP) di Cosenza in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Chiosi-controricorrente-controProcura Generale presso la Corte dei conti-controricorrente-Numero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026nonché contro[OSCURATO:PERSONA] presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti perla Calabria-intimato-avverso la sentenza della Corte dei conti Sezione I giurisdizionale centraled’appello n. 233/2024 depositata il 15/10/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. Casa di [OSCURATO:PERSONA] veniva citata a giudizio innanzi alla Corte deiconti, sezione giurisdizionale della Calabria, per rispondere del dannocagionato all’[OSCURATO:PERSONA] di Cosenza (hinc: ASP) in ragionedella liquidazione, disposta dal Tribunale di Cosenza nell’ambito di unaprocedura esecutiva, della somma di € 1.113.600,23 in favore della societàSPV [OSCURATO:SOCIETA], cessionaria dei crediti vantati dalla [OSCURATO:SOCIETA] nei confronti di ASP, trattandosi di pagamenti non dovutinell’ambito di un rapporto di convenzionamento con la struttura pubblica.2. La Corte territoriale riteneva sussistente il rapporto di servizio in capoalla Casa di [OSCURATO:PERSONA], la quale operava in regime di accreditamentoex art. 8 bis e seguenti del d.lgs. n. 502 del 1992, e ne affermava laresponsabilità trattandosi di pagamenti relativi a prestazioni non richieste erese oltre il “tetto massimo di spesa” (o “extra budget”) previsto per il 2002e il 2007, rispetto ai quali, tra l’altro, l’azienda sanitaria, dopo la notificadella cessione, aveva formalmente disconosciuto, con atto comunicato alcedente e alla cessionaria, la non accettazione della cessione stessa.3. La sentenza era confermata dalla Corte dei conti, Sezione primagiurisdizionale d’appello, che, con la decisione in epigrafe, disattendeval’appello della società.Il giudice contabile rigettava l’eccezione di difetto di legittimazionepassiva attesa la sussistenza di un rapporto di un servizio della ricorrente[OSCURATO:PERSONA] registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026con il [OSCURATO:PERSONA] regionale in quanto struttura accreditata e, quindi,inserita nell’apparato della seconda per la realizzazione delle funzionisanitarie.Nel merito, affermava la responsabilità della società che, in violazionedei limiti di spesa, aveva coscientemente ceduto crediti derivanti daprestazioni non autorizzate, senza tenere conto delle contestazioni di ASPdi non spettanza delle somme, e, per contro, aveva dichiarato, in sede dicessione, che le somme erano dovute e nessuna eccezione poteva essereopposta dal debitore.4. In particolare, la responsabilità erariale veniva configurata in quantoi crediti derivavano da prestazioni extra budget non autorizzate da partedella struttura convenzionata in regime di accreditamento (come talesoggetta all’osservanza dei tetti di spesa nella fornitura delle prestazionisanitarie), la quale, a fronte del mancato pagamento della somme pretese,aveva ceduto il credito ad altra società, assicurando, nel contratto dicessione, che il credito era esistente, certo, liquido ed esigibile e chenessuna eccezione poteva essere opposta dal debitore ceduto.Pertanto, Casa di [OSCURATO:PERSONA] aveva ottenuto il pagamento delleprestazioni extra budget al di fuori delle ordinarie procedure amministrativeo contenziose, senza consentire all'amministrazione di verificarne ladebenza e di inserire nella propria programmazione le maggiori pretesedella struttura accreditata, e mediante l'utilizzo, doloso, di strumenti (lacessione del credito, contenente dichiarazioni false) idonei a determinareun pagamento non programmato ed estemporaneo.La società cessionaria, poi, aveva conseguito il pagamento a seguito diprocedura esecutiva azionata nei confronti di ASP, determinando il dannoall’amministrazione.5. Contro tale pronuncia, Casa di [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorsoper cassazione con un motivo, cui resiste con controricorso la Procuragenerale presso la Corte dei conti e ASP di Cosenza.Numero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/20266. Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendo ilrigetto del ricorso.7. In prossimità dell’adunanza Casa di [OSCURATO:PERSONA] e ASP hannodepositato memoria illustrativa.RAGIONI DELLA DECISIONE1. L’unico motivo di ricorso denuncia, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., difettoe/o eccesso di giurisdizione delle Corte dei conti “per violazione dell’art. 1del d.lgs. 174/2016 in relazione all’art. 8 bis e 8 quinquies d.lgs. 502/1992e artt. 24, 103, 111 Cost.”