Cassazione n. 11683/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 26152-2022 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal: [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza n. 1520/2022 depositata il 10/11/2022 nella causa tra: [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 2 - contro [OSCURATO:PERSONA]; -resistente non costituito in questa fase - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/04/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte di Cassazione, in camera di consiglio, affermi la giurisdizione del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] Il TAR Puglia, con ordinanza n. cronol. 1520/2022, pubblicata il 10/11/2022, - in controversia proposta, in riassunzione (a seguito d i sentenza del Tribunale di Bari n. 1189/2021 di declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario), dalla [OSCURATO:SOCIETA] (risultata assegnataria, in via provvisoria, con atto comunale del gennaio 2012, del lotto «P/4», facente parte del PIP - Piano per gli insediamenti produttivi del Comune di Santeramo in Colle, lotto di cui già risultava proprietaria la [OSCURATO:PERSONA], la qualesuccessivamente aveva dichiarato, nel novembre 2010, di rinunciare alla cessione dei suoli, restituiti nella piena disponibilità del Comune, il quale aveva accettato la rinuncia, procedendo, previo nuovo bando, a nuova assegnazione dei lotti),nei confronti del Comune di Santeramo in Colle, al fine di sentire accertare la responsabilità precontrattuale, ex art.1337 c.c., del Comune in relazione alla stipula di convenzione recante cessione, in favore della prima, del loto «P/4», di cui alle particelle nn. 1729-212.227, che invece era risultato essere ancora di proprietà della [OSCURATO:PERSONA], con domanda di condanna dell’Ente locale al risarcimento del danno nei limiti dell’interesse negativo, - ha sollevato d’ufficio regolamento di giurisdizione, ritenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario. Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 3 - In particolare, i giudici amministrativi hanno sostenuto che: a) il Tribunale di Bari, con sentenza notificata il 10/5/21 e passata in giudicato il successivo 10/6/2021, aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo la controversia rientrante, ex art.133, comma 1 lett.b) e lett.f), d.lgs. 104/2010, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in materia di assegnazione di lotti inclusi nell’ambito di un PIP; b) la ricorrente, in sede di riassunzione del giudizio dinanzi al TAR Puglia (riassunzione tempestiva, in quanto avvenuta entro il termine ultimo dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], tenuto conto della sospensione feriale dei termini), aveva dedotto di avere fatto affidamento sull’effettiva disponibilità di tale lotto in capo all’Ente locale, avendo, invece , successivamente appreso che il Comune lo aveva, nel 2004, alienato ad altro imprenditore; c) la condotta colposa del Comune era, ad avviso della ricorrente, dimostrata dal fatto che esso, con comportamento gravemente scorretto, aveva confermato la cedibilità del lotto mediante assegnazione ed aveva anche preteso il pagamento dell’acconto pari al 65% del prezzo; d) la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in materia di concessione di beni pubblici, ex art.133, comma 1, lett.b), c.p.a., doveva ritenersi, alla luce di quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 204/2004, limitata alle controversie in cui sia contestato il non corretto esercizio del potere regolatorio che compete all’autorità amministrativa, escluse le controversie indennitarie; e) nella specie, la domanda da parte della società (che aveva comunque rinunciato all’assegnazione del lotto, «circostanza» questa «dirimente»), volta ad otteneresoltanto (così riducendo la pretesa originariamente avanzata davanti al giudice ordinario) la restituzione delle spese sostenute, come anticipo, per acquisire il lotto e per progettare l’intervento edilizio, non involgevano comportamenti della pubblica am ministrazione che costituiscano esercizio di poteri autoritativi e discrezionali, non essendo impugnato un provvedimento di diniego alla restituzione di somme Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 4 - (quelle versate come anticipo del prezzo), ma una mera pretesa, così riqualificata la domanda di accertamento della responsabilità precontrattuale dell’amministrazione pubblica, di ripetizione di indebito oggettivo ex art.2033 c.c., in ambito di diritti