Cassazione n. 30769/2025

025 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 1585/2025 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] S.A.S. [OSCURATO:PERSONA] C, rappresentata e difesa dall’avvocata [OSCURATO:PERSONA] -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocata [OSCURATO:PERSONA] e dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] -controricorrente- nonché contro [OSCURATO:PERSONA] -intimata- per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente davanti al TRIBUNALE di RAVENNA n. 2450/2022 Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.-La ricorrente per regolamento [OSCURATO:SOCIETA]. di [OSCURATO:PERSONA] C. chiede che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario nel giudizio da essa promosso dinanzi al Tribunale ordinario di Ravenna, pendente con RG n. 2450/2022, concernente domanda di risarcimento dei danni subiti dalla società in conseguenza del comportamento illecito tenuto negli anni dal 2018 al 2021 dal Comune di Russi e dai propri funzionari, in particolare dall’architetta [OSCURATO:PERSONA], all’epoca responsabile dell’area Urbanistica, [OSCURATO:PERSONA] e Ambiente del Comune. Il controricorrente Comune di Russi chiede invece che sia regolata in favore della giurisdizione del giudice amministrativo la causa attinente alla domanda rivolta nei suoi confronti. L’altra convenuta, qui intimata, [OSCURATO:PERSONA] non ha svolto attività difensiva in questa sede. 2. – La causa pendente dinanzi al Tribunale di Ravenna, per quanto emerge dalla citazione e dallo stesso ricorso per regolamento, fonda la pretesa risarcitoria sul comportamento dei convenuti, “consistito in ritardi di mesi nelle risposte, in silenzi, in risposte elusive, in rinvii, tutti accompagnati nel contempo da ‘speranze’ consistite nella prospettazione di soluzioni che poi si sono perdute definitivamente per strada, relativamente ad un Progetto urbanistico attuativo di norme di PRG che la società [OSCURATO:SOCIETA] aveva presentato al Comune, completo in ogni sua parte, nel 2011 e mai giunto ad approvazione né a definitivo rigetto”. Si fa riferimento alla delibera di Giunta approvata il 24 maggio 2008, n.73/2008, che aveva autorizzato la società [OSCURATO:SOCIETA] alla presentazione del [OSCURATO:PERSONA] del comparto comprensivo dei fabbricati e delle aree indicati in atti, nonché al progetto all’uopo presentato il 3 marzo 2011. In particolare, la domanda evidenzia la sopravvenienza della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] 21 dicembre 2017, n. 24, recante la disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio, la quale avrebbe imposto ai comuni di adeguare entro termini tassativi la pianificazione urbanistica alle nuove disposizioni, ricalcato su un apposito periodo transitorio fino al 1° gennaio 2022, sicché la società [OSCURATO:SOCIETA] aveva ripreso da tale data a sollecitare l’approvazione del proprio progetto. Un’altra scadenza importante dell’iter viene segnalata dall’attrice con riferimento al settembre 2020, allorché, ricevuta una risposta dal Comune, la società aveva sollecitato gli uffici a procedere all’attuazione del comparto, anche attraverso una variante al progetto. L’azione proposta è spiegata, pertanto, come risarcimento dei danni subiti per la violazione del legittimo affidamento ingenerato dai convenuti e definitivamente compromesso a seguito dell’intervenuta scadenza del periodo transitorio previsto dalla legge regionale n. 24/2017, con conseguente impossibilità di procedere all’attuazione del comparto. La società attrice ha lamentato “la violazione dei generali principi di correttezza dell'azione amministrativa che discendono direttamente dall’art. 97 Cost. nonché dagli artt. 1173, 1175 e 1337 cc., applicabili anche alla PA quando entri in contatto (secondo le regole del c.d. contatto sociale) con i cittadini e con gli operatori economici”. Avendo il Comune di Russi, nel costituirsi in giudizio, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in relazione all’art. 7, comma 2, e all’art. 30, commi 2 e 6, cod. proc. amm., nonché in relazione all’art. 133, comma 1, lett. a) n. 1 e lett. e) cod. proc. amm. in relazione agli artt. 7, comma 5, e 30, comma 6, cod. proc. amm., la società [OSCURATO:SOCIETA] ha proposto il regolamento preventivo di giurisdizione in esame. 