Cassazione n. 28824/2026

Corte d’Appello di Napolivisti gli atti, il provvedimento impugnato ed il ricorso;udita la relazione svolta dal consigliere [OSCURATO:PERSONA];udito il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] perché il fatto non sussisteRITENUTO IN FATTO1. Con sentenza del 09/06/2025, la Corte di Appello di Napoli ha confermatola sentenza emessa in data 20/11/2023 dal Tribunale di S. [OSCURATO:PERSONA],con la quale CIOFFI Pietro era stato condannato alla pena di giustizia in relazioneal reato di cui all’art, 10, comma 2, d.l. n. 14 del 2017.2. Propone ricorso per cassazione il CIOFFI, a mezzo del proprio difensore,deducendo violazione di legge e vizio di motivazione per il mancato accertamentodel “pericolo per la sicurezza” (anche alla luce di quanto affermato dalla Cortecostituzionale con la sentenza n. 47 del 2024) e degli altri elementi costitutivi delreato, nonché vizio di motivazione per la mancata applicazione degli artt. 131-bise 62-bis cod. pen.3. Con requisitoria ritualmente trasmessa, il Procuratore Generale sollecital’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata, condividendo il primoordine di censure formulato dal ricorrente.[OSCURATO:PERSONA] DIRITTO1. Il primo motivo di ricorso è fondato, e rende ultroneo l’esame delle ulterioricensure prospettate.2. Devono essere invero condivise le censure difensive in ordine al difetto dimotivazione della sentenza impugnata, con specifico riguardo alla verifica dellalegittimità del divieto di accesso imposto al CIOFFI con il provvedimento emessoin data 30/04/2019 del Questore di Caserta, ai sensi dell’art. 10, comma 2, d.l. n.14 del 2017 (conv. dalla l. n. 48 del 2017): divieto riguardante aree comprese nelcomune di Caserta, tra cui piazza Carlo III (di fronte alla [OSCURATO:PERSONA] di Caserta),imposto per la durata di dodici mesi. La violazione di tale divieto era stata accertatadagli operanti in data 05/07/2019, essendo il CIOFFI stato sorpreso, all’internodella predetta piazza, mentre era intento a vendere calamite (cfr. pag. 2 dellasentenza di primo grado).2.1. Com’è noto, con il predetto art. 10, comma 2, è stata introdotta unanuova fattispecie contravvenzionale in caso di violazione del divieto di accedere adeterminate aree, che il Questore può disporre per un periodo non superiore adodici mesi a carico dei soggetti che, in tali aree, reiteratamente abbiano posto inessere le condotte indicate all’art. 9 dello stesso d.l., commi 1 (che si riferisce acondotte impeditive dell’accessibilità e della fruizione delle infrastruttureferroviarie, aeroportuali, ecc.) e 2 (che richiama alcune tipologie di condottesanzionate per lo più in via amministrativa, ovvero – in caso di coinvolgimento diminori o di condotte già sanzionate in via definitiva – con la pena dell’arresto edell’ammenda).Oltre all’accertamento del carattere reiterato delle condotte elencate nell’art.9, l’emissione del divieto di accesso, la cui violazione è punita dall’art. 10, comma2, d.l. cit., postula l’ulteriore presupposto del “pericolo per la sicurezza” desumibiledalle condotte medesime, che il Questore deve ravvisare con provvedimentomotivato.2.2. Con riguardo a tale secondo requisito, va anzitutto ricordato che, con unindirizzo interpretativo da tempo consolidatosi in tema di contravvenzione al fogliodi via obbligatorio, questa Suprema Corte ha chiarito che «il sindacato del giudicein ordine al provvedimento del Questore, senza potersi tradurre in unarivalutazione del giudizio di pericolosità espresso dal provvedimento stesso, deveriguardare la verifica della conformità di quest'ultimo alle prescrizioni di legge, trale quali rientra l'obbligo di motivazione sugli elementi di fatto da cui viene desuntoil giudizio di pericolosità» (Sez. F, n. 54155 del 27/07/2018, Caparelli, Rv. 274649– 01. In senso conforme, tra le molte altre, cfr. da ultimo Sez. 1, n. 37466 del05/11/2025, Lovati; Sez. 1, n. 24949 del 27/05/2025, Luperto).Ponendosi sulla scia di tale insegnamento, questa Suprema Corte ha giàaffermato che «in tema di misure volte a prevenire disordini urbani e ad assicurareil mantenimento del decoro cittadino, il giudice penale, chiamato a decidere sullatrasgressione del divieto di accesso a determinate aree previsto dall'art. 10,comma 2, d.l. 