Cassazione n. 19167/2023

e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 15907-2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di legale rappresentante dell’[OSCURATO:PERSONA] F.[OSCURATO:PERSONA], CIRO E ROBERTO, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 61, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato edifeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimata - avverso la sentenza n. 1232/2016 della CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata il 21/12/2016. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/06/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che le Sezioni Unite, accogliendo il primo motivo, dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Tribunale di Brindisi, Sezione distaccata di [OSCURATO:PERSONA], ingiunse alla Regione [OSCURATO:PERSONA] il pagamento, in favore di [OSCURATO:PERSONA], quale legale rappresentante dell’azienda agricola [OSCURATO:PERSONA], della somma di euro 65.129,56, a titolo di contributo di risarcimento dei danni causati dalle calamità naturali costituite dalle piogge torrenziali per l’anno 2002 e dalle gelate per l’anno 2003. A sostegno del ricorso per ingiunzione il Cordella aveva esposto, tra l’altro, che il Comune di [OSCURATO:PERSONA], delegato a svolgere la relativa istruttoria ai sensi dell’art. 6 della legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 11 maggio 1990, n. 24, aveva riconosciuto il suo diritto a percepire la somma di euro 25.000 quale contributo una tantum per l’ann o 2002; che con successiva delibera il medesimo Comune, aveva riconosciuto alla stessa azienda agricola, per l’anno 2003, un altro contributo pari a euro 25.000 e, in acconto a quest’ultimo importo, aveva versato la somma di euro 3.750; che, in seguito, il Comune, con sua nota del 21 aprile 2006, aveva comunicato che l’importo dovuto all’azienda [OSCURATO:PERSONA] per la gelata del 2003 era stato rettificato a euro 43.879,56 e che, pertanto, la somma dovuta dalla Regione all’istante ammontava ad euro 65.129,56. [OSCURATO:PERSONA] propose opposizione al decreto ingiuntivo, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, l’infondatezza della domanda. Il Tribunale accolse l’eccezione preliminare, dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, revocò il decreto ingiuntivo e condannò l’Azienda opposta al pagamento delle spese di lite. 2. La pronuncia è stata impugnata dal Cordella nella suindicata qualità e la Corte d’appello di Lecce, con sentenza del 21 dicembre 2016, ha rigettato l’appello, confermando la decisione di prime cure e condannando l’appellante alla rifusione delle ulteriori spese del grado. La Corte territoriale ha osservato che in materia di sovvenzioni per le calamità naturali la legge dispone che l’Amministrazione debba valutare la gravità dei danni riportati dal richiedente, con conseguente potere discrezionale non soltanto nell’an del contributo da erogare, ma anche nel quantum. Di conseguenza, nella fase procedimentale preordinata alla concessione del contributo l’Amministrazione non dispone soltanto di poteri di certificazione della sussistenza delle condizioni di legge, ma è chiamata ad un’indagine «arricchita di profili tecnico-discrezionali», con conseguente radicamento della giurisdizione in capo al giudice amministrativo. Richiamata, quindi, la giurisprudenza di legittimità in tema di riparto di giurisdizione in materia di erogazione di pubbliche sovvenzioni, la Corte salentina ha aggiunto che, nel caso di specie, il procedimento amministrativo non poteva considerarsi concluso, nonostante il Comune avesse perfezionato la relativa fase istruttoria, giacché la Regione non aveva ancora adottato il successivo provvedimento di riconoscimento e determinazione delle somme dovute. Soltanto il provvedimento di concessione del beneficio, ha proseguito la Corte – riguardo al quale la Regione è dotata di un potere discrezionale – era da considerare idoneo ad elevare la posizione giuridica soggettiva del privato da interesse legittimo a diritto soggettivo. Nel ricostruire il quadro normativo, la Corte territoriale ha rilevato che sia la legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 11 aprile 1979, n. 19, sia la successiva citata legge regionale n. 24 del 1990, richiedono «espressamente l’emanazione del formale provvedimento di liquidazione o del formale provvedimento di concessione da