Cassazione n. 25113/2026

ti [OSCURATO:PERSONA] e AlfonsoMagliulo- ricorrente –contro[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:PERSONA] centro-settentrionale, inpersona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesadall'Avvocatura Generale dello Stato- controricorrente -nonché contro[OSCURATO:PERSONA] s.p.a.- intimata -avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 6455/2024 depositata il18/7/2024.Numero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/4/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. (insieme ad altri soggetti) impugnava- con ricorso promosso dinanzi al T.A.R. per il Lazio - il decreto n. 255/2017adottato dalla [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:PERSONA] CentroSettentrionale (di seguito, per brevità, AdSP), di modifica del decreto n.208/2014 e del decreto n. 17/2015, che trasformava i diritti autonomi indiritti d’uso della infrastruttura portuale, nella parte in cui istituiva nuovidiritti da applicare ai passeggeri croceristi sbarcanti presso aree inconcessione, nonché ogni altro atto connesso, presupposto econseguenziale.Il T.A.R. adito, con sentenza n. 13588/2019, accoglieva il motivo di ricorsoconcernente l’assenza del parere dell’organismo di partenariato, rigettandola doglianza con cui era stata denunciata l’illegittima imposizione unilateraledella prestazione obbligatoria da parte della AdSP, in violazione dell’art. 23Cost. e del principio di legalità, e reputando infondati o assorbiti gli ulteriorimotivi presentati.2. Il Presidente della AdSP riteneva di sanare la dichiarazione diillegittimità del provvedimento adottato attraverso il formale passaggioprocedimentale di acquisizione (ex post) del parere dell’organismo dipartenariato, attribuendo al nuovo provvedimento amministrativo effettiretroattivi.Il nuovo provvedimento veniva ancora impugnato dinanzi al T.A.R. per ilLazio da [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. (insieme ad altri soggetti).Il T.A.R. adito, con sentenza n. 12665/2021, respingeva il ricorso,rilevando, in particolare, l’inammissibilità, in pendenza di appello presentatodagli stessi ricorrenti, del motivo concernente la violazione dell’art. 23Cost., già respinto nella sentenza n. 13588/2019 e riproposto con il secondoricorso.Numero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/20263. Il Consiglio di Stato, una volta disposta la riunione degli appellipresentati avverso le due diverse sentenze, rigettava entrambe leimpugnazioni.Rilevava – fra l’altro e per quanto qui di interesse - che i nuovi diritti daapplicare ai passeggeri croceristi sbarcanti presso aree in concessione nonerano tributi, ma costituivano una prestazione imposta a titolo dicorrispettivo per la prestazione di servizi che trovava il suo fondamentonormativo nel potere attribuito all’[OSCURATO:PERSONA] dall’art. 6, comma 4, l. n.84/1994.Sosteneva che la fornitura dei servizi di interesse generale agli utentiportuali deve necessariamente essere a titolo oneroso, cosicché èconsentita l’imposizione di corrispettivi per le prestazioni rese, dal momentoche la spesa non può gravare in termini di costi direttamente e totalmentea carico del bilancio dell'autorità portuale.Ricordava, quanto all’asserita omissione di pronuncia che le appellantiaveva denunciato nelle sentenze impugnate, che «nel processoamministrativo l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, sucensure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto,deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto dicui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con ilcorrettivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio delprovvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento allamotivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspettiformali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cuirisulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, alcontrario, la decisione su motivo d'impugnazione risulti implicitamente daun’affermazione decisoria disegno contrario ed incompatibile» (pag. 12).4. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. ha proposto ricorso per la cassazionedi questa sentenza del Consiglio di Stato, pubblicata in data 18 luglio 2024,Numero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/2026prospettando un unico motivo di doglianza, al quale ha resistito concontroricorso AdSP.[OSCURATO:PERSONA] s.p.a. non ha svolto difese.A seguito della proposta di definizione del giudizio, formulata da questaCorte ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ. e ritualmente comunicata, laricorrente, a mezzo dei difensori muniti di nuova procura speciale, hachiesto la decisione del ricorso.Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, ex art. 380 bis.1cod. proc. civ., sollecitando la declaratoria di inammissibilità del ricorso.Entrambe le parti hanno depositato memoria ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod.proc. civ..RAGIONI DELLA DECISIONE5. Il motivo di ricorso, sotto la rubrica “violazione degli artt. 103 e111 Cost., in ragione del rifiuto dell’esercizio della giurisdizione da parte delgiudice amministrativo e contestuale eccesso di potere giurisdizionale exartt. 111, comma 8, Cost. e 362 c.p.c.”, espone che la ricorrente, neldomandare una pronuncia sull’eccepita violazione, da parte delprovvedimento amministrativo impugnato, della riserva di legge di cuiall’art. 23 Cost., aveva chiesto che questa eccezione fosse valutata “aprescindere dalla natura tributaria o meno del provvedimento”, in quanto lanorma costituzionale e la giurisprudenza della Corte costituzionaleconsiderano dirimente, ai fini della riserva di legge, la sola circostanza chela prestazione patrimoniale sia obbligatoria.Malgrado la ricorrente avesse richiesto in ogni sede che il giudiceamministrativo si pronunciasse sul punto, fornendo la propria valutazione,la condotta del giudice di appello è stata – in tesi - di rifiuto di fornire allaparte una propria statuizione in merito; a ciò si è aggiunta – assume partericorrente - una sostanziale “abrogazione” dell’art. 111 Cost. per iprovvedimenti giurisdizionali del giudice amministrativo (ovvero laNumero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/2026realizzazione di una deroga per il processo amministrativo) e la creazionedi un “distinto” art. 112 cod. proc. civ. per il medesimo organo di giustizia.L’affermazione del Consiglio di Stato secondo cui, rispetto a un vizio diomessa pronuncia, nel processo amministrativo sarebbe sufficiente, percorrispondere ai doveri di pronuncia, “un’affermazione decisoria di segnocontrario ed incompatibile” rispetto alla questione giuridica posta,costituisce – sostiene parte ricorrente - un’operazione in parte “omissiva” ein parte propriamente “creativa” effettuata dal giudice amministrativo, checonfigura tanto un’ipotesi di difetto