Cassazione n. 20756/2026

resentato e difeso dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] eCarmine Gruosso, ed elettivamente domiciliato in Roma, Via BarnabaTortolini n. 30, presso lo studio Placidi;-ricorrente-Contro[OSCURATO:PERSONA], C.F. [OSCURATO:PERSONA] 41H04 F839P, rappresentato edifeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliato in Roma,Viale dei Mellini n. 17, presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA];-controricorrente-avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale dellaCampania, Sez. 2 Salerno, n. 5077/2022, depositata il 30 giugno 2022 enon notificata;Numero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/2026udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29 maggio 2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1.Con sentenza n. 5077/2022, depositata in data 30 giugno 2022, laCommissione tributaria regionale della Campania ha rigettato l’appelloproposto dal Comune di Salerno avverso la decisione di primo grado cheaveva, a sua volta, accolto il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] neiconfronti degli avvisi di accertamento emessi per il recupero a tassazionedell’IMU, dovuta per gli anni 2014-2017, in relazione al possesso di areeedificabili. [OSCURATO:PERSONA] tributaria provinciale di Salerno, previariunione dei ricorsi, con sentenza n. 258/2021, accoglieva la domanda,ritenendo che i provvedimenti impugnati fossero carenti di motivazione edevidenziando che il valore del terreno, ove ritenuto congruo, non fosse almomento spendibile sul mercato, se non nella prospettiva di unapotenziale rivendicazione risarcitoria derivante dalla permuta non ancoraLa Corte regionale ha affermato che il PUC del 2006 ha imposto suiterreni un vincolo di inedificabilità assoluta, destinandoli a verdeComune a fronte del riconoscimento di diritti edificatori ai proprietari sualtra area, distante più di 10 km, assegnata in comunione con altriproprietari. Secondo i giudici di appello, tanto era sufficiente a ritenere lanatura compensativa dei diritti edificatori in discussione, escludendo ilpresupposto impositivo IMU, con assorbimento delle ulteriori censureformulate.2. – Il Comune di Salerno ricorre per la cassazione della sentenzasulla base di due motivi. Il contribuente si è costituito con controricorso eha depositato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONENumero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/20261. Considerazioni di priorità logica rendono opportuno anteporre ladisamina del secondo motivo di ricorso, con il quale il Comune denuncia«Difetto di giurisdizione, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c., inrelazione all’art. 133, comma 1, lett. f), del D. Lgs. n. 104/2010» elamenta che la Commissione tributaria regionale abbia illegittimamentequalificato come compensativi, anziché come perequativi, i dirittiedificatori assegnati dal PUC, in tal modo violando le norme regolatricidella giurisdizione che assegnano al giudice amministrativo la competenzain materia urbanistica.1.1. La censura è destituita di fondamento.L’art. 133, primo comma, lett. f) D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 –codice del processo amministrativo – devolve alla giurisdizione esclusivadel giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto gli atti e iprovvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ededilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio e fermerestando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche edel Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinarioper le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delleindennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa oablativa;».Nel caso di specie i giudici d’appello hanno accertato, ai soli fini dellalegittimità della pretesa tributaria e nell’ambito di un giudizio avente adoggetto l’impugnazione di avvisi di accertamento IMU, la natura dei dirittiedificatori in discussione, sulla scorta del PUC vigente, verificando lasussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta. Tanto nel pienorispetto dell’ambito delle competenze, come definito dalla richiamatadisposizione.2.Con il primo motivo di ricorso, il Comune denuncia «Violazione efalsa applicazione, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., del D.L. n.203 del 2005, art. 11quaterdecies, comma 16 (conv. con modif. dalla L.Numero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/2026n. 248 del 2005) e del D.L. n. 223 del 2006 art. 36, comma 2 (conv. conmodif. dalla L. n. 248 del 2006)» e lamenta che la Commissione tributariaregionale abbia erroneamente ritenuto sussistere sui terreni oggettodell’imposizione, destinati a verde attrezzato pubblico, un vincolo diinedificabilità assoluta, non escludendo detta destinazione l’oggettivocarattere edificatorio dell’area; afferma l’ente che, a seguito dell'entrata invigore del D.L. 30 settembre 2005 n.203, art.11 quaterdecies, comma 16,conv. con modif. dalla L. 2 dicembre 2005 n. 248, e del D.L. 4 luglio2006, n.223 art. 36, comma 2, conv. con modif. dalla L. 4 agosto 2006 n.248, di interpretazione autentica del D. Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504,art. 2, comma 1, lett. b), l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilitàdel criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valorevenale, dev'essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel pianoregolatore generale adottato dal Comune, indipendentementedall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione distrumenti urbanistici attuativi.Denuncia inoltre «violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33della L.R. 22 dicembre 2004, n. 16, in combinato disposto con l’art. 12,comma 2, del [OSCURATO:PERSONA] attuativo n. 5/2011, e delledisposizioni normative attuative del [OSCURATO:PERSONA] delComune di Salerno» e lamenta che la Commissione tributaria regionaleabbia erroneamente escluso la sussistenza del presupposto impositivo,affermando, sulla base dei principi affermati dalle SS.UU. della Corte (29ottobre 2020, 23902), che l’area, prima solo parzialmente edificabile poiassoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta, non è da considerareedificabile a fini Imu in quanto inserita in un programma dicompensazione urbanistica “con attribuzione al proprietario di dirittiedificatori compensativi, poiché questi non hanno natura reale, nonineriscono al terreno, di cui non costituiscono qualità intrinseche e sonotrasferibili separatamente da esso”. Il ricorrente censura la sentenza perNumero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/2026aver proceduto a tale “qualificazione” dei diritti edificatori, in violazionedelle disposizioni normative vigenti in materia urbanistica nella regioneCampania.1.2. Il motivo è fondato nei termini che seguono.In via preliminare va ritenuta inammissibile la produzionedocumentale effettuata da parte controricorrente, in allegato alla memoriadifensiva, allo scopo di dimostrare la «sopravvenuta mutazione delladestinazione urbanistica delle aree, … desumibile dal nuovo certificato didestinazione urbanistica dell’area», deducendo «che l’area oggetto dicausa è stata esclusa dal comparto edificatorio, precedentementeapprovato, con conseguente eliminazione dei diritti edificatoriprecedentemente previsti e sulla base dei quali l’Ente fondava la propriaillegittima pretesa impositiva»; trattasi, quindi, di documentazioneallegata alla memoria del ricorrente che non concerne «la nullità dellasentenza impugnata e l'ammissibilità del ricorso e del controricorso», edal riguardo va rilevato che nel giudizio di legittimità, secondo quantodisposto dall'art. 372 cod. proc. civ., non è ammesso il deposito di atti edocumenti che non siano stati prodotti nei precedenti gradi del processo,salvo che non riguardino l'ammissibilità del ricorso e del controricorsoovvero concernano nullità inficianti direttamente la decisione impugnata,nel qual caso essi vanno prodotti entro il termine stabilito dall'art. 369cod. proc. civ., rimanendo inammissibile la loro produzione in allegato allamemoria difensiva di cui all'art. 378 cod. proc. civ. (cfr. Cass., 15settembre 2021 n. 24942; Cass. 12 novembre 2018, n. 28999; Cass., 31marzo 2011, n. 7515).Ciò posto, il nucleo centrale della controversia attiene alla verificadelle effettive potenzialità edificatorie, profilo approfondito solo in partedai giudici di merito i quali, dopo aver fatto riferimento in generale allanatura dei diritti edificatori – perequativa o compensativa – con richiamoalla sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte, 29 ottobre 2020 n.Numero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/202623902, hanno affermato che “Nella fattispecie all’attenzione del Collegio,Il PUC del 2006 ha imposto sul predetto terreno un vincolo diinedificabilità assoluta, destinandolo a verde attrezzato pubblico, condiritto di acquisizione gratuita da parte del Comune a fronte delriconoscimento di diritti edificatori ai proprietari su altra area, distante piùdi 10 km assegnata in comunione con altri proprietari.”.Sul punto va premesso che il Comune insiste sulla tassabilitàdell’area rilevando che, nel caso in esame, si verte in ipotesi di“perequazione urbanistica” sulla scorta del PUC di Salerno mentre ilcontribuente richiama i principi stabiliti dalle Sezioni Unite di questa Corte,con la sentenza 29 ottobre 2020 n. 23902, assumendo che, nella specie,sarebbero configurabili in concreto diritti edificatori non tassabili perinsussistenza del presupposto impositivo. Orbene giova ricordare che nellacitata pronunzia, le Sezioni Unite hanno avuto modo di distinguere i dirittiedificatori cd. compensativi (per i quali hanno effettivamente escluso ilpresupposto impositivo, in quanto non hanno natura reale, non inerisconoal terreno, non costituiscono una sua qualità intrinseca e sono trasferibiliseparatamente da esso) da quelli perequativi, osservando come per questiultimi già la pronuncia di questa Corte del 30 ottobre 2018, n. 27575 siera espressa sulla tassabilità ICI dei diritti edificatori rinvenienti dallaperequazione, precisando che: - «[…]”il meccanismo consistenell'assegnazione all'insieme delle aree, pur con diverse destinazioni,pubbliche e private costituenti un comparto, di un indice perequativo,inferiore all'indice fondiario attribuito alle aree destinate all'edificazione.Nella sostanza il privato non subisce un vincolo e non è gravatodall'obbligo di soggiacere all'esproprio, ma