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge18 aprile 2017, n. 48, è tenuto a verificare la legittimità del provvedimentoquestorile che lo ha imposto, fornendo adeguata motivazione e senza sostituire lapropria valutazione a quella espressa da quest'ultimo, avuto riguardo allareiterazione delle condotte trasgressive che hanno fondato tale provvedimento ealla sussistenza del pericolo per la sicurezza pubblica» (Sez. 3, n. 11794 del17/02/2026, [OSCURATO:PERSONA], Rv. 289617 – 01).Tali conclusioni devono essere convintamente ribadite, anche alla luce delleimportanti precisazioni della Corte costituzionale (sent. n. 47 del 2024) che hatracciato, con assoluta chiarezza, i parametri interpretativi cui occorre attenersiper addivenire ad una lettura costituzionalmente orientata della normaincriminatrice che qui rileva.2.3. Nel dichiarare non fondate “nei sensi di cui in motivazione” le questionidi legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 2 (in relazione agli artt. 3, 16 e117 Cost.), la Consulta ha anzitutto osservato che era stato lo stesso giudicerimettente a ricordare che la giurisprudenza costituzionale, nelle pronunce in temadi misure di prevenzione, ha costantemente accolto un’accezione rigorosa deltermine “sicurezza”, secondo cui a tale termine deve attribuirsi «il significato disituazione nella quale sia assicurato ai cittadini, per quanto è possibile, il pacificoesercizio di quei diritti di libertà che la Costituzione garantisce con tanta forza.[OSCURATO:PERSONA] si ha quando il cittadino può svolgere la propria lecita attività senzaessere minacciato da offese alla propria personalità fisica e morale; è ‘l'ordinatovivere civile’, che è indubbiamente la meta di uno Stato di diritto, libero edemocratico (sentenza n. 2 del 1956»).La Corte costituzionale ha quindi osservato che il Tribunale rimettente avevasollevato le questioni di legittimità ritenendo che invece, con il richiamo al “pericoloper la sicurezza” – costituente, si ripete, il secondo presupposto del divieto diaccesso la cui violazione è penalmente sanzionata dall’art. 10, comma 2 - illegislatore avesse accolto una ben più ampia accezione, desumibile dalladefinizione di “sicurezza urbana” contenuta nell’art. 4 dello medesimo d.l.: unadefinizione «che fa perno su nozioni, quali quelli di ‘vivibilità’ e ‘decoro’, evocative(specie la seconda) anche di profili inerenti all'estetica e ai costumi, componendosipoi di un elenco non tassativo (‘anche’) di interventi per il perseguimento dei finiconsiderati nel quale convivono - come emerge dalla relazione al disegno di leggedi conversione - un'idea di ‘sicurezza primaria’, intesa alla prevenzione dei reati(‘prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio’), e un'idea di‘sicurezza secondaria’, volta alla rimozione di situazioni di degrado e alpromovimento di fattori di coesione sociale (‘riqualificazione, anche urbanistica,sociale e culturale’, ‘recupero delle aree o dei siti degradati’, ‘eliminazione deifattori di marginalità e di esclusione sociale’, ‘promozione della cultura del rispettodella legalità’, ‘affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenzacivile’. Si tratterebbe, dunque - a parere del rimettente -, di un concetto ‘onnivoro’,quasi ‘onnicomprensiv[o]’: in ogni caso, largamente esorbitante dalla salvaguardiadelle condizioni per un ordinato vivere civile» (cfr. sent. n. 47 del 2024, § 4 del“[OSCURATO:PERSONA] in diritto”).2.3.1. La Corte costituzionale ha peraltro disatteso tale ottica ermeneutica delrimettente, delineando le coordinate cui attenersi per un’interpretazione dell’art.10, comma 2, d.l. cit., in linea con i principi costituzionali.Si è in particolare affermato che «nel contesto della norma sottoposta ascrutinio il termine ‘sicurezza’ può - e deve - essere inteso in un senso più ristrettoe coerente con la natura di misura di prevenzione personale atipica, generalmentericonosciuta all'istituto in discussione, e al tempo stesso in linea con il dettatocostituzionale: vale a dire propriamente nel senso di garanzia della libertà deicittadini di svolgere le loro lecite attività al riparo da condotte criminose».All’esito di una diffusa analisi testuale e sistematica delle disposizionicontenute nel d.l. n. 14, la Consulta ha quindi concluso nel senso che «affinché ildivieto di accesso sia legittimamente disposto, non basta che la presenza delsoggetto possa apparire non consona al decoro dell'area considerata, ma ènecessario che la condotta sia associata ad un concreto pericolo di commissionedi reati: la misura non deve, in conclusione, intendersi rivolta ad allontanare"oziosi e vagabondi", come pure si era affermato nell'ampio dibattito parlamentaresviluppatosi in sede di conversione del d.l. n. 14 del 2017» (Corte cost., n. 47 del2024, § 