.1.1. La ricorrente lamenta, in sostanza, l’errato riconoscimento da partedel giudice contabile della propria giurisdizione per responsabilità erarialecon riguardo all’erogazione di prestazioni eccedenti il tetto di spesa inquanto:a) la connessione tra la prestazione pubblicistica e quella privatistica variferita alla sola fase iniziale del rapporto concessorio e non a quella dellafase esecutiva del rapporto, di natura negoziale e privatistica, rispetto allaquale vengono in rilievo esclusivamente profili relativi all’adempimento delleobbligazioni contrattuali tra privato e pubblica amministrazione;b) è carente un rapporto di servizio tra Casa di [OSCURATO:PERSONA] e ASP:non è configurabile un inserimento della struttura privata nell’apparatoorganizzativo della seconda, posto che, da un lato, tale conseguenza nonpuò essere tratta – come invece affermato dal giudice contabile – dal regimedi accreditamento ex art. 8 bis e 8 quinquies d.lgs. n. 502/1992, derivandol’erogazione delle prestazioni sanitarie da un contratto di budget, la cuiviolazione è sanzionabile in sede civile, mentre, per contro, è assente sial’esercizio di poteri autoritativi, sia la gestione del pubblico denaro, da partedel soggetto privato;c) non sussistono obblighi di servizio, di origine contrattuale o legale, diosservanza del tetto di spesa in capo alla struttura sanitaria, incombendosolamente sull’ASP “il dovere (l’obbligo), nell’interesse delle casse pubblicheNumero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026di non remunerare le prestazioni che ritiene erogate in eccesso di budget”,che, pertanto, ha l’onere di verificare la legittimità del credito preteso eadottare i conseguenti provvedimenti di tutela delle casse pubbliche.1.2. Nell’articolazione del motivo, infine, lamenta che l’ASP di Cosenzaaveva omesso ogni pagamento delle prestazioni sanitarie, da ciò lanecessità di procedere alla cessione del credito, alle cui successive vicende– in sede civile ed esecutiva – la Casa di [OSCURATO:PERSONA] era rimasta deltutto estranea; deduce, sul punto, l’errata considerazione della vicenda daparte del giudice contabile, da cui il possibile conflitto di giudicati tra ladecisione in sede civile e quella del giudizio contabile.2. Preliminarmente va disattesa l’eccezione di giudicato interno sollevatadalla Procura generale presso la Corte dei conti con il controricorso.La società, infatti, nel giudizio d’appello, nell’eccepire il proprio difettodi legittimazione passiva per l’insussistenza del rapporto di servizio, hacontestato proprio il presupposto fondante la giurisdizione contabile, sicchénon si è formato alcun giudicato.3. Passando all’esame del merito, il motivo è in parte infondato, in parteinammissibile.4. Occorre premettere che, secondo la costante giurisprudenza delleSezioni Unite, “l'azione di responsabilità nei confronti di un soggetto privatoè devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti ove sussista un rapportodi servizio, in virtù del quale il primo sia stato temporaneamente inseritonell'apparato organizzativo della P.A. per lo svolgimento di un'attività o unservizio di interesse pubblico, configurandosi, invece, la giurisdizioneordinaria nel diverso caso in cui si assuma che il danno derividall'inadempimento delle obbligazioni poste a carico del privato, qualecontroparte contrattuale della P.A.” (v. Sez. U, n. 19452 del 15/07/2024).Quanto al rapporto di servizio, costituente il presupposto per attribuirela controversia alla giurisdizione del giudice contabile per la responsabilitàerariale, inoltre, si è precisato che esso sussiste qualora “un ente privatoNumero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026esterno all'Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell'interesse econ le risorse di quest'ultima, un'attività o un servizio pubblico in sua vece,inserendosi in tal modo nell'apparato organizzativo della P.A., mentre èirrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta e ben potendo taletitolo anche mancare del tutto.” (v. Sez. U, n. 20902 del 30/06/2022; Sez.U, n. 21871 del 30/08/2019, che, in termini ancora più specifici, haaffermato ”è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, chepuò consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in unaconcessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto,potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previstie disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte”).5. Ciò premesso, la vicenda in giudizio riguarda l’attività svolta da unastruttura sanitaria privata che opera, rispetto al [OSCURATO:PERSONA] nazionalee, più in particolare, alla sanità regionale, in regime di accreditamento aisensi dell’art. 8 bis e seguenti del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.5.1. Nella vigenza della disciplina originaria – contenuta negli artt. 44 e45 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 -, invero, l’attività degli operatoriprivati era subordinata al rilascio di apposita autorizzazione regionale e leconvenzioni, stipulate dalle USL in conformità a schemi tipo, avevano naturadi contratti di diritto pubblico, da cui derivavano rapporti qualificabili comeconcessioni amministrative; l’assistito poteva accedere alle prestazioni alladuplice condizione che la struttura pubblica non fosse stata in grado disoddisfare la richiesta