parte dell’Ente concedente (Provincia), che ha il potere di discostarsi dalle richieste formulate dai Comuni (ovviamente, in considerazione dell’entità delle risorse ricevute)». Il procedimento amministrativo, pertanto, ad avviso della Corte d’appello si esaurisce «con l’emissione di formali provvedimenti da parte della Provincia e solo in quel momento si consolida in capo al soggetto danneggiato il diritto soggettivo ad ottenere il contributo per le calamità naturali». Nel caso di specie, il Comune aveva compiuto l’istruttoria, individuando i danni e approvando le liste di coloro i quali avrebbero avuto diritto ad ottenere i contributi, ma tale atto aveva «una rilevanza meramente interna, endoprocedimentale», come tale non costitutiva di alcun diritto, ma solamente ricognitiva della sussistenza di determinate circostanze di fatto. Pertanto, a fronte di un provvedimento di liquidazione per la somma di euro 25.000 per l’annata 2003, la somma ricevuta dal danneggiato (euro 3.750) costituiva «il risultato della ripartizione tra gli aventi diritto dell’importo complessivamente stanziato dalla Regione [OSCURATO:PERSONA]»; per cui solo rispetto alla somma erogata era possibile riconoscere l’esistenza di un diritto soggettivo, mentre per la parte restante il privato era titolare di un interesse legittimo. 3. Contro la sentenza della Corte d’appello di Lecce propone ricorso [OSCURATO:PERSONA] con atto affidato a cinque motivi. [OSCURATO:PERSONA] non ha svolto attività difensiva in questa sede. Chiamato il ricorso davanti alla Prima Sezione Civile per l’udienza del 27 ottobre 2022, quest’ultima, con ordinanza interlocutoria del 28 febbraio 2023, n. 5967, ne ha rimesso l’esame alle Sezioni Unite di questa Corte. Il Procuratore generale ha rassegnato conclusioni scritte, chiedendo che le Sezioni Unite, accolto il primo motivo di ricorso, dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360, primo comma, n. 1), cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 37 cod. proc. civ., per aver escluso la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, nonostante la posizione fatta valere in giudizio dal ricorrente abbia natura di diritto soggettivo. Il ricorrente, richiamata la motivazione della sentenza impugnata, sostiene che la Corte distrettuale avrebbe errato nel ritenere il provvedimento comunale non attributivo di alcun diritto soggettivo alla corresponsione del contributo, giacché né la Regione [OSCURATO:PERSONA] né la Provincia, in base alle disposizioni della citata legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 24 del 1990, avrebbero dovuto emettere alcun provvedimento, «essendo demandato il relativo accertamento al Comune, che determina l’an e il quantum del contributo». Ne consegue che la controversia sarebbe attinente alla fase di erogazione del contributo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Pur essendo esatto, secondo il ricorrente, che la normativa regionale attribuisca all’Amministrazione un potere discrezionale, ciò potrebbe ritenersi vero «sin quando non sia concluso il procedimento amministrativo per l’attribuzione dell’indennità al richiedente con la determinazione, nei limiti di legge, del contributo riconoscibile e con la nascita del corrispondente diritto soggettivo». La legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 24 del 1990, che richiama la precedente n. 19 del 1979, contiene una delega alle Province e ai Comuni per lo svolgimento di funzioni amministrative. Richiamato il contenuto degli artt. 5 e 6 della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 24 del 1990, i quali regolano i rispettivi compiti dei Comuni e delle Province, il ricorrente rileva che secondo detta normativa spetta ai Comuni avanzare alla Provincia la richiesta di accreditamento dei fondi occorrenti per la liquidazione dei contributi agli aventi diritto; mentre le Province istruiscono le domande avanzando alla Regione la richiesta di accreditamento direttamente ai Comuni dei fondi occorrenti. Il ricorrente evidenzia, inoltre, che, mentre l’art. 6 della previgente legge regionale n. 19 del 1979 prevedeva tra le funzioni delegate alle Province l’emissione in ogni caso dei formali provvedimenti di liquidazione dei contributi in conto capitale, l’art. 6 della vigente legge regionale n. 24 del 1990 non contiene più analoga previsione, stabilendo invece un intervento solo eventuale delle Province in sede di revisione delle determinazioni di ciascun Comune. Di regola, perciò, l’inoltro, da parte dei Comuni alle Province, delle richieste di accreditamento costituisce riconoscimento del diritto soggettivo alla loro erogazione, perché la Provincia può sostituirsi al Comune «in via puramente eventuale». E poiché, nel caso specifico, il Comune aveva stabilito la somma spettante e non risultava in alcun modo che la Provincia o la Regione avessero adottato un provvedimento di revisione, ciò dovrebbe condurre a dichiarare la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. 2. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ.), la violazione degli artt. 132 cod. proc. civ. e 111 Cost., per asserita nullità della motivazione della decisione impugnata. Sostiene il ricorrente che la Corte territoriale avrebbe fatto ricorso ad argomentazioni talmente contraddittorie da non permettere di comprendere le ragioni per le quali il procedimento amministrativo non poteva dirsi concluso con l’emanazione del provvedimento comunale. Non sarebbe chiaro, secondo il ricorrente, se il diritto soggettivo all’ottenimento del contributo sorga in base ad un provvedimento della Regione o della Provincia. 3. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360, primo comma, n. 5), cod. proc. civ., omesso esame di un fatto decisivo che è stato oggetto di discussione tra le parti. Il ricorrente censura la decisione impugnata per non aver esaminato e valutato i seguenti documenti: 1) le dichiarazioni rese dal Cordella in comparsa conclusionale e nell’atto di appello circa il versamento di ulteriori acconti da parte della Regione; 2) la quietanza dell’importo di euro 3.653,21 depositata con l’iscrizione a ruolo del giudizio di secondo grado, dalla quale risulterebbe che il Cordella è beneficiario di mandato del Comune di [OSCURATO:PERSONA] per “calamità atmosferica gelata 2003”; 3) la quietanza dell’importo di euro 7.500 depositata con l’iscrizione a ruolo del giudizio di secondo grado, dalla quale risulterebbe che il Cordella è beneficiario di mandato del Comune di [OSCURATO:PERSONA] per “calamità atmosferiche piogge persistenti 2002”; 4) la nota prot. n. 22206/2006 del 13 marzo 2006 con la quale il Comune di [OSCURATO:PERSONA] affermava che la somma di euro 16.052,87 costituiva solo un acconto; 5) la nota del 12 gennaio 2006 con la quale la Provincia di Brindisi aveva affermato espressamente che le pratiche in oggetto erano di competenza del Comune. Il ricorrente sostiene che tali fatti sarebbero decisivi perché, qualora fossero stati considerati dalla Corte di merito, quest’ultima non sarebbe potuta pervenire alla conclusione per cui risultava dimostrata l’insufficienza dei fondi regionali. 4. Con il quarto motivo di ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, lettera a), della legge 14 febbraio 1992, n. 185, come modificato dall’art. 1 del decreto-legge 13 settembre 2002, n. 200, convertito con modifiche nella legge 13 novembre 2002, n. 256, e degli artt. 5 e 6 della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 24 del 1990. Con argomentazioni parzialmente ripetitive di quelle contenute nel primo motivo, il ricorrente deduce l’erroneità della decisione impugnata per non avere nel merito riconosciuto l’esistenza del suo diritto al contributo nella misura indicata dal Comune. Si rileva che la Corte d’appello avrebbe dovuto accogliere nel merito l’appello, dato che il Comune, quale delegato ex lege all’esercizio di funzioni regionali, aveva individuato il singolo beneficiario mediante la delibera e aveva altresì determinato la misura del contributo da corrispondergli, non avendo, per contro, la Provincia mai adottato un provvedimento difforme e non essendo stato dimostrato, dalla Regione,l’insufficiente stanziamento di spesa. 5. Con il quinto motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., per non avere la sentenza impugnata statuito alcunché in merito alla domanda, spiegata in primo grado dall’odierno ricorrente, volta ad ottenere la dichiarazione, in caso di mancanza momentanea di disponibilità economica da parte della Regione, della sussistenza del suo diritto alla corresponsione del richiesto importo, qualora il credito fosse successivamente divenuto esigibile grazie ad ulteriori trasferimenti statali. Il ricorrente contesta anche la liquidazione delle spese compiuta dalla Corte d’appello, rilevando che la domanda proposta avrebbe dovuto essere dichiarata almeno parzialmente fondata, con conseguente diversa ripartizione dell’onere delle spese. 