soggettivi, rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario; f) tale controversia non apparteneva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non avendo ad oggetto né l’affidamento di una concessione né l’adozione di un atto inerente a un bene pubblico, né investendo il buon governo del territorio e il suo uso, come invece prospettatodal giudice ordinario, ai sensi dell’art.133, comma 1, lett.b) e f) c.p.c., considerato che la [OSCURATO:SOCIETA] «non deduce l’esistenza di un atto autoritativo e nemmeno la rilevanza latu sensu autoritativa degli accordi inizialmente intercorsi tra le parti» e la lite verte su diritti soggettivi, non essendo neppure chiesto l’annullamento del provvedimento di diniego della restituzione di somme. [OSCURATO:PERSONA] si è costituita eccependo l’inammissibilità, per tardività, del conflitto negativo di giurisdizione sollevato d’ufficio dal TAR Puglia, in violazione degli artt.11, comma 3, c.p.a. e 59, comma 3, l.69/2009, per essere stato sollevato,il conflitto negativo di giurisdizione, solo alla seconda udienza del 19/10/2022, anziché alla prima udienza, tenutasi il 25/5/2022 (emergendo dalla stessa ordinanza n. 1520/22, che ha sollevatoil conflitto negativo di giurisdizione, che vi era stata una prima udienza, in data 25/5/22, all’esito della quale il TAR , con ordinanza n. 889/22, aveva concesso alle parti termine per dedurre in merito alla questione della tempestività della riassunzione del giudizio, nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza del Tribunale di Bari di declinatoria della giurisdizione del G.O.) Il P.G . ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo, vertendo la controversia non, come sostiene il giudice amministrativo (sulla base di una riqualificazione della domanda formulata dalla società attrice ex art.1337 c.c.), su mera pretesa di Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 5 - restituzione, per indebito oggettivo, ex art.2033 c.c., delle somme versate e impiegate nella prospettiva dell’assegnazione definitiva del lotto,ma su fattispecie, rientrante nella materia dei servizi pubblici con giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art.133, comma 1, lett.c), d.lgs. 104/2010 (secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo « le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonche' afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilita' »), di responsabilità precontrattuale dell’amministrazione pubblica (nei limiti comunque del c.d. interesse negativo) e sulla correttezza o meno dell’esercizio della discrezionalità dell’ente pubblico nella realizzazione di un piano di insediamento produttivo, «rispetto al quale la pubblicazione del bando di gara e il successivo provvedimento di assegnazione provvisoria del lotto integrano atti esplicativi del potere autoritativo della Pubblica amministrazione». Ad avviso del PG, non risultano dirimenti le circostanze, valorizzate, invece , dal giudice amministrativo, relative alla rimodulazione del quantum della domanda avanzata dinanzi al giudice amministrativo e alla rinuncia da parte della [OSCURATO:SOCIETA] alla domanda di assegnazione del lotto. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione, ex art.362, comma 2, n. 1, c.p.c., è, anzitutto, ammissibile. 1.1.Invero, in tema di regolamento di giurisdizione, questa Corte a sezioni Unite ha affermato che, anche dopo l'entrata in vigore dell'art. Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 6 - 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, il giudice adito non può investire direttamente le Sezioni Unite della Corte di cassazione della risoluzione di una questione di giurisdizione, ma è tenuto a statuire sulla stessa ai sensi dell'art. 37 cod. proc. civ., giacché, ai sensi del citato art. 59, il regolamento di giurisdizione d'ufficio può essere sollevato solo dal giudice successivamente investito mediante «translatio iudicii», fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito, sempre che le Sezioni Unite non si siano già pronunciate sulla questione di giurisdizione e purché il ricorrente, dopo la sentenza dichiarativa del difetto di giurisdizione del giudice adito , abbia riassunto il giudizio dinanzi al giudice entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato fissato dal secondo comma dell'art. 59 citato, e non abbia invece proposto un nuovo e autonomo ricorso (Cass. Sez.Un.15868/2011; Cass. Sez.Un. n. 5493/2014; Cass. sez.Un. n. 26655/2014, ove si è affermato che «il giudice amministrativo non può sollevare conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell'art. 11, comma 3, cod. proc. amm., se la causa non è stata innanzi a lui tempestivamente riassunta; in tal caso, egli, investito della stessa domanda, deve statuire sulla giurisdizione, non ostandovi la precedente declinatoria ad opera di altro giudice, poiché il decorso del termine di riassunzione esclude che il nuovo giudizio possa considerarsi prosecuzione dell'altro», conf. Cass. Sez.Un. n. 21951/2015; Cass. n. 26155/2017, secondo cui «In tema di ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, qualora il giudice adito in prima battuta declini la giurisdizione, la mancata riassunzione, nel termine previsto dalla legge, del giudizio esclude che gli effetti della pronuncia sulla giurisdizione si conservino nel giudizio proposto tardivamente. Ne consegue che le parti, non avendo tempestivamente riassunto il giudizio, non sono vincolate alla precedente pronuncia, e possono proporre regolamento preventivo»; Cass. Sez.Un. n. 26988/2022). Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 7 - Trova, dunque, applicazione l'istituto della translatio iudicii, ispirato a un concetto sostanziale di unità della giurisdizione, seco ndo cui la domanda giudiziaria proposta di fronte al giudice non munito della giurisdizione conserva i suoi effetti sostanziali e processuali presso il giudice innanzi al quale il processo viene proseguito, dopo la declinatoria di giurisdizione pronunciata da giudice originariamente adito. Nella specie, il giudice amministrativo p oteva sollevare il conflitto negativo di giurisdizione in quanto il processo, a seguito della declinatoria da parte del giudice ordinario, è stato tempestivamente riassunto dinanzia sé. 1.2.Non è poi fondata l’eccezione della [OSCURATO:SOCIETA] di tardività del rilievo d’ufficio del conflitto negativo di giurisdizione da parte del TAR Puglia. Nell'ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto in riassunzione, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, il comma 3, dell'art. 11 del codice del processo amministrativo indica nella prima udienza, quella cioè fissata in base all'art. 71, comma 3, codice cit. («udienza per la discussione del ricorso») e disciplinata dal successivo art. 73 (il cui terzo comma così recita: « Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie»), il momento oltre il quale il giudice amministrativo non pù sollevare il conflitto. Come queste Sezioni Unite hanno giàavuto occasione di affermare, il legislatore ha inteso evitare, con tale barriera temporale, che la questione di giurisdizione si trascini oltre la soglia di ingresso del giudizio, evitando cos̀ ogni inutile dispendio di attivi t à processuale (Cass. Sez. Un., n. 23904/2020, Cass. Sez. Un., n. 8090/2020; Cass. Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 8 - Sez. Un., n. 22772/2019; Cass. Sez. Un., n. 22576/2019; Cass. Sez. Un., n. 9916/2018). Nella specie, il TAR, con ordinanza resa all’esito dell’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA], ha assegnato alle parti termine per il deposito di memorie, ai sensi del comma 3, seconda parte, dell'art. 73 del codice del processo amministrativo, sulla questione della tempestività del ricorso in riassunzione (risolta nel senso della tempestiva riassunzione all’esito del deposito delle memorie di parte), e ha poi trattenuto la causa in decisione alla successiva udienza del 19/10/2022, all'esito della quale ha sollevato, con l’ordinanza n. 1520/2022, l'odierno conflitto negativo di giurisdizione. Questa Corte a Sezioni Unite ha già ritenuto che « in tema di regolamento di giurisdizione d'ufficio, l'art. 11, comma 3, c.p.a., che consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio, "alla prima udienza",il conflitto di giurisdizione, deve essere interpretato nel senso che il limite temporale oltre cui quel giudice non può sollevare il conflitto suddetto è costituito dall’udienza di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa» (Cass. Sez.Un. n. 25515/2016). In motivazione, si è richiamata la giurisprudenza che aveva affermato il principio in ragione del quale, ai fini del regolamento di giurisdizione d'ufficio, la previgente legge n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, a norma del quale (in maniera sostanzialmente identica all’attuale art.11 comma 3 d.lgs. 104/2010) il giudice davanti al quale la causa èriassunta pù sollevare d'ufficio la questione di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite « fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito», deve essere interpretato «nel senso che il limite oltre il quale il secondo giudice non pù sollevare il conflitto di giurisdizione, nel processo davanti al giudice ordinario, non è costit uito dal compimento della prima udienza, se il giudice non si sia limitato all'adozione di provvedimenti ordinatori ed Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 9 - eventualmente su questioni impedienti di ordine processuale, logicamente precedenti quella di giurisdizione; in tal caso, quel limite si sposta all'ulteriore udienza che il giudice fissa (Cass., s.u., n. 1527 del 2014; conf. n. 5873 del 2012; v. Cons. St., sez. VI, n. 6041 del 2011)», cosicché «al pari della "prima udienza fissata per la trattazione del merito" di cui al previgente art. 59, la "prima udienza" di cui al nuovo art. 11 coincide con quella "udienza di discussione" che, fissata ai sensi dell'art. 71, d̀ luogo alla reale trattazione e decisione della causa, con esclusione di quella udienza iniziale di verifica preliminare e di smistamento frequenti nelle prassi processuali con funzione meramente ordinatoria». In sostanza, l'art. 11, comma 3, c.p.a., che consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione «alla prima udienza», deve essere inteso nel senso che il limite temporale entro il quale il conflitto può essere sollevato è dato dall'udienza di discussione, fissata ai sensi dell'art. 71 c.p.a., ove ha luogo la reale trattazione e decisione della causa, intendendo il legislatore evitare, con la previsione di tale barriera, che la questione di giurisdizione si trascini oltre la soglia di ingresso del giudizi (cfr. Cass. Sez.Un. n. 23749/2020, con la quale si è dichiarato inammissibile, per tardività, il conflitto di giurisdizione sollevato dal giudice amministrativo solo all'esito di una seconda udienza, anche se, con ordinanza riservata pronunciata a seguito dell'udienza di discussione in origine fissata, il medesimo giudice aveva rilevato la non riconducibilità alla giurisdizione amministrativa della domanda proposta). Nella specie, la prima udienza di effettiva discussione della causa risulta essere stata quella del 19/10/2022, nella quale, all’esito del deposito delle memorie assegnate alle parti con l’ordinanza con cui era stata sciolta la riserva assunta all’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA], sulla questione preliminare (da esaminarsi prima di quella sulla giurisdizione) Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 10 - dell’ammissibilità per tempestiva riassunzione del ricorso, il TAR ha sollevato il conflitto negativo di giurisdizione. 2. Nel merito, risultasussistere la giurisdizione del giudice ordinario. 2.1. Invero, il petitumsostanziale della domanda azionata dalla [OSCURATO:SOCIETA] concerne l’accertamento della responsabilità precontrattuale del Comune di Santeramo in Colle – in ragione della assegnazione provvisoria, a seguito di procedura di gara, con atto comunale del 2012, in favore della [OSCURATO:SOCIETA], del lotto P/4 di cui alle particelle nn. 1729- 212.227, previo versamento di un anticipo del corrispettivo di cessione, cui era seguita la presentazione, presso il [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] spa, di un progetto per la realizzazione di un opificio artigianale, il tutto in vista dell’atto di trasferimento della proprietà del lotto suddetto, che non si era potuto stipulare in quanto l’area era risultata ancora di proprietà di precedente assegnataria – nonché la condanna del resistente ente al risarcimento del danno, nei limiti del c.d. interesse negativo, conseguente «al comportamento inerte e dilatorio, caratterizzato anche da errori di programmazione, tale da determinare l’inesplicato protrarsi dell’iter traslativo»: condotta sostanziatasi nella violazione del dovere di lealtà e correttezza, con lesione del legittimo affidamento del privato all’acquisto dei lotti in tempo utile per realizzare un nuovo opificio industriale artigianale con sovrastante impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile (pag. 7 del ricorso in riassunzione dinanzi al giudice amministrativo). Ad avviso della ricorrente, costituisce comportamento gravemente colposo dell’amministrazione pubblica, che aveva avviato una procedura di evidenza pubblica, quello di «avere posto fra i beni da assegnare e trasferire, un lotto che era stato trasferito a terzi solo pochi anni prima ed aver preteso il pagamento dell’acconto per un bene non trasferibile in quanto appartenente a