Cassazione n. 06948/2023

C ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 13448/2017 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] XX Settembre, 98/e, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura a margine del ricorso; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] degli Studi di Salerno, in persona del Rettore pro tempore, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n.12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis; - controricorrente e ricorrente incidentale - E sul ricorso successivo: Comune di Fisciano, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 2, presso lo studio del dott. [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procuraa margine del ricorso; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, Via XX Settembre, 98/e, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procuraa margine del controricorso; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] degli Studi di Salerno, in persona del Rettore pro tempore, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n.12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis; -controricorrente e ricorrente incidentale - E sul ricorso successivo: [OSCURATO:PERSONA] degli Studi di Salerno, in persona del Rettore pro tempore, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n.12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, Via XX Settembre, 98/e, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procuraa margine del controricorso; -controricorrente - nonché contro Comune di Fisciano, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 2, presso lo studio del dott. [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale; -controricorrente e ricorrente incidentale - avverso l’ordinanza della CORTE D’APPELLO di SALERNO, depositata il 28/11/2016; Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/02/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], proprietario pro-quota di un fondo nel Comune di Fisciano (f. 19, p.lle 26, 664, 666 e 710), occupato ed espropriato in favore dell’[OSCURATO:PERSONA] degli studi di Salerno nell’ambito di un progetto di realizzazione di un Campus universitario, proponeva opposizione alla stima, ritenuta incongrua, delle indennità di esproprio e di occupazione legittima. La Corte d’appello di Salerno, con ordinanza del 28 novembre 2016, qualificava i terreni ‒ inseriti in zona F6 (area ad uso pubblico per edilizia scolastica) ‒ come non edificabili, stimava il fondo in € 30 a mq. e liquidava l’indennità di esproprio in € 220.680,00 e l’indennità di occupazione in € 44.933,58, escludendo l’incremento del 10% di cui all’art. 37, comma 2, t.u. del 2001. Avverso questa sentenza hanno proposto autonomi ricorsi il Comune di Fisciano, il [OSCURATO:PERSONA] e l’[OSCURATO:PERSONA] degli Studi di Salerno, reciprocamente resistiti con controricorsi. [OSCURATO:PERSONA] Con il primo motivo del ricorso il [OSCURATO:PERSONA] denuncia violazione degli artt. 37 del t.u. n. 327 del 2001 e di altre disposizioni, per avere la sentenza impugnata ritenuto che l’area espropriata fosse inedificabile per essere inserita in zona F destinata ad uso pubblico (edilizia scolastica), trascurando di considerare che, come accertato dal c.t.u., si trattava della zona F6 «destinata alla creazione di alloggi e residenze per gli studenti universitari» e che, secondo le NTA, «le modalità di edificazione dell’area sono contenute in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica proposto dall’[OSCURATO:PERSONA] degli Studi di Salerno all’Amministrazione comunale» (art. 37), consistente in un progetto realizzativo delle opere previste in un piano urbanistico attuativo (PUA) con previsione di interventi anche di privati («con attuazione privata», art. 13 delle NTA). Il motivo è fondato. La Corte territoriale per escludere l’edificabilità legale ha fatto leva (implicitamente) sulla mera e astratta destinazione pubblicistica dell’area espropriata, per essere la realizzazione di alloggi e residenze per gli studenti universitari finalizzata a soddisfare le esigenze proprie dell’[OSCURATO:PERSONA]. Tuttavia, nonostante alcune indicazioni giurisprudenziali che talora ritengono