Corte di giustizia UE/2026

ORDINANZA DELLA CORTE (Settima Sezione) 3 febbraio 2026 ( * ) « Rinvio pregiudiziale – Articolo 99 del regolamento di procedura della Corte – Risposta chiaramente desumibile dalla giurisprudenza – Appalti pubblici – Direttiva 2014/24/UE – Articolo 12, paragrafo 4 – Affidamento di un appalto a un ente pubblico non economico senza gara – Eccezione relativa ai contratti che rientrano nella cooperazione tra enti pubblici – Contratto che affida a un ente pubblico non economico la gestione dei registri relativi alla tassa automobilistica » Nella causa C‑316/25, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato, con ordinanza del 5 maggio 2025, pervenuta in cancelleria il 7 maggio 2025, nel procedimento Regione [OSCURATO:PERSONA] contro Ge.Fi.L. – [OSCURATO:SOCIETA], con l’intervento di: [OSCURATO:PERSONA] d’Italia, [OSCURATO:SOCIETA], [OSCURATO:SOCIETA], LA CORTE (Settima Sezione), composta da F. Schalin, presidente di sezione, M. Gavalec (relatore) e Z. Csehi, giudici, avvocato generale: M. [OSCURATO:PERSONA]Bordona cancelliere: A. [OSCURATO:PERSONA] vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte, ha emesso la seguente Ordinanza 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65). 2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Regione [OSCURATO:PERSONA] (Italia) e la Ge.Fi.L. – [OSCURATO:SOCIETA] (in prosieguo: la «Ge.Fi.L.»), in merito all’affidamento diretto da parte di tale regione all’ACI – [OSCURATO:PERSONA] d’Italia (in prosieguo: l’«ACI») del servizio di supporto alla gestione delle tasse automobilistiche. Contesto normativo Diritto dell ’ Unione 3 L’articolo 2, paragrafo 1, punto 5, della direttiva 2014/24 definisce gli «appalti pubblici» come «contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi». 4 L’articolo 12 di tale direttiva, intitolato «Appalti pubblici tra enti nell’ambito del settore pubblico», al paragrafo 4 prevede quanto segue: «Un contratto concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a)      il contratto stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che esse sono tenute a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che esse hanno in comune; b)      l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico; e c)      le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20% delle attività interessate dalla cooperazione». Diritto italiano 5 L’articolo 5 del decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici, del 18 aprile 2016 (GURI n. 91, del 19 aprile 2016, supplemento ordinario n. 10), intitolato «Principi comuni in materia di esclusione per concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito del settore pubblico», al paragrafo 6 prevede quanto segue: «Un accordo concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione del presente codice, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a)      l’accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune; b)      l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico; e c)      le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione». 6 L’articolo 51, paragrafi 2 bis e 2 ter , del decreto legge n. 124 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili, del 26 ottobre 2019 (GURI n. 252, del 26 ottobre 2019), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 157, del 19 dicembre 2019 (GURI n. 301, del 24 dicembre 2019), prevede quanto segue: «2 bis . Ai medesimi fini [di migliorare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa ed al fine di favorire la sinergia tra processi istituzionali afferenti ad ambiti affini, favorendo la digitalizzazione dei servizi e dei processi attraverso interventi di consolidamento delle infrastrutture, razionalizzazione dei sistemi informativi e interoperabilità tra le banche dati], nonché allo scopo di eliminare duplicazioni, di contrastare l’evasione delle tasse automobilistiche e di conseguire risparmi di spesa, al sistema informativo del pubblico registro automobilistico (…) sono acquisiti anche i dati delle tasse automobilistiche, per assolvere transitoriamente alla funzione di integrazione e coordinamento dei relativi archivi. I predetti dati sono resi disponibili all’Agenzia delle entrate, alle regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, le quali provvedono a far confluire in modo simultaneo e sistematico i dati dei propri archivi delle tasse automobilistiche nel citato sistema informativo. 2 ter .      L’Agenzia delle entrate, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano continuano a gestire i propri archivi delle tasse automobilistiche, anche mediante la cooperazione, regolata da apposito disciplinare, del soggetto gestore del pubblico registro automobilistico, acquisendo i relativi dati (…)». Procedimento principale e questione pregiudiziale 7 [OSCURATO:PERSONA].Fi.L. è una società che opera nel settore dei servizi di supporto alla gestione delle tasse automobilistiche. 