3. - Il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generale [OSCURATO:PERSONA], ha depositato conclusioni scritte, chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la domanda non inerisce a una situazione di potere dell’Amministrazione e la causa petendi non si è radicata nelle modalità di esercizio di tale potere, quanto in un comportamento del Comune che avrebbe ingenerato un legittimo affidamento nelle possibili “alternative” al progetto edilizio. Altresì la [OSCURATO:SOCIETA]. e il Comune di Russi hanno depositato memorie in data 10 ottobre 2025. [OSCURATO:PERSONA], difensore del Comune di Russi, ha depositato poi in data 18 ottobre 2025 un’istanza di rimessione della causa in udienza pubblica per la particolare rilevanza della questione di diritto consistente nel decidere se i principi elaborati nella sentenza delle Sezioni Unite 25 settembre 2025, n. 26080, “si applichino anche ai casi in cui l’affidamento del privato e la sua ingiusta lesione sono stati cagionati dall’Amministrazione pubblica mediante comportamenti commessi nel corso di vicende appartenenti alla giurisdizione esclusiva del G.A.”. [OSCURATO:PERSONA] Va dapprima disattesa l’istanza del Comune di Russi volta alla rimessione della causa in udienza pubblica, giacché non sussiste la particolare rilevanza della questione di diritto, ai sensi dell’art. 375, comma 1, c.p.c. La questione, cui fa riferimento l’istanza in esame, è stata invero già risolta dalla sentenza di queste Sezioni Unite 25 settembre 2025, n. 26080, essendo compresa nel principio di diritto ivi enunciato (in senso analogo, Cass. Sez. Un. 19 febbraio 2024, n. 4331). 1.-[OSCURATO:PERSONA] s.a.s. richiama le conclusioni precisate dinanzi al Tribunale di Ravenna: “- accertare e dichiarare la diretta responsabilità dei convenuti ex artt. 28 e 97 Cost., ex artt. 1173, 1175 e 1337 cc, nonché art. 1, comma 2 bis della Legge n. 241 del 1990, nonché in applicazione delle vigenti norme di legge in fatto di responsabilità dei pubblici funzionari, in via solidale o parziaria, ciascuno secondo il grado di responsabilità, per i fatti e i titoli di cui è causa come sopra descritti; -per l’effetto, accertare l’ammontare di tutti i danni patrimoniali subiti dalla società attrice per i fatti e i titoli di cui è causa e dunque per effetto dei comportamenti illeciti tenuti dai convenuti; danni che si quantificano fin d’ora nell’importo di € 972.653,00, quale differenza tra il ricavo che si sarebbe ottenuto dalla vendita degli immobili realizzati in attuazione del P.U. e i costi sostenuti, o nella minor somma pari a € 438.653,00, quale differenza tra il ricavo che si sarebbe ottenuto dalla vendita delle aree solo urbanizzate e i costi sostenuti, fermo il diverso importo che sia accertato in corso di causa, a seguito di istruttoria o di valutazione equitativa da parte del Giudice: - e per l’ulteriore effetto, dichiarare tenuti e pertanto condannare i convenuti, in solido tra loro o in via parziaria, ciascuno secondo il grado di responsabilità, al risarcimento di tutti i danni patiti dalla società attrice, per i fatti e i titoli di cui è causa, e dunque condannarli al pagamento: in via principale, dell’importo di € 972.653,00, oltre rivalutazione e interessi; in via subordinata, dell’importo di € 438.653,00, oltre rivalutazione e interessi. e in ogni caso al pagamento degli importi che risulteranno accertati in corso di causa”. 1.1.-La ricorrente sottolinea che la domanda introduttiva del giudizio invoca una responsabilità di tipo contrattuale da “contatto sociale qualificato” e la violazione dell’affidamento del privato nell’emanazione di provvedimenti amministrativi e di specifici doveri di protezione degli amministrati che assumono rilievo prima che siano assunte decisioni da parte della P.A., senza contestare la violazione di regole di diritto pubblico, né formulare richieste di annullamento di atti amministrativi illegittimi. Si deduce che la controversia “non inerisce a una situazione di potere dell’Amministrazione e la causa petendi non si è radicata nelle modalità di esercizio del potere. Il diniego di approvazione del [OSCURATO:PERSONA] è stato impugnato davanti al TAR, il ricorso è pendente ma non è l’oggetto né il presupposto del giudizio civile. Nella controversia davanti al Giudice civile si discute delle ‘alternative’ a quel Progetto che sono state dapprima prospettate salvo essere successivamente smentite. (…) La soc. [OSCURATO:SOCIETA] non lamenta la mancata approvazione di un Piano, lamenta invece il fatto che l’Amministrazione, dopo aver indicato una possibile via d’uscita, abbia omesso qualsiasi ulteriore attività volta a verificare la effettiva sussistenza di possibilità alternative, reali ed effettive, rifiutando ogni contatto concreto e pervenendo, in uno stato di inerzia, alla fine del periodo transitorio previsto dalla LR n. 24/2017. Il ripensamento ingiustificato, a pianificazione immutata perché fino alla scadenza del periodo transitorio la pianificazione precedente era in vigore e quindi le aree della soc. [OSCURATO:SOCIETA] erano edificabili, ha integrato la violazione del principio dell'alterum non laedere che legittima il ricorso al rimedio risarcitorio”. 