Cassazione n. 19563/2025

NZAINTERLOCUTORIA sul ricorso iscritto al n.13941/2022 R.G., proposto da [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., rappresentata da [OSCURATO:SOCIETA]. quale procuratrice speciale, in persona del legale rappresentante p.t. [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] , domiciliat a ex lege come da indirizzo pec indicato, ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco p.t., rappresentatoe difeso ex lege dall’ Avvocatura Generale dello Stato, domiciliat o ex lege come da indirizzo pec indicato, controricorrente - per la cassazione della sentenza n. 32/2022 della CORTE d'APPELLO diTrento pubblicata il4.3.2022; udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del 17.4.2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]: Locazione uso diverso –Canone – Nullità – Divieto di imporre oneri a carico di operatori delle telecomunicazioni– con ricorso depositato in data 13.7.2018 [OSCURATO:SOCIETA]. (in seguito indicata come Vodafone), rappresentata da [OSCURATO:SOCIETA]. quale procuratrice speciale, opponeva il decreto ingiuntivo con cui le era stato ordinato il pagamento, in favore del Comune di Aldeno, della somma di euro 55.450,62 oltre interessi e spese, pretesa per canoni dovuti in forza di contratto stipulato in data 20.4.2010 e relativo a un’area(porzione di mq 47 della p.ed. 755 C.C. Aldeno) locata per l’installazione di attrezzature di telefonia mobile; l’opponente eccepiva in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere la causa devoluta alla cognizione del giudice amministrativo; nel merito, la nullità della clausola relativa al canone per violazione di norme imperative, e, segnatamente, dell’art. 93, comma secondo,D.Lgs. 259/2003, disposizione che vieta di imporre alle imprese che realizzano impianti di telecomunicazione oneri diversi dalla tassa per l’occupazionedi spazi e aree pubbliche di cui al D.Lgs. 507/1993 o dal canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui al D.Lgs. 446/1997; in subordine, la sua inefficacia per violazione del “Regolamento perl’applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche”del Comune di Aldeno ovvero anche la sua nullità per violazione dell’art.88 del suddetto decreto. L’opponente chiedeva, inoltre,la condanna del Comune alla restituzione delle somme, nel frattempo, illegittimamente percepite per complessivi e uro 104.500,00; il Comune di Aldeno si costituivae chiedeva il rigetto dell’opposizione, trattandosi di ordinario contratto di locazione avente ad oggetto un bene appartenente al patrimonio disponibile, e quindi estraneo al campo di applicazione dell’art. 93D.Lgs. 259/2003; con sentenza pubblicata il 18.12.2018 il Tribunale di Trento dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo erevocava il decreto ingiuntivo opposto, con l’aggravio delle spese a carico dell’opposto; la Corte d’appello di Trento con senten za n. 260/2019 riformava la decisione impugnata dal Comune di Aldeno e dichiara va la giurisdizione del giudice ordinario sul rilievo che l’area apparteneva al patrimonio disponibile del Comune in assenza di un atto che la destinasse a un pubblico servizio, ravvisando un contratto di locazioneconcluso dal Comune iure privatorum; aggiungeva la Corte d’appello che, anche a voler ammettereche, come ritenuto dal Tribunale, la controversia riguardasse “un contratto cheaccede a atto di natura sostanzialmente concessoria”, essendo essa circoscritta a “indennità, canoni e altri corrispettivi” andava comunque esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo; riassunto il giudizioda Vodafone, con sentenza del 4.5.2021 il Tribunale di Trentodichiarava la nullità ex art. 1418 cod. civ. della clausola del contratto relativa al canone per contrarietà alla norma imperativa d ell’art. 93 D.Lgs. 259/2003 con l’interpretazione autentica offerta dall’art. 12, terzo comma, D.Lgs.33/2016; il Tribunale di Trento d ava atto dell’inserzione automatica nel contratto delle tariffe di cui alregolamento C.O.S.A.P. del Comune di Aldeno, relativo alle occupazioni realizzate per la prestazione di servizi pubblici, e, stante l’impossibilità di individuare il