8 Essa ha adito il Tribunale amministrativo regionale per l’[OSCURATO:PERSONA] (Italia) con un ricorso di annullamento avverso la delibera della giunta della regione [OSCURATO:PERSONA] n. 126 del 7 febbraio 2023, avente ad oggetto l’«[a]ttuazione DDGGRR [nn. 1232/2021 e 1361/2021]; il [c]ompletamento [del] processo di internalizzazione della gestione della tassa automobilistica regionale; [la] [p]rosecuzione della collaborazione informatica con [l’]ACI per il triennio 2023‑2025; [e l’] approvazione [dello] schema di accordo di cooperazione tra [la] Regione [OSCURATO:PERSONA] e [l’]ACI» (in prosieguo: la «decisione del 7 febbraio 2023»). [OSCURATO:PERSONA].Fi.L. ha altresì chiesto l’annullamento degli atti connessi a tale delibera sulla base dei quali quest’ultima è stata adottata e di quelli con i quali la Regione [OSCURATO:PERSONA] ha affidato all’ACI, senza gara, servizi in materia di tassa automobilistica per il periodo compreso tra il 2023 e il 2025. 9 Secondo la Ge.Fi.L., sarebbe stato necessario pubblicare un bando per l’aggiudicazione di un appalto pubblico mediante gara, alla luce della giurisprudenza della Corte derivante dall’ordinanza del 30 giugno 2020, Ge.Fi.L. (C‑618/19, EU:C:2020:508), poiché le condizioni di cui all’articolo 5, paragrafo 6, del decreto legislativo n. 50, recante il codice dei contratti pubblici, nonché all’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24, che consentono la conclusione di un partenariato tra amministrazioni aggiudicatrici senza l’organizzazione di una gara d’appalto, non sono soddisfatte nel caso di specie. 10 In particolare, la Ge.Fi.L. ha sostenuto che la delibera del 7 febbraio 2023 dava seguito alle precedenti delibere della giunta regionale dell’[OSCURATO:PERSONA] nn. 1232/2021 e 1361/2021, che prevedevano l’affidamento diretto all’ACI, per gli anni dal 2018 al 2021, poi 2022, della gestione della tassa automobilistica regionale, da realizzare mediante un’applicazione sviluppata da quest’ultimo, decisioni di cui essa aveva chiesto con successo l’annullamento al Tribunale amministrativo regionale per l’[OSCURATO:PERSONA]. La delibera del 7 febbraio 2023 prevedrebbe nuovamente l’affidamento all’ACI dei servizi di cui trattasi, senza gara, per gli anni dal 2023 al 2025, in quanto la giunta regionale dell’[OSCURATO:PERSONA] ritiene che l’affidamento diretto di questi ultimi sia lecito tenuto conto della volontà di tale giunta di internalizzarli in futuro e di dotarsi di un nuovo software di gestione. 11 Il Tribunale amministrativo regionale per l’[OSCURATO:PERSONA] ha accolto il ricorso della Ge.Fi.L., ritenendo che la delibera del 7 febbraio 2023 attuasse chiaramente delibere precedenti, che erano già state annullate, e prevedeva che la Regione [OSCURATO:PERSONA] avrebbe continuato a ricorrere all’ACI per la gestione della tassa automobilistica regionale, realizzata mediante il sistema informatico di gestione sviluppato dall’ACI, dietro rimborso dei costi sostenuti da quest’ultimo. Pertanto, detto giudice ha annullato tale decisione e ha ordinato alla Regione [OSCURATO:PERSONA] di procedere a una gara d’appalto. 12 [OSCURATO:PERSONA] ha interposto appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’[OSCURATO:PERSONA] dinanzi al Consiglio di Stato, giudice del rinvio. 13 Il giudice del rinvio ritiene che dalla delibera del 7 febbraio 2023 risulti che la Regione [OSCURATO:PERSONA] ha deciso di continuare a ricorrere, per la gestione della tassa automobilistica, alla cooperazione dell’ACI utilizzando il suo sistema informatico di gestione. 14 Inoltre, tale giudice ritiene che, alla luce dell’accordo di cooperazione e degli allegati contenuti nel fascicolo ad esso sottoposto, l’esistenza di una cooperazione effettiva tra la Regione [OSCURATO:PERSONA] e l’ACI appaia dubbia. 15 In tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «[se] l’articolo 51, commi 2- bis e 2- ter , del [d.l. n. 124, del 26 ottobre 2019, convertito in legge, con modifiche, dalla legge n. 157, del 19 dicembre 2019], è compatibile con l’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva [2014/24]». Sulla questione pregiudiziale 16 Ai sensi dell’articolo 99 del suo regolamento di procedura, in particolare quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o quando la risposta a una siffatta questione non dà adito a nessun ragionevole dubbio, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata. 17 Occorre applicare tale disposizione nell’ambito della presente causa, dal momento che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta dal giudice del rinvio può essere chiaramente desunta dalla sentenza del 4 giugno 2020, Remondis (C‑429/19, EU:C:2020:436), e dall’ordinanza del 30 giugno 2020, Ge.Fi.L. (C‑618/19, EU:C:2020:508). 18 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire il pubblico registro automobilistico a livello nazionale, al fine di creare un sistema integrato che garantisca l’interoperabilità tra gli archivi regionali di tale tassa e l’archivio pubblico nazionale automobilistico. 