e la struttura privata fosse stata specificamenteautorizzata.Il nuovo regime introdotto nel 1992, a differenza di quello precedente,è stato improntato alla parificazione ed alla concorrenzialità tra strutturepubbliche e strutture private, caratterizzato dalla piena libertà di scelta delcittadino di farsi assistere da soggetti privati erogatori, le cui prestazionisono rimborsate attraverso tariffe standard dall’ente pubblico finanziatore(v. Cass. n. 1740 del 25/01/2011), con la peculiarità – quanto al rapportoNumero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026tra la struttura privata e la P.A. – che la disciplina dei singoli rapporti el’individuazione dei diritti e degli obblighi delle parti non è più dettata dallesingole convenzioni ma è contenuta direttamente nella legge, secondo unsistema di concessione ex lege (v. Sez. U, n. 88 del 20/02/1999).5.2. Come ripetutamente affermato da queste Sezioni Unite (Sez. U, n.473 del 14/01/2015; Sez. U, n. 16336 del 18/06/2019; Sez. U, n. 2882 del31/01/2023), attraverso l’accreditamento è stata demandata anche alsoggetto privato la realizzazione dell’interesse pubblico alla salute deicittadini, sicché l’attività sanitaria esercitata dalla struttura (o dalprofessionista) si concreta nell’erogazione di un servizio pubblico, il cuiesercizio è sottoposto, necessariamente e inevitabilmente, al potere didirezione e di controllo dell’amministrazione, ed è remunerato con risorsepubbliche.In altri termini, l’avvenuta instaurazione del rapporto concessorio diaccreditamento comporta il pieno inserimento dell’accreditato, in modocontinuativo e sistematico, nell’organizzazione della P.A. in relazione alsettore dell’assistenza sanitaria.5.3. Sotto altro profilo, poi, la violazione delle regole previste dal regimedell’accreditamento – nella specie per prestazioni erogate con superamentodel tetto di spesa - è sicuramente idonea a riguardare la struttura privata ea determinare un danno suscettibile di responsabilità erariale.L’affermazione che l’obbligazione, discendente dal contratto interpartes, costituirebbe solo un inadempimento, come tale devoluto allagiurisdizione del giudice ordinario, non tiene conto che la stessa stipulazionedell’accordo postula il preventivo necessario accreditamento, sicché lostesso accordo integra, in sostanza, una modalità di attuazione del rapportoconcessorio, in base al quale la struttura sanitaria privata è inseritanell’organizzazione pubblica per lo svolgimento di attività funzionali alperseguimento dell’interesse generale alla realizzazione del diritto allasalute.Numero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/20266. Va affermata, dunque, la giurisdizione del giudice contabile perl’eventuale danno cagionato dall’accreditato in conseguenza della violazionedelle regole previste dal regime dell’accreditamento posto che:a) sussiste la piena configurabilità di un rapporto di servizio tra strutturasanitaria privata in regime di accreditamento e pubblica amministrazione inrelazione alle prestazioni sanitarie erogate e alle condizioni e ai presuppostiper la loro erogazione, condizione che determina l’assunzione di particolarivincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenzegenerali cui l’attività dell’ente è preordinata;b) è irrilevante, quanto alla persistenza del rapporto di servizio, ladistinzione tra fase cd. genetica dell’instaurazione del rapporto concessoriodi accreditamento e fase di esecuzione del rapporto, che costituisce, anzi,la concreta fase di attuazione e concreto perseguimento delle finalità efunzioni del sistema sanitario;c) la violazione delle regole dell’accreditamento si pone quale violazionedi doveri relativi al rapporto di servizio, che trovano il loro fondamento sianei vincoli negoziali, conclusi ai sensi dell’art. 8 quinquies d.lgs. n.502/1992, sia, a valle degli stessi accordi, nei vincoli e obblighi di cui all’art.8 quater, d.lgs. cit. (v., in particolare, commi 2, 3 e 8).6.1. È invece ininfluente che l’attività della struttura privata non siaassistita anche dalla traslazione alla struttura privata di poteri pubblicisticiautoritativi e di controllo ovvero di gestione del pubblico denaro, essendosufficiente, per quanto sopra rilevato, che la relazione abbia comportatol’inserimento, continuativo e sistematico, nella organizzazione dell’ente peril perseguimento degli obbiettivi e delle finalità pubbliche (v. Sez. U, n. 2189del 24/01/2023; Sez. U, n. 2882 del 31/01/2023).7. Privi di pertinenza, infine, sono i precedenti invocati in ricorso asostegno della soluzione contraria.In alcuni casi, infatti, vengono in considerazione fattispecie in cui nonera configurabile alcun rapporto di servizio (in Sez. U, n. 16240/2014 conNumero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026riguardo alla posizione dei componenti della commissione di accordobonario, per l'estraneità all'ente pubblico appaltante della funzioneconciliativa, nonché del contraente generale per la