terzi» (pag.15 del ricorso in riassunzione) Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 11 - 2.2. Nel merito della questione di giurisdizione, in relazione alla cessione, da parte del Comune, in proprietà a privati di aree comprese nei piani di insediamenti produttivi (mezzo di attuazione dello strumento urbanistico generale) per la realizzazione di impianti di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico, queste Sezioni Unite, con la sentenza n.306 /2013, hanno affermato che: «La controversia concernente la domanda di nullità dell'assegnazione, trasfusa in un atto di compravendita, di un lotto ricompreso in un piano per insediamenti produttivi (P.I.P.) e la richiesta risarcitoria da condotta omissiva della P.A., in tesi contrastante con il dovere di assicurare l'idoneità del bene assegnato rispetto allo scopo per il quale era stato inserito nel piano, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacché riguarda questioni strettamente correlate a provvedimenti amministrativi (cessione di beni pubblici, convenzione tra comune e concessionario o acquirente, concessione edilizia) costituenti esercizio di poteri autoritativi fino aquando non sia realizzata la finalità pubblicistica cui la cessione è diretta, che rientrano in tale giurisdizione alla stregua dell'art. 133, primo comma, lettera b), del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, - secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: «b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche» -investendo, altresì, il buon governo del territorio ed il suo uso, anch'essi riservati alla medesima giurisdizione giusta la lettera f) del primo comma della citata disposizione - secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo : « f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio ...» - , e dovendo, infine ricondursi la convenzione regolante Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 12 - il rapporto con l'assegnatario del lotto alla figura degli accordi di natura pubblica, previsti dal primo comma, lettera a), n. 2, di detta norma - secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: «a) le controversie in materia di ...; 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni» -». Si è ritenuto, in motivazione, che non rilevasse, ai fini della giurisdizione del giudice ordinario, che si controvertesse sull'adempimento di clausole contrattuali, perché «la controversia concerne la concessione di suoli pubblici per la soddisfazione di interessi generali perseguiti mediante provvedimenti amministrativi e, lungi dall'investire aspetti meramente patrimoniali del rapporto concessorio, involge invece valutazioni strettamente inerenti a tale rapporto nel momento genetico ed in quello funzionale». Il giudizio aveva comunque ad oggetto la domanda di nullità o annullamento del contratto di cessione di lotto (parzialmente inedificabile) stipulato tra alcune società private e il soggetto affidatario dell'attuazione di un PIP, organo indiretto dell'amministrazione comunale, e concerneva « la validità dell'assegnazione alle Società ricorrenti di uno dei lotti in cui è stata suddivisa l'area agricola prescelta come zona da destinare agli insediamenti produttivi in sede di approvazione del relativo Piano e successivamente acquisita al patrimonio comunale indisponibile», lamentando le ricorrenti società private che il Comune e il soggetto affidatario dell’attuazione del PIP, avessero ceduto loro «un lotto parzialmente inedificabile e quindi inidoneo allo scopo urbanistico cui era destinato, violando in tal modo le norme sulla corretta gestione e sul corretto uso del territorio». In precedenza, sempre in tema, in Cass. Sez.Un. n. 6405/2010 si trova affermato che « La P.A., nella realizzazione di un piano di insediamento produttivo (PIP), consistente nell'espropriazione di fondi da assegnare Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 13 - in proprietà ad imprenditori che intendano realizzarvi attività produttive, adotta atti e tiene comportamenti che costituiscono esercizio di poteri autoritativi e discrezionali, a fronte dei quali sussistono dei meri interessi legittimi pretensivi, fino a quando non sia formalizzato l'atto di trasferimento del fondo espropriato al legittimo assegnatario. Ne consegue che la domanda di risarcimento del danno asseritamente derivante dal compimento di atti anteriori a tale momento (nella specie, della revoca del provvedimento di assegnazione del fondo) sono devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo». In