6. Ritengono queste Sezioni Unite che l’esame del primo motivo di ricorso abbia carattere decisivo. 6.1. È opportuno premettere che in materia di erogazione e di revoca di contributi pubblici il riparto di giurisdizione si determina in relazione alla posizione, di diritto soggettivo o di interesse legittimo, che il privato fa valere. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo tutte le volte in cui l’Amministrazione esercita un potere pubblico discrezionale, rispetto al quale il privato è in una situazione di soggezione, mentre le controversie nelle quali le parti si trovano su un piano di parità – o perché l’Amministrazione ha già definitivamente esercitato il proprio potere o perché si discute dell’inadempimento dell’una o dell’altra parte – la giurisdizione appartiene al giudiceordinario. È stato affermato, al riguardo, che in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge e alla P.A. è demandato esclusivamente il controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui la legge attribuisce invece alla P.A. il potere di riconoscere l’ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l’an, il quide il quomodo dell’erogazione. Inoltre, la posizione del privato è di interesse legittimo, come tale tutelabile dinanzi al giudice amministrativo, nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, ovvero nel caso in cui tale provvedimento venga annullato o revocato in via di autotutela per vizi di legittimità o per il suo contrasto con il pubblico interesse; di diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, se la controversia attenga alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (così la sentenza 25 luglio 2006, n. 16896, in linea con una costante giurisprudenza). Allo stesso modo si è detto che la controversia promossa per ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l’amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico (così l’ordinanza 1° febbraio 2019, n. 3166; nello stesso senso, anche se in relazione ad una fattispecie diversa, v. l’ordinanza 11 aprile 2023, n. 9634). In materia di incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, si è affermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia tra il gestore del servizio energetico e il soggetto privato produttore di energia, qualora la materia del contendere non riguardi le tariffe, il criterio di loro quantificazione o la concessione degli incentivi, ma soltanto l’inadempimento contrattuale riguardante il corrispettivo, meramente privatistico, dovuto sulla base della convenzione conclusa ovvero la condanna del gestore al pagamento dei crediti maturati dal titolare dell’impianto fotovoltaico (ordinanza 4 giugno 2021, n. 15572). Ai fini della risoluzione dello specifico caso in esame, deve essere poi richiamato il precedente, citato anche in atti, costituito dalla sentenza 24 gennaio 2002, n. 801, di queste Sezioni Unite, avente ad oggetto un caso regolato dalla legge allora vigente, cioè la legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 19 del 1979. Fu detto in quella pronuncia che, in tema di misure volte a fronteggiare i danni causati da eccezionali calamità atmosferiche ai sensi della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 19 del 1979, il procedimento amministrativo per l’attribuzione dell’indennità in favore del privato richiedente, con la conseguente nascita del diritto soggettivo, si esaurisce con l’adozione del provvedimento da parte della Provincia, atteso che la citata legge regionale delega alle Province l’emissione dei formali provvedimenti di liquidazione dei contributi, da attingere dai fondi che la Regione è tenuta a fornire alle Province stesse, senza che, in capo alla Regione medesima, residui alcun potere discrezionale di ratifica o meno dell’operato della Provincia. Pertanto, una volta che l’ente locale delegato per legge abbia individuato il singolo beneficiario con un formale provvedimento, la controversia promossa dal privato per ottenere la condanna al pagamento del contributo rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. In altri termini, fino a quando residua in capo all’Amministrazione un potere discrezionale, la posizione del privato è di interesse legittimo; una volta che l’Amministrazione, invece, abbia assunto la propria decisione, la posizione è di diritto soggettivo. Il che è perfettamente in linea con l’orientamento di queste Sezioni Unite che si è in precedenza tratteggiato e che riguardatrasversalmente la materia dei contributi, finanziamenti ed erogazioni pubbliche di vario genere. 