natura contrattualedell'iscrizione di riserve incidenti sul sinallagma negoziale; Sez. U, n.10324/2014 relativo ad un rapporto di consulenza con un professionistaesterno, con compenso determinato in base a libere trattative; Sez. U, n.35092/2023, relativo ad una controversia privatistica e all’applicabilità, omeno, degli interessi di mora sul ritardato pagamento della tariffa).Per il resto, i precedenti richiamati hanno riguardato questioni riferite alriparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo – edunque al necessario apprezzamento del petitum sostanziale - con riguardoalla fase di esecuzione del rapporto ovvero in caso di contestazioni limitateal quantum della pretesa ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc.amm., in piena evidenza del tutto estranei all’ambito di cognizione delgiudice contabile.8. Da ultimo, sono inammissibili le doglianze, inserite nel corpo delmotivo, con cui si contesta – in vario modo – l’apprezzamento del giudicecontabile sulla responsabilità della società, sul contenzioso civile e sulpossibile ipotetico conflitto di giudicato tra giudizio contabile e giudizio civileavuto riguardo al contenzioso avviato dalla società cessionaria avverso laASP.Avverso le decisioni della Corte dei conti, infatti, può essere propostoricorso alle Sezioni Unite esclusivamente per motivi inerenti allagiurisdizione, ossia nelle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - chesi verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nellasfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddettainvasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneopresupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto dicognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento) -, nonché di difettorelativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato iNumero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026cd. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materianegandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (tra lealtre, Sez. U, n. 8311/2019; Sez. U, n. 19675/2020; Sez. U, n.15573/2021; Sez. U, n. 11549/2022; Sez. U, n. 14301/2022; Sez. U, n.23532/2023; Sez. U, 30605/2024).Tale vizio non è invece configurabile per errores in procedendo o iniudicando - come quelli asseritamente lamentati in parte qua -, i quali noninvestono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudicispeciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (v. Sez.U, n. 7926/2019, Sez. U, n. 8311/2019, Sez. U, n. 29082/2019, Sez. U, n.7839/2020, Sez. U, n. 19175/2020, Sez. U, n. 18259/2021).8.1. In questa prospettiva, la stessa valutazione della natura dolosa ocolposa del comportamento tenuto dalla parte rientra nel giudizio di strettacompetenza della Corte dei conti, risolvendosi la censura in unacontestazione su eventuali errores in iudicando del giudice contabile.Il giudice contabile, invero, ha derivato la responsabilità erarialedall’avvenuta percezione delle somme fuori dalle procedure amministrativepreviste mediante cessione del credito accompagnata dall’affermazione,mendace, che lo stesso era esistente, certo, liquido ed esigibile e che ildebitore ceduto (ASP) non poteva opporre eccezioni, dunque con un esamedi profili e questioni rientranti nell’ambito proprio della sua giurisdizione.È appena il caso di evidenziare, con riguardo a quest’ultimo punto, chela condotta della Casa di [OSCURATO:PERSONA], soggetto in rapporto di serviziocon l’amministrazione sanitaria e tenuto, quindi, a rispettare i limiti di spesa,non può ritenersi priva di rilievo ai fini contabili – come sostenuto nel ricorsoe poi in memoria - per il fatto che l’amministrazione aveva omesso di pagarele prestazioni in questione posto che, in tale evenienza, la parte avrebbepotuto esperire le vie amministrative, previste dall’art. 8 quinquies d.lgs. n.502/1992 e dai relativi accordi attuativi, per il riconoscimento delleNumero registro generale 7990/2025Numero sezionale 185/2026Numero di raccolta generale 16810/2026Data pubblicazione 28/05/2026prestazioni extra, ovvero, in ipotesi, attivare le sedi giudiziarie al fine disostenere l’eventuale erroneità della scelta amministrativa e il correlatoinadempimento.9. Il ricorso va dunque rigettato.Tenuto conto del complessivo contenzioso generato dalla vicenda, nellediverse sedi civili, esecutive e contabili, e della condotta della stessa ASPnell’ambito del processo esecutivo, nel quale, pur essendovi tenuta, non haelevato formale contestazione del credito, ricorrono gravi ed eccezionaliragioni per la compensazione delle spese del presente giudizio. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e compensa le spese.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto dellasussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dellericorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quelloprevisto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12/05/2026.Il Presidente f.f.[OSCURATO:PERSONA]