Cassazione n. 18803/2026

fano Rinaldiunitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Menorello unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA] controComune di Villafranca di Verona in persona del Sindaco pro tempore-intimato-avverso la sentenza del Consiglio Di Stato di Roma n. 8878/2024depositata il 06/11/2024.Numero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA], deducendo di essere proprietario esclusivo di unterreno agricolo in Comune di Villafranca di Verona, interessatodall’abusiva realizzazione di una strada da parte della [OSCURATO:SOCIETA]., ha impugnato, dinanzi al TAR del Veneto, l'ordinanzan. 10 del 28 giugno 2017, con la quale il Sindaco, esercitando i poteridi autotutela possessoria sulle strade vicinali di cui all’art. 378 dellalegge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, e di cui all’art. 15 deldecreto luogotenenziale 1 settembre 1918, n. 1446, ha ordinata larimozione di ogni ostacolo fisico e cartello monitorio che impediscamaterialmente o faccia ritenere non consentito il transito sulla stradaalla generalità delle persone. Il ricorrente precisava di avereinterdetto l’accesso alla strada dopo la definizione in primo gradodella controversia civile con la Pubbligas, condannata dal Tribunale diVerona alla restituzione, in favore del ricorrente, del mappale su cuiinsiste il tratto di strada oggetto del provvedimento impugnato. Intale provvedimento, al fine di giustificare l’esercizio del potere diautotutela, si rilevava che la tematica dell’accessibilità alla strada edella sua appartenenza al demanio comunale, che nelle mappe èdenominata come via S. Andrea, era oggetto di contenzioso nonancora definito con sentenze passate in giudicato, e che comunque,anche a volere ammettere le proprietà privata del mappaleinteressato, doveva esserne tutelato l’uso pubblico.Il TAR dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo chel’azione dovesse essere qualificata come negatoria servitutis, inNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026quanto tale, rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, ma ilConsiglio di Stato annullava con rinvio la sentenza di primo grado.Secondo la sentenza d’appello, avuto riguardo al petitum sostanziale,costituiva oggetto di censura il cattivo uso del potere di autotutelaesercitato dal Comune, denunziandosi il difetto dell’uso pubblicodella strada.Riassunto il giudizio, il TAR, con sentenza n. 36 del 2021, accoglievail ricorso, riconoscendo che non c’erano i presupposti per l’eserciziodei poteri comunali di autotutela con riferimento al tratto di stradaoggetto del provvedimento. Tale tratto di strada non aveva caratteredemaniale e neanche era stata utilizzato per l’esercizio del passaggioe del transito iure servitutis.Il Consiglio di Stato, adito da Pubbligas, ha confermato la decisionesulla base di considerazioni interamente adesive a quelle propostedal primo giudice.[OSCURATO:PERSONA] S.p.A. ha proposto ricorso per motivi attinenti allagiurisdizione, articolando quattro motivi.[OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso, depositando anche lamemoria.Il Comune di Villafranca di Verona resta intimato.Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendoche la Corte dichiari inammissibile il ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denunzia violazione, ai sensi dell’art. 360, comma1, n. 1, c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi in combinatodisposto con l’art. 8 c.p.a., in relazione all’art. 378, l. 20 marzo 1865,n. 2248, all. F.Numero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026Secondo la ricorrente, avuto riguardo ai consolidati principi applicabiliin materia, l’unica cosa che il Giudice amministrativo avrebbe dovutochiedersi, ai fini del presente contenzioso, è se la strada Sant’Andrea,bloccata dal sig. [OSCURATO:PERSONA], fosse o meno oggetto di pubblico passaggio,ripristinato dal Comune di Villafranca con l’ordinanza impugnata. Inquesto senso, il Consiglio di Stato, in quanto si è occupato dei profilinell’area dei diritti soggettivi che rimangono riservati al Giudiceordinario, «addentrandosi in accertamenti non richiesti eassolutamente non necessari ai sensi dell’art. 8 c.p.a., in quantoestranei all’autotutela possessoria concernente il ripristino di stradeinterrotte o ingombrate».1.1. Il primo motivo è inammissibile.Il potere di ordinanza attribuito al sindaco in base all'art. 378 l. 20marzo 1865 n. 2248, all. F, in materia di riduzione in pristino per latutela del demanio stradale, si configura come un potere diautotutela possessoria iuris publici, inteso all'immediato ripristinodello stato di fatto preesistente, il cui esercizio non si sottrae alsindacato di legittimità del giudice amministrativo trattandosi diverificare la presenza dei necessari presupposti e la conformità allenorme che lo disciplinano. Benché questo diritto pubblico possaconvivere con una servitù di diritto privato, l'impugnazione davanti algiudice amministrativo è certamente uno strumento di difesaammissibile, in quanto l'esistenza di un uso viabilistico pubblicoautorizza gli uffici comunali a esercitare sia il potere diregolamentazione (limitazione del traffico, divieti di sosta) sia ilpotere di autotutela (v. art. 823 comma 2 c.c.; art. 378 della L. 20marzo 1865, n. 2248 all. F). La sede naturale per sindacare ilNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026presupposto e l'esercizio di tali poteri rimane pertanto la giurisdizioneamministrativa, anche ove venga richiesto al medesimo giudice diaccertare, in via incidentale, la sussistenza o meno del diritto dellacollettività sul suolo pubblico o soggetto ad uso pubblico, in coerenzacon le previsioni di cui all'art. 8 c.p.a.La ricorrente pone l’accento sul fatto che l'art. 378 della L. n. 2248del 1865, All. F, in quanto disciplina una ipotesi di autotutelapossessoria di diritto pubblico, non presuppone la titolarità di undiritto reale di uso pubblico o l'esistenza di una pubblica via vicinale.Il potere dell’amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli allibero transito (con le modalità esistenti anteriormente, e quindi diripristinare lo stato dei luoghi) è esercitabile alla sola condizione chesussista una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblicopassaggio, senza che vi sia necessità di ulteriore motivazione (cfr.Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3509 e sez. V, 8 gennaio2009 n. 25).Da ciò conseguirebbe, sempre secondo la ricorrente, che i giudiciamministrativi, dapprima il TAR e poi il Consiglio di Stato, avrebberodefinito la questione sottoposta a loro giudizio sulla base di parametriimpropri, che non implicavano l’esigenza di compiere accertamentiincidentali sul carattere pubblico della strada, dovendosi l’indaginearrestare alla sola verifica del pubblico passaggio.Così identificato il significato essenziale della censura, risulta paleseche la ricorrente non propone un motivo attinente alla giurisdizione,ma allude a un error in giudicando, sotto il duplice profilo, per unverso, della violazione dei parametri utilizzati dal giudiceamministrativo per compiere il giudizio di legittimità delprovvedimento, e, per altro verso, di un inutile esercizio del potere diNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026cognizione incidentale attribuito al giudice amministrativo dall’art. 8c.p.a.Insomma, la censura, proposta con il ricorso, non disconosce che lapronunzia resa dal giudice amministrativo ha infine riguardato lalegittimità del provvedimento amministrativo, pacificamenterientrante nella giurisdizione amministrativa, ma denunzia, appunto,che i giudici avrebbero male esercitato la loro giurisdizione. Laricorrente, infatti, non disconosce che l’indagine sulla esistenza deldiritto è stata fatta in via incidentale, in applicazione dell'art. 8 delCodice del processo amministrativo.2. Il secondo motivo denunzia violazione, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 1, c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi incombinato disposto con l’art. 8 c.p.a., in relazione agli artt. 2909 c.c.e 378, l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F.Con la sentenza impugnata, il Consiglio di Stato avrebbe violato leregole in punto di giurisdizione che esso stesso aveva in precedenzatracciato con la decisione n. 1743/2020 (in occasione del primoappello promosso dal sig. [OSCURATO:PERSONA]), costituente giudicato interno allacausa. Benché le istruzioni rese con la richiamata pronunzia in puntodi giurisdizione fossero assolutamente chiare nel prescrivere unadisamina del solo “passaggio sulla strada”, i giudici amministrativi –tanto di primo che di secondo grado – hanno illegittimamente attuatouna vera e propria “invasione di campo” rispetto alle questionioggetto della giurisdizione del giudice ordinario, ritenendosi investitidel compito di verificare se la strada Sant’Andrea fosse o menodemaniale e se il Comune vantasse titoli dominicali da far valere neiconfronti del sig. [OSCURATO:PERSONA]: «cosa che non era da farsi, né in viaprincipale né