2. – Il controricorrente Comune di Russi replica che la domanda risarcitoria proposta dalla società [OSCURATO:SOCIETA] appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, avendo ad oggetto “la lesione di un interesse legittimo pretensivo, consistente nel mancato ottenimento di un bene della vita sottoposto a potere amministrativo discrezionale, e cioè la approvazione del Piano attuativo o dell’[OSCURATO:PERSONA]”. 3. – Va dapprima affermato che spetta certamente al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dalla [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti dell’architetta [OSCURATO:PERSONA], quale responsabile dell’area Urbanistica, [OSCURATO:PERSONA] e Ambiente del Comune di Russi. L'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie azionate non verso una P.A., ma verso una singola persona fisica, sia pure per atti compiuti quale funzionaria o dipendente dello Stato o di enti pubblici (Cass. Sez. Un. n. 34736 del 2024; n. 29175 e n. 6690 del 2020; n. 11932 del 2010). 4. – Spetta invece al giudice amministrativo la giurisdizione sulla domanda proposta dalla [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti del Comune di Russi. Causa del danno preteso è la mancata autorizzazione del [OSCURATO:PERSONA] di attuazione e l’inosservanza del termine perentorio di quattro anni stabilito dalla legge regionale [OSCURATO:PERSONA] 21 dicembre 2017, n. 24, per l’avvio da parte dei comuni del processo di adeguamento della pianificazione urbanistica vigente alle disposizioni in tema di tutela e uso del territorio. Sebbene la ricorrente affermi di volersi lamentare non della mancata approvazione del progetto attuativo del comparto urbanistico e dello strumento di pianificazione del PRG, ma soltanto delle omissioni e dell’inerzia del Comune, l’azione risarcitoria trova causa nella denuncia di un comportamento riconducibile all’omesso esercizio del potere amministrativo di uso e governo del territorio, non avente natura di attività vincolata, o di formazione e conclusione di un accordo sostitutivo di provvedimento, comportamento lesivo dell’interesse legittimo pretensivo della società [OSCURATO:SOCIETA], e quindi rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie in materia urbanistica ed edilizia, ex art. 133, comma 1, lett. f), ovvero ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. (Cass. Sez. Un. n. 22863 e n. 3755 del 2024). Essendo comunque la pretesa risarcitoria basata sull'omesso compimento dell'attività provvedimentale necessaria all’attuazione del progetto urbanistico, non rilevano le pronunce richiamate dalla ricorrente attinenti alle diverse fattispecie di incolpevole affidamento del privato su un provvedimento amministrativo ampliativo legittimamente annullato in sede di autotutela. 5. - Neppure, in radice, rileva che la ricorrente abbia articolato la domanda come risarcimento per la lesione dell’affidamento riposto nella possibilità di conseguire l’autorizzazione del [OSCURATO:PERSONA] di attuazione, per essersi rivelata la condotta procedimentale del Comune di Russi difforme dai canoni di correttezza e buona fede. In tal senso, vanno richiamati i principi da ultimo enunciati da queste Sezioni Unite nella sentenza 25 settembre 2025, n. 26080. La condotta dell’amministrazione comunale asseritamente produttiva del danno risulta comunque connessa all’esercizio del potere in materia urbanistica e edilizia, il quale trova un ulteriore ed esplicito limite nelle regole di buona fede e di tutela dell’affidamento, sicché il giudizio sulla responsabilità investe inevitabilmente il modo in cui è esso è stato esercitato, anche senon sotto il profilo del rispetto delle regole di validità. La sentenza n. 26080 del 2025 ha perciò così affermato che l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art.133 c.p.a., in tal modo realizzandosi l’auspicata concentrazione degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice, mentre resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva amministrativa. 6. - Vanno pertanto dichiarate la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] e la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta dalla [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti del Comune di Russi. Essendo la questione di diritto decisa correlata ai principi enunciati innovativamente nella recente sentenza 25 settembre 2025, n. 26080, sussistono ragioni per compensare per intero tra le parti le spese del giudizio di regolamento. P.Q.M La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] e la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta dalla [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti del Comune di Russi, rime