Cassazione n. 33060/2025

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 11790/2024 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati n [OSCURATO:PERSONA] 20, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende unitamente all'avvocata [OSCURATO:PERSONA] -ricorrenti- contro MINISTERO DELL'AMBIENTE E [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12 presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende -resistente- MINISTERO DELLE IMPRESE E [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] 2003/87/ CE E [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] KYOTO -intimati- Avverso la SENTENZA del CONSIGLIO DI STATO n. 10980/2023 depositata il 18/12/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.-[OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. hanno proposto ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 10980/2023, pubblicata il 18 dicembre 2023. Ha depositato mero “atto di costituzione” il Ministero dell’Ambiente e della [OSCURATO:PERSONA], mentre non hanno svolto alcuna attività difensiva gli altri intimati Ministero dell’Ambiente e della [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] per la Gestione della Direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto. Il ricorso è stato fissato per la decisione in camera di consiglio a norma degli artt. 380-bis.1 e 375, comma 2, c.p.c. 2. - Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la [OSCURATO:PERSONA] n. 596 del 7 marzo 2023, spiegato da [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di rappresentante della società [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., nei confronti del Ministero della transizione ecologica, del Ministero delle imprese e del made in Italy e del [OSCURATO:PERSONA] per la gestione della direttiva 2003/87/Ce e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del [OSCURATO:PERSONA]. 2.1. - Il giudizio ha ad oggetto l’impugnazione del verbale di accertamento n. 1/2022, approvato dal Comitato nazionale per la Gestione della Direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto, nella parte in cui ha accertato il numero di quote di emissioni rilasciate in atmosfera in assenza di autorizzazione da restituire, in parziale alternativa alla sanzione pecuniaria prevista dall’art. 42 d.lgs. n. 47/2020. La società [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. gestisce un impianto denominato di teleriscaldamento in [OSCURATO:PERSONA], soggetto alla disciplina di cui al d.lgs. n. 47/2020. Il verbale di accertamento delle quote dovute n. 1/2022 è stato impugnato innanzi al T.a.r. per il Lazio, deducendosi dalle ricorrenti l’irragionevolezza della quantificazione delle quote, in quanto il Comitato non avrebbe tenuto conto che nell’arco di tempo in cui l’impresa aveva agito senza autorizzazione il loro costo era nettamente inferiore a quell’attuale. Il T.a.r. per il Lazio ha declinato la sua competenza in favore del T.a.r. per la [OSCURATO:PERSONA], il quale ha poi dichiarato il difetto di giurisdizione, attesi che l’attività di accertamento delle sanzioni di cui al d.lgs. n. 47/2020 è vincolata e non discrezionale e non postula l’esercizio di alcun potere autoritativo, non essendo peraltro applicabile l’ipotesi di giurisdizione esclusiva regolata dall’art. 133, lett. o), d.lgs. n. 104/2010, con riguardo alla controversie attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia. 2.2. – I giudici di appello hanno confermato la sussistenza della giurisdizione ordinaria, in quanto il verbale n. 1/2022 impugnato da [OSCURATO:PERSONA] e dalla [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. ha accertato la violazione dell’art. 15 d.lgs. n. 47/2020, nonché le relative responsabilità, ha quantificato in € 50.000,00 la somma da pagare ed ha determinato il numero di quote da restituire. Ad avviso del Consiglio di Stato, si tratta, dunque, di un atto che si inserisce in un procedimento di natura sanzionatoria, quale quello delineato dal combinato disposto dell’art. 42, comma 23, d.lgs. n. 47/2020 e degli artt. 14 e 18 legge n. 689/1981. L’accertamento delle quote da restituire compiuto dal Comitato, ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 47/2020, si pone dunque, secondo la sentenza impugnata, come un segmento del procedimento sanzionatorio che si conclude con l’ordinanza ingiunzione, emanata ai sensi dell’art. 42, comma 23, in ragione della richiamata previsione di cui all’art. 42, comma 5. Il Consiglio di Stato ha altresì negato che potesse ritenersi radicati la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in ragione dell’invocato art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. 