sufficiente per escludere la edificabilità legale la destinazione urbanistica a servizi di pubblica utilità ‒ reputata di per sé incompatibile con la nozione tecnica di edificazione che, in quanto tale, sarebbe di per sé preclusa ai privati e, anche se consentita, (sarebbe) limitata ad assicurare la fruizione pubblica degli spazi (cfr., con riferimento all’edilizia scolastica, Cass. n. 5247/2016, 14347/2012 ecc.che vi ricomprendono tutte le opere e attrezzature che hanno la funzione di integrare il complesso scolastico, come ad es.: ristorante-mensa, zone di soggiorno e ricreative, auditorium, sale per mostre ecc.) ‒, è preferibile l’orientamento secondo cui l’edificabilità legale non può essere aprioristicamente esclusa per il fatto che il bene espropriando sia destinato a scopi pubblici, dovendosi quantomeno verificare in concreto se la normativa pianificatoria applicabile ammetta o escluda l’iniziativa dei privati nella realizzazione di quegli scopi, anche mediante forme di convenzionamento. Ed infatti, «l’edificabilità non si identifica né si esaurisce ‒come già precisato ‒ in quella residenziale abitativa, ma ricomprende tutte quelle forme di trasformazione del suolo ‒ in via di principio non precluse… all’iniziativa privata ‒ che siano riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che siano, come tali, soggette al regime autorizzatorio; ferma restando la rilevanza, ai fini della determinazione dell’immobile nella fattispecie concreta, del diverso grado di commerciabilità e del diverso livello di apprezzabilità dello stesso in ragione della sua specifica destinazione» (cfr. Cass. SU n. 172 del 2001 che, di conseguenza, ha giudicato corretta l’interpretazione resa dalla Corte territoriale delle previsioni conformative dello strumento urbanistico, nel senso che la destinazione a parcheggi pubblici e infrastrutture non escludeva la vocazione edificatoria). Non si condivide la tesi che esclude la rilevanza sul piano della edificabilità legale dell’attività costruttiva consentita al privato dagli strumenti urbanistici, seppure mediante strumenti di convenzionamento, in mancanza di una specifica disposizione di legge in tal senso; né è chiara la ragione che farebbe escludere l’inerenza al fondo della redditività ( intesa come rendi ta di trasformazione alla quale è connesso il concetto di edificabilità) assicuratagli dalla possibilità riconosciuta al proprietario di concorrere nella realizzazione della destinazione pubblica (cfr. invece Cass. n. 15213/2010, n. 6808/2007) mediante un’attività che è oggettivamente edificatoria (se autorizzata e nei limiti degli indici consentiti). Devono quindi essere inclusi nella categoria dei terreni a vocazione edificatoria legale anche i terreni in cui l’edificazione, benché a tipologia vincolata, sia consentita all’iniziativa privata o pubblico - privata in base alla concreta disciplina e destinazione urbanistica dell’area (cfr. in tal senso Cass. n. 19193/2016, n. 18239/2015); più di recente, si è osservato che, ai fini della determinazio ne dell’indennità espropriativa, l’adozione del criterio previsto per le aree edificabili richiede, quale condizione necessaria e sufficiente, che l’immobile sia individuato come zona edificabile anche ad iniziativa privata negli strumenti urbanistici, pur se a fini diversi dall’edilizia residenziale privata, e sebbene l’edificabilità risulti subordinata alla stipula di una convenzione con l’amministrazione comunale e sia comunque limitata ad una tipologia vincolata, non configurandosi, in tal caso, un vincolo conformativo della proprietà a fini pubblicistici (cfr. Cass. n. 36331/2021). Questa opzione interpretativa è senz’altro più coerente con il favore verso il concorso dell’iniziativa dei privati nello svolgimento delle attività di interesse generale (art. 118, comma 4, Cost.) e con l’evoluzione della materia verso la valorizzazione del concreto valore di mercato del bene, ai fini della quantificazione degli indennizzi espropriativi, pur nella vigente distinzione tra beni edificabili e non edificabili (ex art. 5 bis, comma 3, d.l. n. 333 del 1992, conv. con mod. nella legge n. 359 del 1992) la cui portata va intesa nel senso di escludere