di giurisdizione per arretramento,quanto, soprattutto, un eccesso di potere giurisdizionale.6. Il motivo di ricorso non merita accoglimento.6.1 Si deve escludere, in primo luogo, che il Consiglio di Stato si sia rifiutatodi fornire alla parte una propria pronuncia di merito e non abbiaargomentato a tal riguardo.Al contrario, il giudice amministrativo di appello, a fronte dell’eccepitaviolazione dell’art. 23 Cost., ha spiegato a chiare lettere (a pag. 11 delladecisione impugnata) che i diritti di cui si controverteva non avevano naturadi tributi, bensì di corrispettivi per la fornitura di servizi di interesse generaleagli utenti portuali, stabiliti in applicazione dell’art. 6, comma 4, l. 84/1994,che non potevano gravare in termini di costi direttamente e totalmente acarico del bilancio dell'autorità portuale.La proposta di definizione anticipata, in proposito, ha opportunamenteosservato che «la decisione in tal modo si è attenuta al compito di ricercarela voluntas legis applicabile nel caso concreto, senza denotare il vizio dieccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata allegislatore, non potendo dirsi che il giudice amministrativo abbia applicatonon la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attivitàdi produzione normativa che non gli compete (tra le tante, Cass. Sez. Uniten. 36899, n. 36593 e n. 19244 del 2021; n. 22711 e n. 8311 del 2019)».Numero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/2026In maniera altrettanto condivisibile è stato anche evidenziato che « lanegazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata,determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali odei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, nonconcreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto digiurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma 8,Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il"proprium" della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé solala violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nelladiversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quellasituazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto orelativo di giurisdizione (Cass. S.U., 19/12/2018, n. 32773; Cas. S.U. n.30605/2024)».6.2 Non è neppure sostenibile che il rifiuto (asserito) di motivare sul puntoabbia imposto la «creazione di un art. 112 cod. proc. civ. diverso da quelloche devono applicare i giudici ordinari» (v. pag. 18 del ricorso).In realtà il Consiglio di Stato, nel prendere in esame la denuncia diun’omissione di pronuncia (e non di motivazione) in ordine alla violazionedella riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost., si è limitato a rappresentareche era ben possibile che la decisione avesse carattere implicito (laddoveha sostenuto che «l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimentoimpugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione dellasentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicchéessa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non esserestato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisionesul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazionedecisoria di segno contrario ed incompatibile»).Anche sotto questo profilo è condivisibile quanto già affermato nellaproposta di definizione anticipata, nel punto in cui si è rappresentato che«secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'eccesso di potereNumero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/2026giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata allegislatore è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicatonon la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attivitàdi produzione normativa che non gli compete, ipotesi che però non ricorrenemmeno quando il Consiglio di Stato, nello svolgimento della sua attivitàdi interpretazione della disciplina, abbia dato luogo ad un provvedimentoabnorme o anomalo ovvero abbia determinato uno stravolgimento dellenorme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, tutt'al più, un"error in iudicando", ma non una violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione speciale (Cass. S.U., 26/11/2021, n. 36899)».In conclusione, il collegio condivide appieno la proposta di definizione delricorso in termini di infondatezza del motivo proposto, in quanto, «a frontedella compiuta operazione ermeneutica, le censure del ricorrente valgono aprofilare, tutt'al più, un eventuale error in iudicando, ma non la violazionedei limiti esterni della giurisdizione amministrativa (Cass. Sez. Unite n.33944 del 2023)».Non rimane, pertanto, che ribadire come, in materia di impugnazione dellesentenze del Consiglio di Stato, il controllo del limite esterno dellagiurisdizione - che l'art. 111, comma 8, Cost., affida alla Corte di cassazione- non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudiceamministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o inprocedendo, senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore diinterpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni dellagiurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle normecostituisce il proprium distintivo dell'attività giurisdizionale (Cass., Sez. U.,27770/2020).7. Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso deve essere respinto.Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.Per effetto della decisione qui adottata, risultante pienamente conforme allaproposta formulata ai sensi del primo comma dell’art. 380-bis cod. proc.Numero registro generale 3353/2025Numero sezionale 142/2026Numero di raccolta generale 25113/2026Data pubblicazione 08/09/2026civ., deve trovare applicazione la conseguenza sanzionatoria previstadall’art. 96, comma 3, cod. proc. civ., come richiamata dall’ultimo commadel medesimo art. 380-bis. (cfr. ordinanze S.U. nn. 27433/2023 e28540/2023) e dall’art. 96 comma 4, nella misura, ritenuta congrua di cuial dispositivo.Raddoppio del contributo unificato. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alrimborso a controparte delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in€ 5.000, oltre a spese prenotate a debito.Condanna, altresì, la ricorrente al pagamento, ai sensi dell’art. 96,comma 3, cod. proc. civ., della somma equitativamente determinata nellamisura di € 2.600 nonché al pagamento, in favore della Cassa delleammende e in applicazione dell’art. 96, comma 4, cod. proc. civ., dellasomma di € 2.600.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n.115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre2012, n. 228, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per ilversamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1-bisdello stesso art. 13, ove dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, indata 14 aprile 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola