Cassazione n. 29682/2025

ELL’[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA] ricorso iscritto al n. r.g. 1840-2025 proposto da: [OSCURATO:SOCIETA]. S . R . L . , in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliatain ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 72, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] - AGENZIA DELLE ENTRATE - RISCOSSIONE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -resistente – contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimata - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 112/2024 del TRIBUNALE di PALMI. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Cortedi cassazione, in camera di consiglio, affermi che la controversia, limitatamente alla domanda risarcitoria cui si riferisce il presente regolamento, va devoluta al giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Con atto di citazione notificato il 18 gennaio 2024, la società [OSCURATO:SOCIETA] convenne dinanzi al Tribunale di Palmi il [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA]) in liquidazione coatta amministrativa e l’AGENZIA delle ENTRATE- RISCOSSIONE eAGENTE della Riscossione della Provincia di [OSCURATO:PERSONA], avendo riguardo alla cartella n. 094 2023 00246312 71 000, per pagamento quote consortili anno 2021 dell’importo di euro 89.281,88, che le era stata notificata in data 18 settembre 2023. [OSCURATO:SOCIETA] dedusse che le somme di cui alla cartella segnalata non erano dovute, totalmente o parzialmente, per le ragioni già espresse in precedenti giudizi civili e, quindi, che la cartella era stata emessa illegittimamente. In considerazione della richiesta del [OSCURATO:PERSONA] di ottenere un pagamento di somme per un servizio, che l’attrice sosteneva non essere mai stato offerto, e, conseguentemente, dell’affidamento all’Agenzia delle Entrate-Riscossione dell’incarico per incassare gli importi ivi indicati, [OSCURATO:SOCIETA] chiese al Tribunale di Palmi di: «1.accertare e dichiarare, per le ragioni sopra illustrate, che nessun importo è dovuto, o comunque questo deve essere adeguato, dalla parte attrice ai convenuti per la totale assenza dei servizi e della manutenzione che il [OSCURATO:PERSONA] avrebbe dovuto offrire alle società concessionarie dell’area e, quindi e conseguentemente, assumere tutti i dovuti provvedimenti di legge; 2.accertare e dichiarare, comunque ed in via subordinata, la responsabilità dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione per non aver sospeso l’efficacia delle cartelle in oggetto a seguito della odierna contestazione di mancanza di adeguato titolo e, quindi, condannare questa e il [OSCURATO:PERSONA], per quanto di pertinenza, al risarcimento dei danni da quantificarsi in separata sede». AGENZIA DELLE ENTRATE –RISCOSSIONE ([OSCURATO:PERSONA]), già [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., si costituì con comparsa di costituzione e risposta ed eccepì la carenza di legittimazione passiva di [OSCURATO:PERSONA], nella qualità di agente delegato alla riscossione, in ordine alle doglianze avversarie, sostenendo che concernevano circostanze opponibili esclusivamente all'[OSCURATO:PERSONA] che aveva provveduto alla formazione del ruolo ed all'iscrizione delle somme, poi richieste alla [OSCURATO:SOCIETA] con la cartella oggetto della impugnazione. Senza recedere dall’eccezione di carenza di legittimazione passiva, [OSCURATO:PERSONA], in ordine all’ulteriore richiesta attorea di accertamento della responsabilità per non avere sospeso la cartella de qua, dedusse di non poter procedere in via autonoma alla sospensione del titolo esecutivo, in assenza di comunicazioni da parte dell’ente impositore relative ad eventuali sgravi ovvero ad annullamenti dei ruoli. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], eccepì che, in ogni caso, l’accertamento di una eventuale propria responsabilità non poteva costituire oggetto del giudizio promosso dinanzi al Tribunale di Palmi, trattandosi di rapporti di natura contabile esistenti tra la medesima e l’ente impositore, riservati alla giurisdizione della Corte dei Conti. [OSCURATO:PERSONA] non si costituì. Instauratosi il giudizio, il giudice monocratico del Tribunale di Palmi, con ordinanza in data 9 ottobre 2024, confermata con provvedimento del 21 ottobre 2024, rilevata la contumacia di [OSCURATO:PERSONA] in liquidazione coatta amministrativa, rinviò la causa per la precisazione delle conclusioni e per la discussione ai sensi dell’art. 281 sexies c.p.c. all’udienza del 22 gennaio 2025, ritenute non indispensabili le prove costituende richieste. 2.- Con istanza del 22 gennaio 2025, in pendenza del giudizio dinanzi al giudice ordinario, [OSCURATO:SOCIETA] ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi a questa Corte in considerazione dell’eccezione di giurisdizione sollevata dalla resistente Agenzia delle Entrate – Riscossione ([OSCURATO:PERSONA]), illustrato con memoria. [OSCURATO:SOCIETA] ha sostenuto in proposito che «Per come già dedotto negli scritti difensivi del giudizio, non contestati o contestabili, la domanda principale è stata avanzata nei confronti del [OSCURATO:PERSONA] e, quindi, non può esserci una diversa giurisdizione se nonquella del [OSCURATO:PERSONA].» ed ha chiesto di stabilire la giurisdizione ordinaria per le domande proposte dinanzi al Tribunale di Palmi. L'Avvocatura dello Stato, non ritualmente costituita per [OSCURATO:PERSONA] nel regolamento preventivo di giurisdizione, ha presentato istanza per la partecipazione alla eventuale discussione orale. Il Pubblico Ministero ha depositato requisitoria scritta in cui ha circoscritto le sue conclusioni alla pretesa risarcitoria avanzata nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] ed alla correlata eccezione in rito sollevata da [OSCURATO:PERSONA], invocando la giurisdizione contabile sul punto. Il Pubblico Ministero ha chiesto che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la domanda di risarcimento danni della società si basa su pretesi comportamenti illeciti tenuti dall’Amministrazione finanziaria dello Stato in relazione ad una posizione sostanziale di diritto soggettivo. 3.-Il regolamento è stato avviato alla trattazione camerale. [OSCURATO:PERSONA] 4. - Va preliminarmente rilevata l’ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione. 4.1.- Il regolamento è stato proposto nella pendenza del giudizio di merito dinanzi al Tribunale di Palmi. 4.2.- Non è di ostacolo la circostanza che il regolamento preventivo di giurisdizione sia stato proposto dalla stessa attrice, giacché, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice ordinario adito a seguito della contestazione sollevata [OSCURATO:PERSONA], sussiste un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (Cass. Sez. U. n. 15122/2022; Cass. Sez. U. n. 32727/2018). Nel caso di specie, il regolamento preventivo di giurisdizione è stato proposto in relazione alle domande avanzate da [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti del [OSCURATO:PERSONA] e di [OSCURATO:PERSONA], avuto riguardo all’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito proposta da [OSCURATO:PERSONA], che aveva sostenuto che l’accertamento di una eventuale propria responsabilità non poteva costituire oggetto di accertamento nel giudizio promosso dinanzi al Tribunale di Palmi, trattandosi di rapporti di natura contabile esistenti tra la medesima e l’ente impositore, riservati alla giurisdizione della Corte dei Conti. Poiché́́il regolamento è diretto a determinare in modo vincolante fra le parti la giurisdizione, il potere di regolare la giurisdizione si esercita da parte delle Sezioni unite con riferimento a tutta la controversia, vertente sui giudizi riuniti e sulle domande cumulate innanzi al giudice di merito, giacché sussiste l’esigenza di assicurare che la questione di giurisdizione sia risolta una volta per tutte sull’intera controversia (Cass. Sez. U. n. 22774/2025; Cass. Sez. U.n.4242/2024; Cass. Sez. U. 7822/2020). 5. Il regolamento preventivo di giurisdizione va risolto affermando, conformemente alle richieste del P.M., la giurisdizione del giudice ordinario. 5.1.-Come è noto, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitumsostanziale. Questo va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (indicativamente, Cass. Sez. U. n. 22486/2024, Cass. Sez. U. n.15911/2024; Cass. Sez. U. n. 19966/2023; Cass. Sez. U. n. 9771/2020; Cass. Sez. U. n. 23600/2020, tra molte): pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti e si deve verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti e dalla fondatezza del diritto fatto valere, che attengono al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione. Occorre ricordare, in proposito, che queste Sezioni Unite, quando sono chiamate ad occuparsi di questioni di giurisdizione, sono giudice anche del fatto ed hanno, perciò, il potere di procedere direttamente all'apprezzamento delle risultanze istruttorie, con una valutazione che è del tutto autonoma da quella del giudice di merito (v., ex plurimis, Cass. Sez. U. n.26339/2017; Cass. Sez. U. n. 21650/2021, in motivazione). 5.2.-Venendo al caso in esame, osserva il Collegio che la controversia ha ad oggetto una articolata pretesa sostanziale di diritto soggettivo che la società [OSCURATO:SOCIETA] ha devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario: [OSCURATO:SOCIETA]. ha chiesto di accertare la non dovutezza delle somme portate dalla cartella iscritta a ruolo per insussistenza delle prestazioni cui conseguirebbe il credito vantato dal [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA]) in liquidazione coatta amministrativa, ente pubblico economico strumentale della Regione Calabria, nei confronti della società attrice e ha chiesto di accertare la responsabilità della [OSCURATO:PERSONA], delegato alla riscossione, per non avere sospeso l’efficacia della cartella di pagamento con connessa domanda di condanna risarcitoriain proprio favore, con riserva di liquidazione del danno in separata sede. 6.- La controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché il credito azionato con la cartella non ha natura tributaria per mancanza di qualsiasi presupposto impositivo e perché la controversia risarcitoria esorbita dalla giurisdizione contabile, eccepita da [OSCURATO:PERSONA]. 7.- Non sussiste la giurisdizione tributaria perché, come già affermato da questa Corte in fattispecie parzialmente sovrapponibile «in relazione alle controversie aventi ad oggetto una opposizione proposta da un privato avverso l'esecuzione intrapresa da un soggetto pubblico con una intimazione di pagamento contenuta in una cartella esattoriale, al fine di individuare se la giurisdizione appartenga al giudice tributario o al giudice ordinario non rileva lo strumento utilizzato per procedere alla riscossionema la natura del credito fatto valere, dovendosi in particolare verificare se quest'ultimo scaturisca da una pretesa impositiva della P.A. o se costituisca il semplice corrispettivo di una prestazione erogata da un soggetto pubblico in esecuzione di un rapporto privatistico» (Cass. Sez. U. 18635/2024; cfr. anche Cass. Sez. U. n. 11293/2021; v. anche, in precedenza, con riguardo all’avviso di iscrizione ipotecaria Cass. Sez. U. n. 17111/2017; V. anche Cass. Sez. U. n.16125/2024). Ebbene, nel caso in esame, come risulta incontroverso tra le parti nel giudizio di merito, il credito portato dalla cartella di pagamento, su cui verte la domanda principale, non è un carico tributario perché il [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA]) in liquidazione coatta amministrativa è ente pubblico economico strumentale della Regione Calabria, e non un consorzio di bonifica (Cass. Sez. U. n. 8770/2016, sui consorzi di bonifica), e il credito vantato non è espressione del potere impositivo ma concerne una pretesa strettamente privatistica avanzata a titolo di corrispettivo per specifiche prestazioni consortili, in tesi, erogate in esecuzione di un rapporto privatistico la cui esecuzione è stata, tuttavia, contestata dall’attrice; il giudizio risulta, quindi, rettamente incardinato dinanzi al giudice ordinario. 8.-Ugualmente, non ricorre la giurisdizione contabile. Giova, anzitutto, rammentare, alla luce di quanto di recente ribadito da queste Sezioni Unite (Cass. Sez. U. n. 2370/2023, dalla cui motivazione sono tratte le citazioni che seguono) che nella responsabilità amministrativo-contabile – la quale trova la sua unitaria disciplina nella legge n. 20 del 1994, come modificata dal decreto-legge n. 543 del 1996, convertito nella legge n. 639 del 1996 -incorrono i pubblici funzionari che, in presenza di un rapporto di impiego, per inosservanza dolosa o colposa degliobblighi di servizio, abbiano causato un danno economico alla pubblica amministrazione. Essa differisce dall’ordinaria responsabilità civile (art. 2043 cod. civ.) non già sotto il profilo strutturale, ma “per la particolare qualificazione del soggetto autore del danno (pubblico dipendente o soggetto legato alla P.A. da rapporto di servizio), per la natura del soggetto danneggiato (ente pubblico e assimilati) e per la causazione del danno nell’esercizio di pubbliche funzioni o in circostanze legate da occasionalità necessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni”. In base alla “sua struttura essenziale e tradizionale, la sfera della responsabilità amministrativa risulta perimetrata a quelle fattispecie in cui il danno, quale diretta o indiretta conseguenza dell’atto o del comportamento del pubblico dipendente, si materializza in un indebito esborso di denaro pubblico o nella mancata percezione di somme spettanti all’amministrazione. La