la possibilità di valutare (e stimare in concreto) come legalmente edificabile un bene sul quale l’edificazione sia preclusa ai privati o sul quale insista un vincolo legale di inedificabilità. La Corte territoriale, laddove ha ritenuto «[non]ipotizzabile alcuna attività privata [edificatoria] sia pure rivolta all’assolvimento mediato di bisogni pubblici», ha omesso di valutare la possibilità per i privati di concorrere all’attuazione del servizio di pubblica utilità connesso alla realizzazione del Campus universitario in zona F6 attraverso appositi strumenti convenzionali (come nella specie, in cui le modalità erano contenute in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica con previsione di «attuazione privata»), nonché di valutare le caratteristiche urbanistiche dell’area destinata a «residenze studentesche», «attrezzature di vendita al dettaglio», «attrezzature private di interesse generale» ecc., ove si ravvisano i caratteri di una edilizia residenziale di tipo sociale non dissimile dai piani di edilizia economica e popolare e, di conseguenza, è incorsa in violazione di norme di diritto. Venendo ad esaminare il primo motivo di ricorso del Comune di Fisciano, esso è infondato laddove,deducendo violazione di legge e motivazione apparente e contraddittoria sul rigetto dell’istanza di estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione nel giudizio, sostiene che unica legittimata passiva è l’[OSCURATO:PERSONA] degli studi di Salerno in quanto beneficiaria dell’esproprio. L’art. 54, commi 3 e 4, del t.u. n. 327 del 2001 disponeva che «L’opposizione alla stima è proposta con atto di citazione notificato all’autorità espropriante, al promotore dell’espropriazione e, se del caso, al beneficiario dell’espropriazione, se attore è il proprietario del bene…», disposizione quest’ultima abrogata dal d.lgs. n. 150 del 2011 (art. 34, comma 37) e ripristinata nell’art. 29 dello stesso decreto. Le Sezioni Unite (n. 25294/2022) hanno chiarito che in tal modo «si è inteso agevolare il proprietario espropriato nella individuazione dei soggetti obbligati da evocare in giudizio, individuati nell’ente espropriante e nel promotore dell’espropriazione e “se del caso” nel beneficiario dell’espropriazione, salva la facoltà dell’ente convenuto e dello stesso proprietario di chiamare in causa altri soggetti obbligati al pagamento, in quanto delegati con atti di rilevanza esterna all’esercizio di funzioni e potestà proprie dell’ente espropriante, come può accadere nei procedimenti pluripartecipati». Le Sezioni Unite hanno anche escluso la configurabilità di un litisconsorzio necessario tra i soggetti indicati che a vario titolo intervengono nei procedimenti pluripartecipati «in considerazione della natura solidale dell'obbligazione indennitaria facente capo a più soggetti, che è più consona alla configurazione del rapporto processuale in termini di litisconsorzio facoltativo (in tal senso, implicitamente, Cass. n. 18587 del 2020)». Tanto premesso, la questione della legittimazione passiva del Comune di Fisciano, ente titolare del potere espropriativo, è stata valutata dalla Corte d’appello in senso conforme al dato normativo. Gli altri motivi sono assorbiti, riguardando questioni che saranno riesaminate dal giudice di rinvio: il procedimento e i criteri di stima in concreto del fondo (secondo e terzo motivo del ricorso [OSCURATO:PERSONA]; primo, secondo, terzo e quinto motivo del ricorso dell’[OSCURATO:PERSONA]; secondo, terzo, quarto e sesto motivo del ricorso del Comune di Fisciano); l’eventuale incremento dell’indennità ai sensi dell’art. 37, comma 2, t.u. del 2001 (quarto motivo del ricorso [OSCURATO:PERSONA]); la quantificazione dell’indennità di occupazione legittima (quarto motivo del ricorso dell’[OSCURATO:PERSONA] e quinto del ricorso del Comune). In conclusione, in accoglimento del primo motivo del ricorso [OSCURATO:PERSONA], la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Salerno per un nuovo esame e per le spesedella presente fase. P.Q.M. La Corte accoglie il primo motivo del ricorso di [OSCURATO:PERSONA], rigetta il primo motivo del ricorso del Comune di Fisciano, dichiara assorbiti gli altri motivi deg