sarà titolare dell'onere previstodal piano perequativo il cui assolvimento gli permetterà di partecipare aivantaggi del piano stesso"» (così Cass., Sez. U., 28 ottobre 2020, n.23902). Anche altri precedenti di questa Corte (Cass., Sez. T, 23 giugno2017 nn. 15693 e 15700) avevano «[…] concluso per l'effettivoNumero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/2026assoggettamento ad ICI dell'area di partenza, in applicazione del principioper cui il presupposto oggettivo di questo tributo può essere individuatoanche soltanto nella "mera potenzialità edificatoria" dell'area, secondoquanto già stabilito da Cass.SS.UU.n.25506/06 ed altre conformi» (cosìCass., Sez. U., 28 ottobre 2020, n. 23902). Successivamente, questaCorte ha ribadito che in tema di ICI, posta la rilevanza della merapotenzialità edificatoria, è soggetto a imposta il terreno inseritonell'ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa,viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto o,comunque, nell'area interessata dal piano di intervento, un indiceperequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca delterreno; diversamente, non è soggetto ad imposta il terreno inseritonell'ambito della compensazione urbanistica, atteso che, per effetto diessa, viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile suun'altra area, che può essere individuata anche successivamente, a frontedella cessione dell'area oggetto di trasformazione urbanistica, ovverodell'imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta opreordinato all'esproprio, con la conseguenza che, in tale caso il dirittoedificatorio non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualitàintrinseca ed è trasferibile separatamente da esso (cfr. Cass., Sez. V, 5ottobre 2021, n. 26895).Un simile approccio ermeneutico è stato, anche di recente,confermato da questa Corte, richiamando passaggi argomentativi dellapronuncia delle Sezioni Unite e di quella che precede, ricordando che:- […] il diritto edificatorio perequativo è una qualità intrinseca delbene (Sez. 5, 5 ottobre 2021, n. 26895) assoggettabile a ICI […] chepartecipa fin dall'inizio di un indice di edificabilità suo proprio, così comeprestabilito e 'spalmato' all'interno di un determinato ambito territoriale ditrasformazione […] urbanistica […]» e «[…] proprio per tali caratteristiche,le Sezioni unite hanno affermato che solo l'urbanistica perequativa “èNumero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/2026avulsa da qualsiasi obiettivo restitutorio di una originaria edificabilità, siproduce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico (e non incontropartita della specifica assegnazione o cessione volontaria dell'areaal Comune come nel caso di compensazione) e comporta la generalizzata,preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effettodiretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto diintervento”», ribadendosi che «solo nella perequazione la fattispecie diedificabilità può dirsi perfetta fin dall'origine, non necessitando disuccessiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di- «È su questi presupposti, che la giurisprudenza di legittimità haaffermato la tassabilità dei terreni oggetto di perequazione urbanistica aifini ICI, stante la rilevanza, dal punto di vista tributario, della merapotenzialità edificatoria. Potenzialità ravvisabile nella attribuzione di unindice perequativo costante di edificabilità ai suoli ricompresi nel compartoo, comunque nell'area interessata dal piano di intervento» (così Cass.,Sez. I, 24 ottobre 2023, n. 29424).Risulta evidente che la Commissione tributaria regionale, nellimitarsi a richiamare l’imposizione di un vincolo di inedificabilità assolutanell’area in questione, con diritto all’acquisizione gratuita da partedell’ente a fronte del riconoscimento di diritti edificatori ai proprietari sualtra area, non ha esaminato compiutamente l’effettiva destinazionedell’area, l’eventuale potenzialità edificatoria, l’effettiva permanenza divincoli secondo il PUC e la loro incidenza, ove sussistenti, sul valorevenale, tenuto conto delle richiamate disposizioni normative e dei principifissati dalle S.U. di questa Corte (Cass., 28 ottobre 2020, n. 23902)relativamente al fondamento della distinzione tra diritti edificatoriperequativi e diritti edificatori compensativi e alle loro diverseconseguenze sul piano dell’assoggettabilità dell’area a imposizionetributaria.Numero registro generale 3932/2023Numero sezionale 4725/2026Numero di raccolta generale 20756/2026Data pubblicazione 18/06/20263. Il ricorso deve, in conclusione, essere accolto in relazione alprimo motivo e nei termini innanzi evidenziati, rigettato il secondo motivo,con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di II grado della Campania, indiversa composizione, anche per regolare le spese del giudizio dilegittimità. P.Q.MLa Corte accoglie il primo motivo di ricorso, rigetta il secondomotivo; cassa la sentenza in relazione al motivo accolto e rinvia alla Cortedi giustizia tributaria di II grado della Campania, in diversa composizione,cui demanda anche di regolare le spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi da remoto,in data 29 maggio 2026.Il PresidenteDott. [OSCURATO:PERSONA]