tema di convenzioni urbanistiche attuative dei PIP si è poi affermato che esse rientrano tra gli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo per i quali l'art. 133, comma 1, lett.a), del c.p.a. prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia nella fase di formazione che in quella di conclusione e di esecuzione (cfr. Cass.Sez. un. n. 9151/2009; Cass.Sez.Un.n. 24419/2010; Cass. Sez. Un., n. 1713/2013; Cass. Sez. Un., n. 19914/2016, in giudizio volto a sentire dichiarare la nullità di un accordo transattivo con il quale si era modificata la convenzione per l'attuazione del piano di lottizzazione); ciò proprio perché la convenzione urbanistica è volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell'area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici e, pertanto, è assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, sicché le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l'esecuzione appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), in quanto la convenzione urbanistica è volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell'area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 14 - urbanistici e, pertanto, è assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, sicché le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l'esecuzione appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 2.3. L’art.133 del codice del processo amministrativo prevede che siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tra le altre) : «a) le controversie in materia di… 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni»;« b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche»; « c) le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennita', canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio…»; « f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonche' del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa». 2.4. Orbene, si deve anzitutto rammentare che riguardo all’art. 103 Cost., laddove esso prevede la giurisdizione esclusiva «in particolari materie indicate dalla legge», la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale identifica i criteri che Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 15 - legittimano tale giurisdizione in riferimento esclusivo alle materie prescelte dal legislatore e all’esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, di un potere pubblico (sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004). Di conseguenza, aifini della compatibilità costituzionale delle norme di legge devolutive di controversie alla giurisdizione amministrativa, è necessario che vi siano coinvolte situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente connesse, che il legislatore assegni al giudice amministrativo la cognizione non di «blocchi di materie», ma di materie determinate e che l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi, sia mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e nonconsistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio (sentenza n. 35 del 2010). Con tre coeve ordinanze (Cass., Sez.U., nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011) queste Sezioni Unite hanno ritenuto rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario: a) la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole (nella specie, una concessione edilizia) poi legittimamente annullato in via di autotutela (sent. n. 6594/2011); 2) la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento riposto nell'attendibilità della attestazione rilasciata dalla pubblica amministrazione (rivelatasi erronea) circa la edificabilità di un'area (chiesta da un privato per valutare la convenienza di acquistare un terreno) e nella legittimità della conseguente concessione edilizia, successivamente annullata (sent. n. 6595/11); 3) la controversia avente ad oggetto la domanda autonoma di risarcimento danni Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 16 - proposta da colui che, avendo ottenuto l'aggiudicazione (definitiva) in una gara per l'appalto di un pubblico servizio, successivamente annullata dal giudice amministrativo, deduca la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo (sent. n. 6596/11). Alla base delle suddette pronunce è stata decisiva la considerazione che i privati che avevano instaurato i giudizi in cui le medesime sono state emesse non mettevano in discussione l'illegittimità degli atti amministrativi, ampliativi della loro sfera giuridica, annullati in via di autotutela o ope