Cassazione n. 11582/2026

!Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026R E P U B B L I C A I T A L I A N [OSCURATO:PERSONA] A C O R T E S U P R E M A D I C A S S A Z I O N ESEZIONI UNITE CIVILIComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati OggettoGiurisdizione ordinariae amministrativa -[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] orisarcimento delLORENZO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di Sezione danno da occupazioneabusiva diGIACOMO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di Sezionebene stataleANNALISA [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneENZO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di Sezione [OSCURATO:DATA_NASCITA] C.C.R.G. n. 6454/2024CATERINA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereLUIGI [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereMARCO [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereMASSIMO FALABELLA Rel. ConsigliereORDINANZASul ricorso iscritto al n. r.g. 6454-2024 proposto da:[OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] –[OSCURATO:PERSONA] alle [OSCURATO:PERSONA] del Veneto,Trentino-[OSCURATO:PERSONA], Friuli-[OSCURATO:PERSONA], in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURAGENERALE DELLO STATO;- ricorrente –contro[OSCURATO:PERSONA] S.R.L. [OSCURATO:PERSONA], in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocatiGIORGIO ORSONI, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA];Sez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 1Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026- controricorrente –nonché controMINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, AGENZIA DELDEMANIO, REGIONE VENETO;- intimati -avverso la sentenza n. 320/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositatail 09/01/2024.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del10/02/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale ROSAMARIA DELL’[OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte accolga il ricorso,dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.1. ─ Il TAR del Veneto ha dichiarato per una parte il difetto digiurisdizione e per il resto respinto il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA].r.l. contro il provvedimento del Provveditorato per le [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] del 5 giugno 2015,recante l’ordine di sgombero del compendio vallivo denominato «ValleSaccagnana» e l’ordine di pagamento delle indennità dovute perl’occupazione di tale area, pari a euro 1.053.957,19, oltre interessi erivalutazione monetaria, nonché contro il silenzio serbato dalProvveditorato sull’istanza di riesame del citato provvedimento e controgli atti presupposti e connessi.La società istante, proprietaria del complesso immobiliare eproduttivo denominato Valle da pesca Saccagnana, sito nella Laguna diVenezia, composto da terre e specchi d'acqua interclusi ove viene svoltapendente rispetto all’area in questione il procedimento di «ricognizioneSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 2Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026dei compendi costituiti da valli arginate alla data di entrata in vigoredell'articolo 28 del codice della navigazione», ai sensi dell’art. 2, comma1-ter, d.l. n. 225 del 2010, convertito in l. n. 10/2011. Aveva dedottoche, nelle more di tale procedimento, era pervenuta una nota con laquale il [OSCURATO:PERSONA] alle [OSCURATO:PERSONA] di Veneziaaveva disposto il versamento della somma di euro 1.053.957,19 perl’occupazione dell’area e ordinato lo sgombero del compendio vallivo.2. ― La società ha proposto appello avverso la sentenza del TAR;l’impugnazione è stata resistita dal Ministero delle Infrastrutture e deiTrasporti.Il Consiglio di Stato, con sentenza del 9 gennaio 2024, ha accoltoil gravame e ha annullato il provvedimento impugnato. Ha osservatoche la disciplina speciale dettata per la Laguna di Venezia dall’art. 2,comma 1-ter, del d.l. n. 225/2010 comporta l’obbligo per l’Autoritàcompetente di provvedere «fino alla completa realizzazione delprocesso di attuazione dei trasferimenti di cui all’articolo 3, comma 1,del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 8» alla suddetta ricognizione:in conseguenza, il legislatore si sarebbe fatto carico, a monte, dei dubbicirca la demanialità o meno delle valli da pesca, decidendo di superarlialla P.A. di portarlo a compimento: che l’Amministrazione sia obbligataa provvedere si evincerebbe, poi, «in maniera inequivocabiledall’espressione utilizzata dal Legislatore (‘l’autorità competenteprovvede alla ricognizione’)». Per conseguenza, ad avviso del Consigliodi Stato, l’azione proposta non dovrebbe qualificarsi come una comuneactio finium regundorum, devoluta, come tale, alla giurisdizione delgiudice ordinario: verrebbe piuttosto in questione l’esercizio di unpotere autoritativo di accertamento attribuito dal legislatore alla P.A..La pronuncia di appello esclude, altresì, che la controversia relativaall’indennità rientri nella giurisdizione del giudice ordinario; è esposto:«[C]i si trova innanzi non a una controversia di contenuto meramenteSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 3Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026patrimoniale, come tale devoluta alla cognizione del G.O., ma a unavertenza che involge il cattivo uso del potere da parte della P.A. titolaredello stesso e che comporta l’accertamento del vizio di difetto diistruttoria che affligge il provvedimento gravato, in quanto emessoprima della conclusione del procedimento di ricognizione dei compendicostituiti da ‘valli arginate’ alla data di entrata in vigore dell’art. 28 delCodice della navigazione e, pertanto, senza tenere conto dellerisultanze di detto procedimento».3. — Avverso tale sentenza il Ministero ha proposto un ricorso percassazione fondato su di un solo motivo, cui resiste, con controricorsola società [OSCURATO:PERSONA]. Il Procuratore Generale ha domandatoaccogliersi il ricorso. Sono state depositate memorie.RAGIONI DELLA DECISIONE1. ― Si lamenta «eccesso di potere giurisdizionale ai sensidell’art. 111, comma 8, Cost., sub specie di sconfinamento delleprerogative del giudice amministrativo, per avere il Consiglio di Statoillegittimamente affermato la propria giurisdizione in materia diprocedimento di delimitazione di zone del demanio marittimo ai sensidell’art. 32 c. nav.». Viene richiamata la giurisprudenza di questa Corte,secondo cui il privato, ove contesti la demanialità del bene, puòinvocare la tutela della propria situazione giuridica soggettiva dinanzi algiudice ordinario, abilitato a sindacare la legittimità dell'attoamministrativo e disapplicarlo se ed in quanto illegittimo. Si spiega chenella fattispecie «il vero oggetto del contendere (petitum sostanziale) èl’accertamento della natura, privata ovvero demaniale, dei beni della‘[OSCURATO:PERSONA]’» e che risultavano «contestati, a monte, ipresupposti e le condizioni della richiesta di pagamento». Espone ilMinistero ricorrente: «Nel procedimento di ricognizione si realizza unapura operazione di sussunzione, consistente nell’accertamento dellasussistenza delle caratteristiche fisiche indicate dall’art. 28 c. nav. perincludere un dato bene tra quelli del demanio marittimo: tale verificaSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 4Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026non importa alcuna spendita di potere discrezionale. Perciò, la naturagiuridica della situazione dedotta in giudizio deve essere ricostruita allastregua di diritto soggettivo al libero utilizzo di un immobile, e non giàdi interesse legittimo al corretto uso di un potere amministrativo». Nelmotivo di ricorso viene aggiunto che, del resto, la disposizione di cuiall’art. 2, comma 1-ter, d.l. n. 225 del 2010 si è limitata a preordinarela ricognizione dei compendi vallivi ai limitati fini del trasferimento deibeni a Regioni ed enti locali nell’ambito dell’attuazione del d.lgs. n. 85del 2010, in tema di federalismo fiscale (proposito che peraltro non sisarebbe realizzato, non essendo stati adottati i decreti di attuazione deldisegno legislativo) e che il legislatore non aveva inteso in alcun modocondizionare al predetto adempimento l’esperibilità di iniziative a tuteladi beni oggettivamente demaniali, come l’adozione di ordini di rilascioo di pagamento.2. — Per ricapitolare, il TAR ha escluso la giurisdizione del giudiceamministrativo con riguardo alla spettanza dell’indennità: e ciò sulfondamento che sono devolute al giudice ordinario le questioni attinentialla quantificazione dell’indennità maturata per l’occupazione di benidemaniali; ha invece riconosciuto la giurisdizione del giudiceamministrativo con riferimento alla pretesa dell’Amministrazione diconseguire il rilascio del compendio vallivo, non facendo l’attricequestione dell’assetto della proprietà attorea, ma di veri e propri vizidel provvedimento amministrativo, e quindi del corretto esercizio dellafunzione di tutela dei beni pubblici: vizi che il Tribunale amministrativoha poi ritenuto insussistenti.Il Consiglio di Stato, come si è visto, ha invece, da un lato,ritenuto illegittimo l’ordine di rilascio, siccome attuato prima che ilprocedimento di ricognizione previsto dall’art. 2, comma 1-ter, d.l. n.225 del 2010 fosse portato a compimento, e, dall’altro, ritenuto che lacontroversia relativa all’indennità esulasse dalla giurisdizione delgiudice ordinario, in quanto vertente sul cattivo uso del potereSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 5Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026amministrativo, con riguardo al vizio di difetto di istruttoria cheaffliggerebbe il provvedimento gravato, in quanto emesso prima dellaconclusione del procedimento di ricognizione dei compendi costituiti da«valli arginate» alla data di entrata in vigore dell’art. 28 c. nav..3. — L’odierna impugnazione può investire le Sezioni Unite dellaquestione sulla giurisdizione con riguardo alla sola pretesa avente adoggetto la somma di 1.053.957,19: giurisdizione che il Consiglio diStato, a differenza del TAR, ha riconosciuto appartenere al giudiceamministrativo. La giurisdizione del giudice amministrativo quanto allacontestazione dell’ordine di sgombero esula, invece, dal perimetro delleverifiche da attuarsi in questa sede, in quanto essa fu accertata dal TARdel Veneto e sul punto non vi fu impugnazione. La