6.2. Sulla base di queste premesse occorre stabilire se sia corretta o meno la pronuncia della Corte leccese, tenendo presente che, a differenza del caso deciso con la suindicata sentenza n. 801 del 2002, quello odierno è regolato dalla legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 24 del 1990. Ne consegue che è a quest’ultima che occorre fare riferimento e, in particolare, agli artt. 5 e 6, tenendo presente che detta legge è stata ampiamente modificata dalla successiva legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 22 dicembre 2017, n. 66, ma che occorre fare riferimento al testo anteriormente vigente, applicabile nella fattispecie ratione temporis. L’art. 5 dispone che i Comuni ricevono le domande di concessione delle provvidenze in questione, svolgono la successiva istruttoria tecnico-amministrativa e inoltrano all’Amministrazione provinciale le richieste di accreditamento dei fondi occorrenti per il pagamento delle provvidenze agli aventi diritto. I Comuni sono anche tenuti a trasmettere all’Amministrazione provinciale gli elenchi degli aventi diritto relativamente alle richieste di importo superiore a otto milioni di lire, nonché al pagamento delle stesse agli aventi diritto. L’art. 6, invece, nel disporre che le Province debbano occuparsi delle richieste presentate da imprenditori le cui aziende ricadono nel territorio di più Comuni, aggiunge che esse «sono obbligate a dare immediata comunicazione ai Comuni dell’emissione dei formali provvedimenti di concessione delle agevolazioni contributive e creditizie qualora le proprie decisioni risultino difformi da quelle assunte dai Comuni stessi». Questo essendo il quadro normativo, il primo motivo di ricorso è evidentemente fondato. Risulta dagli artt. 5 e 6 cit., come condivisibilmente ha osservato il Procuratore generale nelle sue conclusioni scritte, che la procedura di riconoscimento è da considerare perfezionata già solo con l’intervento dei Comuni, essendo le Province tenute a comunicare ai Comuni l’emissione dei provvedimenti di concessione, come si è visto, solo in caso di decisione difforme. Il che viene a significare che, di regola, la potestà discrezionale dell’Amministrazione si esaurisce con il provvedimento comunale, che inoltra all’Amministrazione provinciale le richieste di accreditamento dei fondi e trasmette alle banche gli elenchi degli aventi diritto. La sentenza impugnata, quindi, pur essendo partita da una premessa giuridicamente corretta in ordine ai criteri di riparto della giurisdizione, è pervenuta ad una decisione non condivisibile, perché ha attribuito una «rilevanza meramente interna, endoprocedimentale», al provvedimento del Comune, nella convinzione che solo il provvedimento di concessione da parte della Provincia abbia un’efficacia definitiva. Ma poiché , nel caso in esame, non risulta da alcun elemento che la Provincia sia intervenuta in correzione del provvedimento del Comune, è chiaro che il riconoscimento, da parte del Comune di [OSCURATO:PERSONA], del diritto del Cordella alla percezione del contributo aveva determinato l’insorgere, a favore di quest’ultimo, di un diritto soggettivo; con conseguente sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. È improprio poi – come correttamente ha osservato il Procuratore generale nelle sue conclusioni scritte – il richiamo alla sentenza n. 135 del 2006 della Corte costituzionale, perché in quella pronuncia il giudice delle leggi «si è limitato ad osservare, a proposito di altra disposizione normativa, che la fonte del diritto rivendicato dagli agricoltori è la norma di legge, e così facendo non ha affatto attribuito alla Regione un potere discrezionale». 7. In conclusione, è accolto il primo motivo di ricorso, con assorbimento degli altri. La sentenza impugnata è cassata e, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, la causa va rinviata, in ossequio all’art. 353, primo comma, cod. proc. civ., al Tribunale di Brindisi in qualità di giudice di primo grado, il quale deciderà il merito della domanda e provvederà anche alla liquidazione delle spese del