19 In proposito, occorre rilevare che, nell’ordinanza del 30 giugno 2020, Ge.Fi.L. (C‑618/19, EU:C:2020:508), riguardante l’affidamento diretto da parte della Regione Campania all’ACI del servizio di supporto alla gestione delle tasse automobilistiche, la Corte ha precisato, ai punti 20 e da 24 a 27, quanto segue: «20      [L’]articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24, che fissa le condizioni alle quali i rapporti di cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici non rientrano nell’ambito d’applicazione di detta direttiva, si applica solo a contratti aventi natura di “appalti pubblici” i quali hanno, pertanto, carattere oneroso. (…) 24      A questo proposito, dall’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24 si evince che, per essere escluso dalle norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, un appalto pubblico concluso esclusivamente tra due, o più, amministrazioni aggiudicatrici deve stabilire o realizzare una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che esse sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che esse hanno in comune. Inoltre, l’attuazione di tale cooperazione dev’essere retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico. Peraltro, le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti devono svolgere sul mercato aperto meno del 20% delle attività interessate dalla cooperazione. 25      [C]ome si ricava dal suo dettato, (…) l’articolo 12, paragrafo 4, lettere a) e b), di detta direttiva colloca la nozione di “cooperazione” proprio al cuore del dispositivo di esclusione previsto da tale disposizione. La precisazione, apparentemente tautologica, contenuta nel considerando 33, terzo comma, della direttiva 2014/24, secondo la quale la cooperazione deve “fondarsi su un concetto cooperativistico”, fa in realtà rinvio al requisito di effettività della cooperazione così stabilita o realizzata (sentenza del 4 giugno 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, punto 28). 26      Da ciò deriva, da un lato, che la conclusione di un accordo di cooperazione tra enti del settore pubblico deve apparire come il compimento di un iter di cooperazione tra i partecipanti allo stesso. Infatti, l’elaborazione di una cooperazione tra enti del settore pubblico presenta una dimensione intrinsecamente collaborativa (sentenza del 4 giugno 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, punto 28). 27      Dall’altro, la partecipazione congiunta di tutte le parti dell’accordo di cooperazione è indispensabile per garantire che i servizi pubblici di cui essi devono garantire la prestazione vengano realizzati. Questa condizione non può essere considerata soddisfatta quando l’unico contributo di taluni contraenti si limita a un mero rimborso delle spese sostenute da un altro dei contraenti (sentenza del 4 giugno 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, punto 29). Infatti, se un siffatto rimborso delle spese bastasse da solo a caratterizzare una “cooperazione”, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24, non potrebbe stabilirsi nessuna distinzione tra una siffatta “cooperazione” e un “appalto pubblico” non rientrante nell’esclusione prevista da detta disposizione». 20 Nel caso di specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il giudice del rinvio, alla luce dell’accordo di cooperazione in questione nel procedimento principale, dubita dell’esistenza di un’effettiva cooperazione tra la Regione [OSCURATO:PERSONA] e l’ACI, per quanto riguarda la gestione degli archivi regionali della tassa automobilistica e dell’archivio nazionale automobilistico, dato che l’accordo di cui trattasi nel procedimento principale ha, secondo tale giudice, unicamente ad oggetto l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo. 21 Il giudice del rinvio ritiene inoltre che l’accordo di cooperazione in questione nel procedimento principale non sia stato concluso al fine di conseguire obiettivi comuni alla Regione [OSCURATO:PERSONA] e all’ACI, ma soltanto affinché l’ACI assista tale regione nella gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica, vale a dire ai fini della prestazione di un servizio nell’interesse esclusivo di detta regione. 22 Pertanto, dall’ordinanza di rinvio sembra emergere che la condizione di applicazione prevista all’articolo 12, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/24 non è soddisfatta. 23 Orbene, poiché le condizioni di applicazione dell’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24 sono cumulative, si deve ritenere che l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica da parte della Regione [OSCURATO:PERSONA] all’ACI violi tale disposizione. 24 Sulla base delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla questione posta dichiarando che l’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24 dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire l’archivio nazionale pubblico automobilistico, qualora tale appalto abbia per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo. Sulle spese 25 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara: L’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, deve essere interpretato nel senso che: esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire l’archivio nazionale pubblico automobilistico, qualora tale appalto abbia per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo. Lussemburgo, 3 febbraio 2026 Il cancelliere Il presidente di sezione A. [OSCURATO:PERSONA] F. Schalin * Lingua processuale: l’italiano.