sentenza di appello,sul punto, non potrebbe essere nemmeno cassata per eccesso di poteregiurisdizionale, dal momento che sul punto il Consiglio di Stato,muovendosi nell’alveo della giurisdizione del giudice amministrativo, siè limitato a stabilire che l’operato dell’Amministrazione era da ritenersiviziato per violazione di una regola incidente sull’azione amministrativa(quella individuata nel divieto di procedere allo sgombero dell’immobileprima del completamento della procedura di ricognizione), con ciòandando in contrario avviso rispetto alla sentenza di primo grado.4. — Ora, la controversia quanto all’obbligo, da parte dell’odiernacontroricorrente, di corrispondere il citato importo è devoluta allagiurisdizione del giudice ordinario. Rammentato che la regola di ripartodella giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non sibasa sul criterio del petitum formale, individuato in base all'oggetto deldispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, daindividuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto ingiudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (per tutte: Cass. Sez.U. 24 gennaio 2024, n. 2368; cfr. pure, ad esempio: Cass. Sez. U. 31luglio 2018, n. 20350; Cass. Sez. U. 7 settembre 2018, n. 21928; Cass.Sez. U. 15 settembre 2017, n. 21522), è evidente che l’odiernaSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 6Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026controricorrente abbia inteso contestare, nel presente giudizio, unapretesa della P.A. basata sull’occupazione asseritamente illegittima diun’area demaniale: una pretesa, esplicitata con la nota del ProvveditoreInterregionale alle Opere pubbliche di Venezia, che assume consistenzarisarcitoria.Tanto detto, le liti aventi ad oggetto la domanda di indennizzo orisarcimento del danno da occupazione abusiva di un bene demanialerientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, venendo in rilievo ilmero rapporto fattuale tra privato e amministrazione, senzacontestazione dell'esercizio di pubblici poteri (Cass. Sez. U. 19 marzo2025, n. 7300; in linea più generale, con riguardo all'occupazione sinetitulo di immobile della [OSCURATO:PERSONA]: Cass. Sez. U. 15maggio 2023, n. 13311).La conclusione non muta se si guarda al procedimento diricognizione previsto dall’art. 2 comma 1-ter, d.l. n. 225 del 2010.Dispone tale norma che «[f]ino alla completa realizzazione del processodi attuazione dei trasferimenti di cui all'articolo 3, comma 1, del decretolegislativo 28 maggio 2010, n. 85, l'autorità competente provvede allaricognizione, limitatamente ai terreni agricoli e alle valli da pesca dellalaguna di Venezia, dei compendi costituiti da valli arginate alla data dientrata in vigore dell'articolo 28 del codice della navigazione». Ladisposizione programma un’attività accertativa concernente lacontroversa proprietà di aree pescose della laguna di Venezia. Ladomanda attrice non investe all’evidenza tale ricognizione. Questa,oltretutto, per sua stessa natura, non implica la spendita di unadiscrezionalità amministrativa, ma, al più — come del resto riconosciutodalla stessa controricorrente — l’impiego di una discrezionalità tecnica:e la discrezionalità tecnica importa accertamenti e valutazioni vincolateal rispetto dei criteri tecnici fissi — con ciò differenziandosi dalladiscrezionalità amministrativa che invece involge la scelta del mezzoritenuto più opportuno e più efficace per soddisfare l'interesse pubblicoSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 7Numero registro generale 6454/2024Numero sezionale 36/2026Numero di raccolta generale 11582/2026Data pubblicazione 28/04/2026—, onde è sempre suscettibile di sindacato da parte del giudiceordinario (in tal senso già Cass. Sez. U. 17 novembre 1966, n. 2776).La detta ricognizione interferisce, dunque, sicuramente, con ladecisione circa la fondatezza della pretesa pecuniaria, ma non altera lanatura della controversia in atto, cui rimane estraneo l’apprezzamentogiudiziale circa la spendita di potestà pubblicistiche connotate dadiscrezionalità amministrativa.5. — La sentenza impugnata va quindi cassata con rinvio,dovendosi riconoscere, al riguardo, che la giurisdizione quanto al dirittodell’Amministrazione di pretendere una somma per l’illegittimaoccupazione del fondo compete al giudice ordinario. Poiché il ricorso percassazione rientra tra le impugnazioni proposte a decorrere dal 28febbraio 2023, allorquando non era più vigente l’art. 353 c.p.c. [art. 35,commi 1 e 4, d.lgs. cit., come sostituito dall’art. 1, comma 380, lett.a), l. n. 197 del 2022], il rinvio va disposto alla Corte di appelloterritorialmente competente.6. — La pronuncia quanto alle spese del giudizio di legittimità saràassunta dal Giudice di rinvio. P.Q.MLa Corteaccoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione, cassa lasentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario conriguardo alla domanda di risarcimento per l’occupazione dell’area;rinvia la causa alla Corte di appello di Venezia e rimette al merito ladecisione sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili, in data 10 febbraio 2026.Il PresidenteStefano MoginiSez. U – RG 6454/2024camera di consiglio 10.2.2026 8