numero delle ut enze servite dall’impianto, riteneva dovuto solo il canone minimo di e uro 516,46, con rivalutazioneannuale; la Corte d’Appello di Trento , con sentenza pubblicata il 4.3.2022 , in accoglimento dell’appello proposto dal Comune di Aldeno, riformava la sentenza impugnata e rigettava l’opposizione al decreto ingiuntivo del Tribunale di Trento n. 542/2018 del 4.6.2018, compensando le spese di entrambi i gradi; notava preliminarmente la Corte d’appello che l’art. 93 D.Lgs. 259/2003 non avrebbe potuto trovare applicazione relativamente a beni facenti parte del patrimonio disponibile dell’ente, posto che le espressioni in esso contenute, nonché quelle del D.Lgs. 33/2016, che all’art. 12, comma terzo, di interpretazione autentica( “L’articolo 93, comma 2, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica possono essere soggetti soltanto alle prestazioni e alle tasse ocanoni espressamente previsti dal comma 2 della medesima disposizione”; disposizione successivamente integrata dall’art. 8-bis, comma 1, lett. c), D.L. 135/2018, convertito con modificazioni dalla L. 12/2019, che ha aggiunto “restando quindi escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsivoglia ragione o titolorichiesto”) presuppongono una posizione di supremazia del tutto incompatibile con un contratto di diritto privato, in cui nessun contraente può “essere soggetto” a condizioni diverse da quelle liberamente pattuite; l’interpretazione che riconduce l’art. 93a definire il perimetro del potere impositivo della pubblica amministrazione era confortata dal richiamo a T.O.S.A.P. o C.O.S.A.P. (ora sostituiti dal canonepatrimoniale di cui all’art. 831-bis della l. 160/2019), che riguardano demanio o patrimonio indisponibile, come unici tributi applicabili; l’art. 93, pertanto,non può quindi incidere sul contenuto dei contratti che l’ente pubblico stipula con i privati ponendosi sullo stesso piano di questi, con esclusione di ogni potere di supremazia, a nulla rilevando il caratterepubblico dei fini per i quali tali negozi siano stati stipulati; sosteneva ancora la Corte d’appello che la ratio della disposizione è quella di limitare il potere impositivo della PA e non di limitarne la capacità di diritto privato, in quanto “l'art. 93 cit., è espressione di un principio fondamentale dell'ordinamento di settore delle telecomunicazioni, in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi ulteriori oneri o canoni, posto che -ove ciò non fosse - ogni singola amministrazione dotata di potestà impositiva potrebbe liberamente prevedere obblighi pecuniari a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti” (Cass., sez, I, 10 gennaio 2017, n. 283); l’art. 93, aggiungeva la Corte d’appello, “ nasce per dare tutela alle imprese di telecomunicazioni, noncon l’introduzione di una nullità “virtuale” che colpisca, in funzione dicalmiere, le loro libere pattuizioni; ma per porre fine alle pretese di quelle pubbliche amministrazioni che avevano chiesto il pagamento,oltre che di T.O.S.A.P. o C.O.S.A.P., di altre tasse, oneri e canoni di chiara natura pubblicistica. Si era infatti generato un importante contenzioso, che proprio grazie atale disposizione la Corte di Cassazione ha deciso in favore delleimprese… L’art. 93 non è quindi riferibile ai contratti di diritto comune stipulati dalle pubbliche amministrazioni ed aventi ad oggetto beni del patrimonio disponibile di esse”; la Corte d’appellorichiamava la precedente sentenza n. 260/2019, resa nello stesso giudizio, nella quale , affermata la giurisdizione del giudice ordinario, era stata negata l’inclusione dell’area nel patrimonio indisponibile sul rilievo dell’ininfluenza che “in altra parte della medesima p.ed. sia presente il depuratore comunale, giacchéè solo quest’ultimo ad appartenervi, in quanto bene destinato a pubblico servizio. Si è anche negato che tale destinazione sia insorta per effetto dellaconcessione dell’area in locazione per l’installazione dell’impianto, risultando esclusivamente l’intenzione dell’amministr azione di addivenire alla stipula del contratto, e non di destinare quel determinatobene ad un pubblico servizio”; al riguardo, la Corte