3. - Il Pubblico Ministero, in persona della [OSCURATO:PERSONA] Renzis, ha depositato conclusioni scritte, chiedendo di accogliere il ricorso e di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo. Le ricorrenti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Il primo motivo del ricorso di [OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. deduce la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c. e dell’art. 133, comma 1, lettera o ) c.p.a., per aver il Consiglio di Stato ritenuto insussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, pur avendo il giudizio ad oggetto un provvedimento della pubblica amministrazione concernente una centrale di cogenerazione. Il secondo motivo di ricorso deduce la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c., dell’art. 7, comma 4, c.p.a., dell’art. 42, commi 3, 5 e 23, del d.lgs. n. 47/2020 e degli artt. 12 e 22 della l. n. 689/1981, per aver il Consiglio di Stato ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice ordinario. La censura assume l’irrilevanza della quantificazione delle quote, sostenendo che le doglianze dei ricorrenti fossero volte non a lamentare la “ irragionevolezza ” di tale quantificazione, quanto a contestare la diffida alla restituzione delle 45.299 quote. Tale diffida non rappresenterebbe affatto un “segmento procedimentale” del procedimento che conduce alla sanzione amministrativa, ma, al contrario, darebbe luogo ad un provvedimento ripristinatorio autonomo rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria. Il secondo motivo di ricorso allega quindi la sussistenza di un potere discrezionale in capo al Comitato, lamentando che lo stesso organo avrebbe dovuto diffidare a restituire le quote “ per equivalente ”, tramite corresponsione da parte del trasgressore di un corrispettivo economico basato sul prezzo medio annuo di mercato delle quote di CO2. I ricorrenti concludono, pertanto, che la controversia non ricade nella giurisdizione ordinaria ai sensi della legge n. 689/1981. 2. - Nelle conclusioni scritte depositate dal Pubblico Ministero, a sostegno della ravvisata giurisdizione del giudice amministrativo, si fanno valere tre argomenti concorrenti: a) la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., sarebbe giustificata dalla struttura dell’impianto di cogenerazione, comunque rientrante nel genere delle centrali termoelettriche; b) la natura ripristinatoria del provvedimento di diffida alla restituzione di quote e l’interpretazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 47 del 2020, venendo in rilievo il corretto esercizio dei poteri procedimentali pubblicistici da parte del Comitato, alla stregua dei principi elaborati dalla Corte di giustizia Ue nella sentenza 12 aprile 2018, causa C-302/17 ; c) l’inapplicabilità della legge n. 689/1981 con riguardo al medesimo provvedimento di “diffida alla restituzione delle quote”, avente carattere non strettamente punitivo- sanzionatorio, quanto ripristinatorio complesso, giacché funzionale alla riparazione delle lesioni arrecate all’interesse pubblico da parte di coloro che hanno posto in essere l’illecito. Gli stessi argomenti si ritrovano ancora nella memoria illustrativa depositata dai ricorrenti il 4 dicembre 2025, ove si afferma che: la centrale di Agesp rientra tra le centrali di cogenerazione, sottoinsieme del più ampio genus delle centrali termoelettriche; la diffida alla restituzione delle quote costituisce un provvedimento ripristinatorio autonomo rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria, e non soltanto un segmento del procedimento sanzionatorio, facendo il Comitato uso di poteri discrezionali; giacché misura sanzionatoria avente finalità non esclusivamente afflittiva, quanto funzionali alla riparazione della lesione all'interesse pubblico arrecata dalla condotta illecita, non torna applicabile l'art. 22, comma 1, l. n. 689/1981. 3. –I due motivi di ricorso, che vanno esaminati congiuntamente, per la loro evidente connessione, si rivelano fondati. 3.1. – Il d.lgs. 9 giugno 2020, n. 47, stando al titolo poi sostituito dall'articolo 1, comma 1, del d.lgs. 10 settembre 2024, n. 147, reca l’attuazione delle direttive (UE) 2018/410, (UE) 2023/958 e (UE) 2023/959, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 maggio 2023, le quali modificano la direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell'Unione, nonché l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/2392 relativo alle attività di trasporto aereo e alla decisione (UE) 2015/1814 relativa all'istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell'Unione per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra. L’art. 15 del d.lgs. n. 47 del 2020 stabilisce che nessun impianto può esercitare le attività elencate nell'allegato I che comportino emissioni di gas ad effetto serra specificati nell'allegato II in relazione a tali attività, a meno che il relativo gestore non sia munito dell'autorizzazione ad emettere gas ad effetto serra. L’art. 42 del d.lgs. n. 47 del 2020 (da ultimo modificato dal d.lgs. 10 settembre 2024, n. 147), reca la rubrica ‹‹Sanzioni››, prescrivendo le sanzioni amministrative pecuniarie cui è soggetto il gestore che esercita una delle attività di cui all'allegato I senza l'autorizzazione di cui all'art. 15, nonché prescrivendo che il medesimo gestore privo di autorizzazione è tenuto a restituire un numero di quote di emissioni individuato a norma del comma 3. 