incidentale».Numero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/20262.1. Il secondo motivo è inammissibile. Queste Sezioni unite hannochiarito che è ammissibile, quale motivo inerente la giurisdizione,essendo proposto in base all'art. 111, comma 8, Cost., e art. 362,comma 1, c.p.c., il ricorso per cassazione contro la decisione delConsiglio di Stato con cui si deduca il vizio di violazionedel giudicato interno sulla giurisdizione (Cass., S.U., n. 38737/2021):spetta, infatti, alle Sezioni unite non soltanto il giudizio vedentesull'interpretazione della norma attributiva della giurisdizione, maanche il sindacato sull'applicazione delle disposizioni che regolano ilrilievo del difetto di giurisdizione (cfr. Cass., S.U., n. 21260/2016; n.20727/2012; n. 6281/2019; n. 38737/2021). Ciò, in quanto laprospettata violazione, da parte del Consiglio di Stato, di una normaprocedimentale incidente sul rilievo di giurisdizione non è violazionedi una norma meramente processuale, interna ai limiti dellagiurisdizione, ma violazione che si sostanzia in una decisione sullagiurisdizione, sindacabile dalle Sezioni unite (Cass., S.U., n.4682/2015; n. 20727/2012). Ed il ricorso per cassazione contro lesentenze del Consiglio di Stato è da considerare proposto per motiviinerenti alla giurisdizione, in base agli art. 111, ultimo comma, cost.,362, comma 1, c.p.c. e 110 del codice del processo amministrativo,come tale ammissibile, quante volte il motivo di ricorso si fondisull'allegazione che la decisione sulla giurisdizione, tuttavia adottatadal giudice amministrativo, era preclusa per essersi in precedenzaformato il giudicato sulla questione (Cass., S.U., n. 23306/2011; n.38597/2021; ).Non è tuttavia certamente questa la censura sollevata con il motivoin esame, con il quale si non si rimprovera al Consiglio di Stato diavere adottato una decisione preclusa da un procedente giudicatoNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026sulla giurisdizione, ma di avere esercitato la giurisdizione in modonon coerente con le indicazioni impartite dalla sentenza la quale hariconosciuto la giurisdizione amministrativa nella vicenda. In questitermini, però, è chiaro che la censura non investe la giurisdizione,che è stata esercitata in sicura conformità al giudicato,rimproverandosi piuttosto al Consiglio di Stato errori in iudicando odin procedendo, per non aver correttamente valutato il contenuto el'efficacia di un proprio precedente, con conseguente inammissibilitàdel motivo (Cass., S.U., n. 8245/2017).3. Il terzo motivo denunzia violazione, ai sensi dell’art. 360, comma1, n. 1, c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi in combinatodisposto con l’art. 8 c.p.a., in relazione agli artt. 2909 c.c. e 378, l.20 marzo 1865, n. 2248, all. F.Il Consiglio di Stato non solo aveva statuito su aspetti rimessi algiudice civile, ma tanto aveva fatto in presenza di una litepluriventennale pendente tra le stesse parti dinanzi al giudiceordinario, che si era appena espresso proprio sulle questioni discussenella sentenza impugnata, statuendo nel senso che “ci sono porzionidella «nuova» strada S. Andrea che hanno natura privata, in quantola strada coincide sostanzialmente, per quanto evidenziatodall’elaborato peritale, con il tracciato originario e comunque lastradina di collegamento tra la via S. Andrea e la via [OSCURATO:PERSONA] del carattere pubblico dell’intero tracciato e altrettanto è adirsi in relazione al raccordo che collega via S. Andrea con viaParoline, che assume un’esplicita finalità di collegamento” (pag. 23del ricorso).3.1. Il terzo motivo è inammissibile. L’art. 8 del Codice del processoamministrativo, come è noto, estende la cognizione incidentale delNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di legittimità, a "tuttele questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cuirisoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale";questioni che vengono decise "senza efficacia di giudicato", salve leeccezioni di cui al secondo comma del suddetto articolo 8 (Cass.,S.U., n. 28331/2019).Secondo le Sezioni Unite di questa Corte, la violazione dei limiti dellacognizione incidentale stabiliti dall'art. 8 c.p.a. non configura uneccesso di potere giurisdizionale, ma solo un error in procedendo,commesso dal giudice amministrativo all'interno della suagiurisdizione (Cass. S.U., n. 7292; n. 19103/2023; n. 36636/2022).Come è stato recentemente chiarito (Cass., S.U., n. 24242/2024)«poiché l'oggetto della cognizione incidentale viene conosciuto dalgiudice amministrativo sempre e soltanto in funzione