giurisprudenza contabile ha progressivamente ampliato la nozione di danno pubblico, sino a ricomprendervi la compromissione di interessi pubblici di carattere generale connessi all’equilibrio economico e finanziario dello Stato” (cfr. anche Cass. Sez. U. n. 9988/2023). La responsabilità contabile per danno erariale si radica, dunque, sul presupposto dell'esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito causativo di danno patrimoniale e l'ente pubblico che subisce danno medesimo e che tale relazione è configurabile non solo in presenza di rapporto organico, ma anche quando sia ravvisabile comunque un rapporto di servizio in senso lato, in quanto il soggetto, pur se estraneo alla P.A., venga investito, anche di fatto, dello svolgimento in modo continuativo di una data attività della pubblica amministrazione (Cass. Sez. U. n.11229/2014; cfr. Cass. Sez. U. n. 18991/2017; Cass. Sez. U. n.5712/2012; Cass. Sez. U. n. 12539/2011). In proposito, si è affermato che la società concessionaria del servizio di riscossione delle imposte, in quanto incaricata, in virtù di una concessione contratto, di riscuotere denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, del quale la stessa ha il maneggio nel periodo compreso tra la riscossione ed il versamento, riveste la qualifica di agente contabile, ed ogni controversia tra essa e l'ente impositore, che abbia ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere e il risultato finale di tali rapporti, dà luogo ad un "giudizio di conto" (Cass. Sez. U. n. 760/2022) Inoltre, spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno erariale proposta nei confronti del percettore di un finanziamento pubblico, perché ai fini della sussistenza di un rapporto di servizio tra P.A. erogatrice e soggetto privato percettore, e dunque ai fini dell'astratta configurabilità di un danno erariale con conseguente radicamento della giurisdizione contabile, non è indispensabile un utilizzo diverso della risorsa rispetto alla sua preordinata destinazione, ma è sufficiente che il beneficiario l'abbia illegittimamente percepita ( cfr., tra le altre,Cass. Sez. U. n. 3100/2022; Cass. Sez. U. n.30526/2019) o la abbia ottenuta sulla base di dichiarazioni non veritiere, perché essa si fonda sulla deduzione del pregiudizio conseguente alla distrazione delle risorse pubbliche dalle finalità a cui erano preordinate (Cass. S.U. n. 34775 del 28/12/2024; Cass. S.U. n. 15893 del 17/05/2022). È stato affermato che anche l'azione di risarcimento del danno al patrimonio sociale esperita da una società "in house" nei confronti di un soggetto legato ad essa da un rapporto di servizio, compresa la domanda rivolta nei confronti dell'agente della riscossione per il mancato recupero coattivo di crediti iscritti a ruolo, in base all'art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 175 del 2016, appartiene alla giurisdizione della Corte dei conti -seppur con le forme processuali di un giudizio ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica (ex art. 172, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 174 del 2016) (Cass. Sez. U. n. 5569/2023). Alla luce della giurisprudenza di legittimità ricordata, l’eccezione sollevata da [OSCURATO:PERSONA] risulta palesemente fuori centro, atteso che la pretesa risarcitoria di [OSCURATO:SOCIETA]. riguarda l’ipotetico illecito che l’AGENZIA RISCOSSIONI avrebbe commesso nei confronti della stessa società privata destinataria dell’atto di riscossione esattoriale e nessun’altra domanda risulta svolta nei confronti di [OSCURATO:PERSONA], tanto più che in sede di merito l’ente impositore [OSCURATO:PERSONA] in liquidazione coatta amministrativa è rimasto contumace. Nel caso in esame il soggetto che ha agito per far valere il preteso danno patrimoniale (la società [OSCURATO:SOCIETA]) non è un ente pubblico, non è l’ente impositore e non è nemmeno una società “in house”; inoltre, non sussiste alcuna relazione funzionale tra il preteso danneggiato e l’autore della condotta denunciata come illecita e causativa del danno ([OSCURATO:PERSONA]), né sotto forma di rapporto organico, né quale rapporto di servizio in senso lato, di guisa che non sussiste in merito a detta domanda la giurisdizione contabile per danno erariale: va, pertanto, confermata la giurisdizione del giudice ordinario. 9. In conclusione, deve essere dichiarata la giurisdizione ordinaria sull’intera controversia e la causa va riassunta innanzi al Tribunale di Palmi per l’ulteriore corso del giudizio. La liquidazione delle spese viene demandata al giudice del merito. P.Q.M