3.2. -Dunque, nel sistema predisposto dall’art. 42 del d.lgs. n. 47 del 2020 l’obbligo di restituzione delle quote di emissione si affianca alla sanzione amministrativa pecuniaria determinata dal primo comma, rimettendo la quantificazione del numero delle stesse al Comitato, che a tal fine acquisisce ogni necessario elemento informativo anche dal trasgressore. Il comma 23 dell’art. 42 del d.lgs. n. 47 del 2020 individua il Comitato ETS designato per l'attuazione delle disposizioni della direttiva 2003/87/CE a norma dell'art. 4 quale autorità competente ad effettuare il controllo sull'osservanza delle disposizioni dello stesso decreto legislativo, l'accertamento delle relative violazioni, l'irrogazione delle sanzioni e l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, prevedendo che “[a] tal fine, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689”. 3.3. - Tale sistema sanzionatorio trova fondamento nell’articolo 16 della direttiva 2003/87, che contemplava due regimi sanzionatori diversi, previsti rispettivamente all’articolo 16, paragrafo 3, da una parte, e all’articolo 16, paragrafo 1, dall’altra. Ai sensi di quest’ultima disposizione, gli Stati membri sono tenuti a prevedere sanzioni «efficaci, proporzionate e dissuasive» applicabili «in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate ai sensi della presente direttiva» e ad adottare tutte le misure necessarie per garantire la loro attuazione (cfr. Corte di Giustizia UE, sezione seconda, 29 aprile 2015, sentenza C-148/14). La Corte di Giustizia UE ha osservato che l'economia generale della direttiva 2003/87 è basata su una rigorosa contabilità delle quote di emissione dei gas a effetto serra attribuite, detenute, trasferite e cancellate, costituendo l’obbligo di restituzione delle quote uno dei pilastri sui quali poggia il sistema istituito dalla stessa direttiva 2003/87, corredato in forza del suo articolo 16, paragrafo 3, di una precisa sanzione. 4. - L’obbligo di restituzione delle quote di emissione ai sensi dell’42 del d.lgs. n. 47 del 2020 va, quindi, fatto rientrare tra le misure ripristinatorie o restitutorie, comprese nell’ambito delle sanzioni in senso lato, in quanto avente una finalità non meramente punitiva ed afflittiva rispetto all’illecito contestato. L’obbligo (che si affianca alle sanzioni amministrative pecuniarie cui è soggetto il gestore che esercita una delle attività di cui all'allegato I del d.lgs. n. 47 del 2020 senza l'autorizzazione di cui all'art. 15) di restituire un numero di quote di emissioni individuato a norma del comma 3 dell’art. 42 non dà luogo ad uno svantaggio patrimoniale posto a carico del trasgressore e consistente nel pagamento di una somma di denaro, essendo piuttosto volto a ripristinare, mediante la prescrizione di una condotta specifica, l'interesse pubblico leso dall’illecito. Ciò porta a concludere che la determinazione del numero delle quote da restituire venga attuata dal Comitato ETS designato per l'attuazione delle disposizioni della direttiva 2003/87/CE nell'esercizio delle funzioni tipiche di cura dell'interesse pubblico per mezzo della discrezionalità che ne connota l'azione, non ravvisandosi una fase meramente esecutiva, successiva a quella di inserimento nel sistema ETS e di attribuzione e spettanza delle quote. 4.1. - La controversia in esame, vertendo sull’impugnazione del verbale di accertamento n. 1/2022, approvato dal Comitato nazionale per la Gestione della Direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto, nella parte in cui ha accertato il numero di quote di emissioni rilasciate in atmosfera in assenza di autorizzazione da restituire, va pertanto attribuita, agli effetti dell’art. 22 della l. n. 689 del 1981, alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto misura ripristinatoria compresa nell’ambito delle materie di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. (cfr. Cass. n. 20324 del 2025; n. 33848 del 2021). Non è, invero, oggetto di causa l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie per l’esercizio senza autorizzazione delle attività elencate nell'allegato I al d.lgs. n. 47 del 2020, soggetta alle disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689. 5. - Il ricorso va perciò accolto e la sentenza impugnata va cassata, dichiarandosi la giurisdizione del giudice amministrativo, con rinvio della causa al Tribunale amministrativo regionale per la [OSCURATO:PERSONA], dinanzi al quale le parti provvederanno a riassumere il processo, dovendosi operare la translatio iudicii intergiurisdizionale in considerazione altresì dell’art. 105 c.p.a. Al medesimo giudice davanti al quale la causa deve essere riassunta viene rimessa anche la pronuncia sulle spese del giudizio di cassazione. P.Q.M La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, con rinvio della causa al T