judicis, ma lamentavano la lesione del loro affidamento sulla legittimità degli atti annullati e chiedevano il risarcimento dei danni da loro subiti per aver orientato le proprie scelte negoziali o imprenditoriali confidando, fino all'annullamento di tali atti, nella relativa legittimità. L’esigenza di ottenere il risarcimento era quindi derivata non dall’emanazione di un provvedimento (anzi favorevole per la stessa parte che agiva in giudizio) ma dall’affidamento da esso ingenerato. La giurisprudenza successiva è stata ben descritta dalla recente pronuncia n. 8236/2020 di queste Sezioni Unite, con la quale, in giudizio risarcitorio instaurato dinanzi al giudice ordinario da parte di una società che lamentava il comportamento «ondivago» tenuto in relazione alle possibilità edificatorie di un terreno dall’Ente pubblico locale, il quale aveva protratto per anni l'esame della pratica edilizia, in vario modo inducendo a confidare ragionevolmente nel positivo esito della stessa, ha chiarito che rientra nella giurisdizione ordinaria la domanda con cui si chieda il risarcimento del danno a causa di lesione non derivata dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo che si estrinseca nel provvedimento, bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 17 - dell'amministrazione, regole la cuiviolazione non dà vita ad invalidità provvedimentale, ma a responsabilità del tipo contrattuale. I predetti principi sono stati successivamente ribaditi (Cass. Sez.U., nn. 19677/2020, 615 e 1778/2021). Deve da ultimo farsi, inoltre, richiamo al principio affermato da queste Sezioni Unite, nell’ordinanza n. 20464/2022, secondo cui : « In tema di riparto di giurisdizione, spetta al giudice ordinario la cognizione in ordine ad una controversia di cui all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010 (c.p.a.), laddove riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono "a valle" rispetto alla conclusione dell'accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell'accordo né l'esercizio dei poteri autoritativi che l'accordo stesso sostituisce. (Affermando tale principio, la S.C. ha regolato la giurisdizione in un caso di opposizione a decreto ingiuntivo con il quale l'ente territoriale aveva chiesto alla controparte privata il pagamento delle somme pattuite come corrispettivo per il conferimento di rifiuti in discarica)». 2.5. Orbene, nel presente giudizio, la [OSCURATO:SOCIETA] agisce per il risarcimento del danno, ex art.1337 c.c., derivante da comportamenti, inquadrabili nell’ambito della responsabilità pre-contrattuale della pubblica amministrazione (il Comune di Santeramo in Colle), essenzialmente correlati alla mancata stipula del contratto di trasferimento della proprietà del lotto assegnatole, che rappresentava il presupposto per la realizzazione del progettato opificio artigianale con sovrastante impianto fotovoltaico, non all’annullamento di atto concessorio o di convenzione, essendosi la vicenda ormai chiusa e avendo la stessa [OSCURATO:SOCIETA] rinunciato all’assegnazione dell’area, atteso anche il tempo trascorso (dieci anni) dall’assegnazione provvisoria del lotto P/4, non rilevando quindi in alcun modo l’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione. Ric. 2022 n. 26152 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 18 - In tale contesto assume davvero rilievo dirimente, come evidenziato dal TAR Puglia, la circostanza che la [OSCURATO:SOCIETA] abbia inteso rinunciare all’assegnazione del lotto, pretendendo la restituzione delle somme versate come acconto oltre al risarcimento delle spese sostenute per la progettazione. Viene quindi invocata, a sostegno della pretesa restitutoria/risarcitoria, la lesione dell'affidamento, che si assume incolpevole, per effetto, non dello scorretto esercizio del potere ma, del comportamento amministrativo sleale e quindi la lesione di una posizione giuridica di diritto soggettivo. Ci si duole, dunque, non dell’illegittimità del potere amministrativo per violazione delle regole di diritto pubblico che ne disciplinano l'esercizio ma della violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare anche il comportamento dell'amministrazione. 3. Per tutto quanto sopra esposto, va cassata la pronuncia di declinatoria di giurisdizione del Tribunale di Bari e va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale vanno rimesse le parti, anche per la liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità . P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, cassa la pro