5).2.3.2. In tale prospettiva, la sentenza n. 47 ha quindi escluso la sussistenzanon solo della denunciata violazione dell’art. 16 Cost., ma anche dell’asseritocontrasto con l’art. 3, sotto il profilo del difetto di proporzionalità e ragionevolezzadell’intervento del legislatore penale. Contrasto che il rimettente avevaprospettato sostenendo che il presupposto per l’emissione del divieto penalmentesanzionato non sarebbe costituito da un vero e proprio pericolo per la sicurezza,in quanto la locuzione “qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo perla sicurezza”, contenuta nell’art. 10, evocherebbe una mera possibilità “nonqualificata” del pregiudizio, con conseguente illegittima compressione di un dirittofondamentale, quale la libertà di circolazione, in difetto delle condizioni di strettanecessità.Anche in questo caso, la Corte costituzionale ha ritenuto infondati i dubbi dilegittimità prospettati dal ricorrente, da un lato muovendo dalla necessità di‘sicurezza’ (cfr. supra, § 2.3), per poi evidenziare «che le misure di prevenzione,allo stesso modo delle misure di sicurezza, si basano, per loro natura, su ungiudizio prognostico, di tipo probabilistico, sulla futura condotta del soggetto chevi è sottoposto. Ed è in questa ottica che la formula normativa in questione, pursintatticamente non del tutto felice, va letta: l'uso del verbo servile (‘possa’) sispiega con il fatto che si è di fronte a un pronostico su quanto è ben possibile cheavvenga in futuro, e non già con un supposto intento legislativo di consentire lamisura anche per arginare situazioni di pericolo remote o puramente congetturali».D’altro lato, e conclusivamente, la Corte costituzionale ha posto in evidenzache «la norma richiede espressamente che il pericolo per la sicurezza emerga ‘dallacondotta tenuta’ (non, dunque, dalla sola personalità dell'agente, desunta adesempio dai precedenti penali). Affinché scatti la misura più incisiva del divieto diaccesso il comportamento del soggetto deve risultare concretamente indicativo delpericolo che la sua presenza può ingenerare per i fruitori della struttura (adesempio, in ragione dell'atteggiamento aggressivo, minaccioso o insistentementemolesto mostrato nei loro confronti)» (§ 5.1 del [OSCURATO:PERSONA] in diritto).3. È dunque evidente, alla luce di quanto esposto, che il giudice penale,chiamato a pronunciarsi sulla responsabilità di un soggetto tratto a giudizio per laviolazione di un decreto del Questore, emesso ai sensi degli artt. 9 e 10 d.l. n. 14del 2017, è tenuto a valutare – dandone ovviamente conto in motivazione,secondo i principi in precedenza richiamati (cfr. supra, § 2.2) - la legittimità ditale provvedimento, e la conseguente configurabilità della fattispeciecontravvenzionale, attenendosi rigorosamente ai parametri individuati dalla Cortecostituzionale nella sentenza n. 47 del 2024.In altri termini, è necessario che il provvedimento violato evidenzi un “pericoloper la sicurezza” declinato nel senso di una concreta possibilità di commissione direati, da parte dell’agente, potenzialmente lesivi della “garanzia della libertà deicittadini di svolgere le loro lecite attività al riparo da condotte criminose”: pericolodesunto dalla condotta tenuta dall’agente medesimo.A tali parametri, peraltro, la Corte di Appello di Salerno non si è attenuta.3.1. Nel confermare la condanna del CIOFFI, la Corte territoriale ha osservato– con specifico riferimento alla “concretizzazione del pericolo per la sicurezza”,contestata dall’appellante – che la presenza abituale e non autorizzata di venditoriambulanti in aree urbane sensibili era stata considerata, da precedenti decisioni diquesta Suprema Corte, “un concreto ostacolo alla libera fruizione e accessibilitàdegli spazi pubblici da parte della collettività, con conseguente giustificazione dellamisura interdittiva”.Applicando il principio alla fattispecie concreta, la Corte d’Appello ha quindiprecisato “che il CIOFFI con il comportamento tenuto non solo disattendeva unprovvedimento specifico e individualizzato, ma si poneva in chiara violazione deldisposto normativo che mira a garantire la sicurezza e il decoro urbano in areesensibili e soggette a particolare tutela. Ne discende che la condotta del CIOFFI,reiterata nel tempo, si è concretamente posta in contrasto con le esigenze di ordinepubblico e con il diritto della collettività a fruire liberamente di un’area di rilevanteinteresse storico e turistico come piazza Carlo III, antistante alla ReggiaVanvitelliana, per cui l’illecito amministrativo