dellaesplicazione della giurisdizione sull'oggetto conosciuto invece in viaprincipale, il bene della vita su cui il giudice amministrativo decide e,quindi, sul quale si esercitata la sua giurisdizione, il suo ius dicere, eriguardo al quale assume rilevanza la figura dell'eccesso di poteregiurisdizionale, è per definizione sempre e soltanto quello riguardo alquale la sua giurisdizione sussiste in via diretta e cui la cognizioneincidentale è soltanto funzionale e perciò autorizzata in viaincidentale» (Cass. Sez. U. 13 aprile 2016, n. 7292, cit., inmotivazione). D’altro canto, se l’art. 8 c.p.a. conferisce al giudiceamministrativo la cognizione incidentale in materia di diritti, con lasola eccezione (prevista al secondo comma dell’articolo) dellequestioni sullo stato e capacità delle persone e sul falso, non vi èspazio per ritenere che taluni di tali accertamenti sfuggano alla dettacognizione. Può certo accadere che un dato accertamento sia nonNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026funzionale rispetto al thema decidendum: che non sia cioè realmentenecessitato dalla decisione sull’oggetto della domanda. Ma ciò non hale ricadute che il ricorrente ipotizza: in tale evenienza vieneeventualmente in discorso un semplice errore di giudizio — appuntoafferente al nesso di pregiudizialità esistente tra la causa principale ela questione decisa incidenter tantum — che resta interno ai limiti delpotere giurisdizionale del giudice amministrativo: poteregiurisdizionale che è definito dal petitum sostanziale della causa, daidentificarsi in funzione della causa petendi e del rapporto dedotto ingiudizio (per tutte: Cass. Sez. U. 24 gennaio 2024, n. 2368), e nonin ragione dalle questioni che lo stesso giudice ritenga di decidereincidentalmente».Pertanto, ammesso e non concesso che, nella specie, la verifica dellalegittimità dell’ordinanza non richiedeva altro accertamento se non laverifica del fatto del pubblico transito, si avrebbe comunque unerrore di giudizio, che non ha comportato alcun problema digiurisdizione.4. Il quarto motivo denunzia violazione, ai sensi dell’art. 360, comma1, n. 1, c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi in combinatodisposto con l’art. 8 c.p.a., in relazione agli artt. 112 c.p.c. e 378, l.20 marzo 1865, n. 2248, all. F. Il Consiglio di Stato non ha neppureesaminato la più parte delle critiche mosse alla pronuncia del T.A.R.Veneto da Publigas con il terzo motivo d’appello (nella sua secondaparte), ma anche con il quarto e il quinto motivo.4.1. Il motivo è doppiamente inammissibile. Il Consiglio di Stato hapronunziato sul terzo e sul quarto motivo, non esistendo un quintomotivo. Vale comunque il principio che «Con riguardo a sentenza delConsiglio di Stato, la deduzione di vizio di omessa pronuncia puòNumero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026integrare motivo inerente alla giurisdizione, come tale denunciabilecon ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ove si verta intema di rifiuto di decisione, sul presupposto dell'esorbitanza dellarelativa questione da quelle rientranti nelle attribuzioni giurisdizionalidel giudice amministrativo. Il suddetto ricorso, pertanto, non èesperibile per far valere omissioni o lacune, in cui sia incorso ilConsiglio di Stato nell'affermare o negare la legittimità delprovvedimento impugnato, vertendosi in tema di errori in iudicandood in procedendo, i quali attengono alla correttezza del concretoesercizio di quelle attribuzioni» (Cass. n. 8741/1987; nello stessosenso Cass. n. 525/1998; n. 30605/2024).Il ricorso è, conclusivamente, dichiarato inammissibile.Le spese seguono la soccombenza.Non vi è luogo alla liquidazione delle spese di lite nei confronti delComune di Villafranca di Verona, non svolgendo difese l’intimato. P.Q.MLa Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna la ricorrente alpagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio dicassazione, che liquida nella misura di € 4.800,00, per compensi percompensi oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento,agli esborsi liquidati in € 200,00 ed agli accessori di legge. Ai sensidell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti,dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quellodovuto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13.Numero registro generale 10947/2025Numero sezionale 195/2026Numero di raccolta generale 18803/2026Data pubblicazione 09/06/2026Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili, il 12 maggio 2026.Il PresidenteRaffaele [OSCURATO:PERSONA]