d’appelloaggiungeva che: non era stata data prova dell’esistenza di un atto amministrativo che avesse destinato il bene al conseguimento dei fini propri dell’ente, requisito indispensabile perché lo si potesse ritenere appartenente al patrimonio indisponibile dello stesso; il fatto che il Comune di Aldeno dal 2005 ne a vesse disposto concedendolo in locazione senzaprocedere ad alcuna declassificazione era evidente dimostrazione sia del fatto che si tratta va di bene appartenente al patrimonio disponibile, siadella natura privatistica del contratto per cui è causa; la Corte d’appello, pertanto, disattendeva l’eccezione di nullità della clausola relativa al canonenon rientrando l’area oggetto di locazione nel campo di applicazione dell’art. 93 del D.Lgs. 259/2003; notava, da ultimo la corte, che le argomentazioni assorbite nella decisione impugnata e riproposte ex art. 346 cod. proc. civ.andavano del pari disattese: il regolamento C.O.S.A.P. del Comune di Aldeno riguardaesclusivamente beni del demanio o del patrimonio indisponibile, sicché non era possibile dedurre la sua violazione; del tutto estraneo al tema dicausa era il richiamo all’art. 88, comma 12, che riguarda il dovere della pubblica amministrazione di consentire l’accesso alle “proprieinfrastrutture civili disponibili”, e quindi agli impianti già esistenti; il fatto che il “Regolamento per l’insediamento urbanistico e territorialedei nuovi impianti fissi per la telecomunicazione” stabilisca che gli impianti devono essere collocati “di norma nelle aree di proprietà pubblica” non avrebbe potuto generare una nullità ex art. 1418 cod. civ. dei relativi contratti di locazione; per la cassazione della sentenza della Corte ricorreVodafone tramite la sua procuratrice speciale [OSCURATO:SOCIETA]., sulla base di quattromotivi; resiste con controricorso il Comune di Aldeno; la trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, ai sensi dell'art.380-bis.1. cod. proc. civ. il Pubblico Ministero presso la Corte non ha presentato conclusioni scritte. entrambe le parti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA]: con il primo motivo è denunciata,ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ. “violazione dell’art. 93, comma 2, del d.lgs. n. 259/2003, come autenticamente interpretato dall’art. 12, comma 3, del d.lgs. 15 febbraio 2016, n. 33, integrato dall’art. 8 bis, comma 1, lettera c), del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, coordinato con la legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12”; laricorrente lamenta l’erronea interpretazione data dalla Corte d’appello all’art. 93 del D.Lgs. 259/2003 nel testo autenticamente interpretato dall’art. 12, comma 3, del D.Lgs. 33/2016, integrato dall’art. 8-bis del D.L. 135/2018, convertito dalla L. 12/2019; sul piano letterale l’uso del verbo «imporre» non è decisivo in quanto non necessariamente coincidente con la «supremazia pubblicistica»; era stato fatto rilevare nel corso del giudizio che i l “R egolamento per l’insediamento urbanistico e territoriale dei nuovi impianti fissi per la telecomunicazione” prevedeche tali impianti dovranno essere collocati “di norma nelle aree di proprietà pubblica”, sicché Vodafone, priva di alternative praticabili, si era trovata costretta a subire una vera e propria e illegittima imposizione da parte del Comune, alla quale non si era potuta sottrarre; in secondo luogo, l’espressione imposizione/soggezione, che può riferirsi non solo alla fase genetica, ma anche quella del rapporto, è riscontrabile anche nel rapporto creditore/debitore; la Corte d’appello avrebbe ignorato l’art. 8-bis del D.L. 135/2018 , che integrando la norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 12, comma 3, del D.Lgs. 33/2016, non contiene i l verbo «imporre» ma «richiedere» ed ha precisato“escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e a qualsivoglia titolo richiesto”; l’interpretazione dell’art. 93, comma secondo, non aveva considerato la stretta connessione tra il primo ed il secondo periodo: il primo periodo prevede che l’ente proprietario può pretendere le spese per le opere di sistemazione ovvero il ripristino dell’area utilizzata; il che rappresenta una spiegazione dell’utilizzo (improprio) del sostantivo imposizione anche nel secondo periodo legato al primo, ma formulato in negativo (nessun altro onere … può essere imposto); il primo periodo n on contempla alcuna distinzione quando menziona le aree, ma si riferisce indistintamente a tutte “le aree pubbliche specificatamente coinvolte dagli interventi di installazione” ; il primo periodo quanto al titolare delle areepubbliche contiene una nozione ampia di enti pubblici, comprensiva anche di enti che non sono titolari di beni demaniali né di beni del patrimonio indisponibile; la Corte d’appello, inoltre, ha effettuato una interpretazione della norma in contrastocon la sua finalità; la norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 12, comma 3,D.Lgs. 33/2016, poi integrata con il D.L. 135/2018 , è stata espressamente adottata per l’”attuazione della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità”, sì che sarebbe contrario alla indicata ratio consentire ai Comuni di subordinare “la concessione in uso di beni appartenenti al loro patrimonioalla stipula di contratti che prevedano canoni diversi e/o ulteriori rispetto a quelli previsti dall’art. 93”, che,come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza 25.11.2020, n. 246), e della Suprema Corte, rappresenta un principio fondamentale nel settore delle comunicazioni elettroniche; in sintesi, l’art. 93determina, a prescindere dalla natura dell’area, quanto il Comune può chiedere a titolo di corrispettivo mediante il rinvio ai criteri per la determinazione di COSAP e TOSAP, “imponendo un determinato contenuto negoziale”; con il secondo motivo è denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., “violazione dell’art. 826 c.c. con particolare riferimento alla ricorrenza del c.d. requisito soggettivo ai fini della inclusione dell’area nel patrimonio indisponibile dell’ente”; la ricorrente si duole per aver ritenuto la Corte d’appello che l’area concessa in uso rientri nel patrimonio disponibile; infatti, pur avendo riconosciuto la sussistenza del requisito oggettivo dell’effettiva destinazione a servizio pubblico di telecomunicazione, aveva escluso il requisito soggettivo per l’assenza di un atto amministrativo di destinazione, “risultando esclusivamente l’intenzione dell’amministrazione di addivenire alla stipula del contratto e non di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio”; la ricorrente ha evidenziato che la destinazione a servizio pubblico derivava dalla Determinazione del [OSCURATO:PERSONA] n. 55 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], richiamata nelle premesse del contratto, di approvazione dello schema di contratto, dalla Deliberazione della [OSCURATO:PERSONA] n. 37 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] (anch’essa richiamata nelle premesse del contratto), nella quale era stato espresso il gradimento alla sublocazione a Wind dell’impianto in locazione a Vodafone, nonché dall’art. 6 del contratto, nel quale si prevedeva l’obbligo della conduttrice ad attiva sull’impianto il sistema di comunicazione UMTS; erroneamente la Corte d’appello, che pur non aveva escluso l’esistenza di atti “che si siano determinati sull’utilizzo dell’area”, ha ritenuto assorbente l’assenza di atti di classificazione del bene come appartenente al patrimonio indisponibile, pur non essendo tale requisito richiesto dall’art. 826, comma terzo, cod. civ. bastando la consapevolezza dell’ente circa la destinazione dell’area a pubblico servizio; né tantomeno dirimente, come ritenuto dalla Corte d’appello, era il fatto che non fosse stata di sposta la declassificazione del bene; l’unica conseguenza derivante dalla violazione delle norme codicistiche in tema di uso di beni indisponibili sarebbe stata la corretta qualificazione dell’atto come concessione e dichiarazione di nullità di quanto previsto in contrasto con l’art. 93 D.Lgs. 259/2003; né è determinante quanto detto dalla Corte d’appello nel richiamo della precedente sentenza del 2019, là dove era stata sostenuto che fosse irrilevante la presenza del depuratore comunale, posto che si trattava della stessa “particella edificiale”e “alla data della stipula del contratto di locazione, sull’area era anche impressa una destinazione a servizio pubblico di telecomunicazioni; i l contratto del 2010 seguiva un precedente accordo del 2005 per effetto del quale era stata installata sull’area la stazione radio base denominata 2TN4104 FD –Aldeno”; in sintesi, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 826, comma terzo, cod. civ., il quale, per come interpretato dalla Suprema Corte, ai fini della appartenenza dell’area al patrimonio indisponibile del Comune, richiede: un atto di volontà della pubblica amministrazione, con il quale l’area sia destinata al conseguimento di un determinato fine pubblico; requisito nella specie sussistente e integrato dalla Determinazione n. 55/2010 (oltre che dalla precedente atto di indirizzo della [OSCURATO:PERSONA] n. 37/2010) che aveva manifestato la volontà dell’Ente di destinare l’area allo svolgimento del “pubblico servizio di comunicazioni elettroniche”; l’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio, che nel caso di specie non era in discussione e che comunque pacificamente risaliva al 2005, oltre che dall’assegnazione di particella già ospitante il depuratore comunale; con il terzo motivo si denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 5, cod. proc. civ., “omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio (esistenza di atti amministrativi di destinazione a pubblico servizio) che ha formato oggetto di discussione tra le parti”; qualora l’espressione contenuta nella sentenza “non è stata data prova dell’esistenza di un atto amministrativo, che abbia destinato il bene al conseguimento dei fini propri dell’ente, requisito indispensabile perché lo si possa ritenere appartenente al patrimonio indisponibile…”, dovesse essere intesa come mancato rinvenimento di alcun atto amministrativo, la Corte d’appello sarebbe incorsa nell’omesso esame della Determinazione del [OSCURATO:PERSONA] n. 55 del [OSCURATO:DATA_NASCITA] e della Deliberazione della [OSCURATO:PERSONA] n. 37 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] (“non depositata dal Comune”). Tali atti, oggetto di ampia discussione tra le parti, sono decisivi ai fini del giudizio; la Corte d’appello, qualora avesse considerato la Determinazione n. 55/2010 del [OSCURATO:PERSONA] o la Deliberazione di [OSCURATO:PERSONA] n. 37 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], non avrebbe potuto negare l’esistenza di atto amministrativo di destinazione dell’area a servizio pubblico e, quindi, l’inclusione dell’area nel patrimonio indisponibile; con il quarto motivo è denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ. “violazione degli artt. 826c.c., 88 e 93 d.lgs. 259/2003 e s.m.i.”; con riferimento alle ulteriori questioni rimaste assorbite nella decisione del Tribunale e riproposte ai sensi dell’art. 346 cod. proc. civ. relative all’inefficacia dell’art. 4 del contratto per violazione del regolamento comunale Cosap e la nullità dello stesso articolo per violazione dell’art. 88 D.Lgs. 259/2003, la ricorrente lamenta che la Corte d’appello ha dato per scontata l’appartenenza del bene al patrimonio disponibile, cosa che non è; in ogni caso, il richiamo dell’art. 93 D.Lgs. 259/2003 alla disciplina TOSAP/COSAP era riferito ai criteri di determinazione della tassa o del canone, mentre l’art. 93 non distingue in alcun modo tra beni indisponibili e disponibili, tanto che nella parte finale della sentenza si dà atto che “il “Regolamento per l’insediamento urbanistico e territoriale dei nuovi impianti fissi per la telecomunicazione” stabilisca che gli impianti devono essere collocati “di norma nelle aree di proprietà pubblica”; del tutto pertinente era il richiamo all’art. 88, comma 12, D.Lgs. 259/2003, il quale sancisce il principio secondo cui, anche quando la PA metta a disposizioni infrastrutture, il corrispettivo deve essere equo, non discriminatorio e trasparente; reputa il Collegio che, avuto riguardo alla novità ed alla particolare rilevanza nomofilattica dellequestioni di diritto post e con il ricorso , si rende opportuna la trattazione della causa in pubblica ud