contestato, più volte reiterato, si èquindi trasformato in un comportamento socialmente lesivo, la cui pericolosità hafondato legittimamente l’intervento preventivo dell’Autorità di [OSCURATO:PERSONA]”(cfr. pag. 5 della sentenza impugnata).3.2. Risulta del tutto evidente, ad avviso di questo Collegio, che la legittimitàdel provvedimento del Questore è stata scrutinata dalla Corte territoriale facendoriferimento ad un’accezione ampia del termine “sicurezza”, comprensiva del“decoro urbano”, ecc.: un’accezione che, come si è visto nel precedente paragrafo,è stata inequivocabilmente disattesa dalla Consulta, secondo la quale unainterpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 10 non può che ricollegarsiall’accezione ristretta del “pericolo per la sicurezza”, cui si è già fatto più volteriferimento.La concretizzazione del pericolo, ad avviso della Corte d’Appello, era statainfatti legittimamente individuata, dal provvedimento del Questore, nella reiteratapresenza del CIOFFI nella zona della [OSCURATO:PERSONA] di Caserta, dedito alla vendita dicalamite. Deve peraltro osservarsi che, in tal modo, tale reiterata presenza delricorrente in piazza (costituente il primo presupposto per l’emissione delprovvedimento inibitorio) era stata “utilizzata” illegittimamente – perché in totaleassenza di ulteriori indicazioni anche solo potenzialmente idonee a fondare unaprognosi di commissione di reati - per ritenere soddisfatto anche il secondopresupposto per l’emanazione del divieto. È del resto chiarissimo, al riguardo, ilpassaggio motivazionale in cui la Corte evidenzia che “l’illecito amministrativocontestato, più volte reiterato, si è quindi trasformato in un comportamentosocialmente lesivo, la cui pericolosità ha fondato legittimamente l’interventopreventivo dell’Autorità di [OSCURATO:PERSONA]” (pag. 5, cit.).In buona sostanza, il provvedimento del Questore è stato ritenuto legittimodalla Corte di Appello di Caserta nonostante l’assoluta assenza di elementiindicativi di un “pericolo per la sicurezza”, nel senso chiarito dalla Cortecostituzionale: assenza che preclude la possibilità di integrare la fattispecieincriminatrice contestata al CIOFFI.A diverse conclusioni, ovviamente, si sarebbe potuti pervenire qualora ilricorrente si fosse segnalato per condotte moleste, richieste minacciose di danaro,ecc.: nulla di tutto questo è stato peraltro prospettato dalla Corte d’Appello, cheha quindi motivato la propria valutazione di legittimità del provvedimento delQuestore con un percorso argomentativo collidente con l’interpretazionecostituzionalmente orientata dell’art. 10 d.l. n. 14 del 2017.3.3. Il totale difetto di elementi indicativi di un “pericolo per la sicurezza”, nelsenso già precisato, caratterizza anche il percorso argomentativo della sentenzadel Tribunale di S. [OSCURATO:PERSONA], che per un verso aveva riportato ilcontenuto del provvedimento del Questore nella parte di interesse (cfr. pag. 3della sentenza: “considerate le reiterate forme di comportamenti antisociali indanno al bene area pubblica che costituiscono pericolo per la sicurezza dellastessa, e considerato il rischio che l’odierno imputato potesse ritornare nellasuddetta area e reiterare le condotte già stigmatizzate”).Per altro verso, il Tribunale aveva condannato il CIOFFI in chiara adesione alpiù ampio significato della locuzione “pericolo per la sicurezza”: essendoquest’ultimo stato ritenuto sussistente in ragione delle “reiterate condotteantisociali in danno del bene area pubblica che costituiscono pericolo per lasicurezza della stessa; è chiara la necessità di evitare la reiterazione di condottelesive dell’ordine pubblico in considerazione dei continui flussi di visitatori direttialla [OSCURATO:PERSONA]” (pag. 6 della sentenza di primo grado).3.4. In tale situazione, evidentemente preclusiva della configurabilità delreato contestato al CIOFFI, ritiene il Collegio che si versi in una delle ipotesicontemplate dall’art. 620, lett. l), cod. proc. pen., in cui è possibile decidere senzanecessità di rinvio: la sentenza della Corte territoriale impugnata dal CIOFFI, cosìcome quella emessa nei suoi confronti dal Tribunale di S. [OSCURATO:PERSONA],devono essere annullate senza rinvio perché il fatto non sussiste. P.Q.MAnnulla senza rinvio la sentenza impugnata e quella del 20/11/2023 delTribunale di [OSCURATO:PERSONA], pronunciata nei confronti dello stessoimputato, perché il fatto non sussiste.Così deciso il 15 maggio 2026Il Consigliere estensore Il PresidenteVittorio [OSCURATO:PERSONA]