Cassazione n. 29653/2024

o la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 3287/2022 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] E DELLA MOBILITÀ ([OSCURATO:PERSONA] E TRASPORTI) DELLA REGIONE SICILIA, legalmente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato(ADS80224030587) che lo rappresenta e difende. -Ricorrente – Contro [OSCURATO:PERSONA]. -Intimata – Avverso la sentenza del Tribunale di Siracusa n. 1403/2021 , pubblicata il 20/07/2021. Udita la relazione svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nella camera di consiglio del5 novembre 202 4 . SANZIONI AMMINISTRATIVERilevato che: 1.[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA], svolgente attività di noleggio autobus con conducente, propose opposizione avverso l’ordinanza - ingiunzione n. 53/2014 dell’Assessorato delle I nfrastrutture e della Mobilità della Regione Sicilia (“ A ssessorato”), c on cui le era stata irrogata la sanzione di euro 1.666,66 (più spese) , per avere fatto circolare un autobus il cui utilizzo non era stato preventivamente dichiarato (alla) e autorizzato dalla Regione Sicilia, e quindi in violazione degli artt. 7-a e 7-b del d.a. n. 152 Gab del 14/10/2004, a cui l’art. 71 della legge reg. Sicilia n. 20 del 3 dicembre 2003 a veva demandato la determinazione del regime sanzionatorio per le violazioni di cui alla legge statale n. 218 del 2003, in materia di esercizio dell’attività di trasporto viaggiatori su strada effettuato tramite il noleggio di autobuscon conducente. [OSCURATO:PERSONA] di pace di Siracusa, con sentenza n. 68 del 2015, respinsel’opposizione. Il Tribunale di Siracusa, nel contraddittorio dell’Assessorato, con sentenza n. 1403/2021, accoglieva l’appello della società opponente ed annulla va la sanzione sul rilievo che la normativa regolamentare secondaria (nella specie, il decreto assessoriale n. 152/2004) , che prevedeva la condotta illecita e la relativa sanzione , si poneva in contrasto con la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., in materia di sanzioni amministrative; 2. avverso la citata sentenza d’appello il suddetto A ssessorato della Regione Sicilia ha proposto ricorso per cassazione, sulla base di ununico motivo. [OSCURATO:PERSONA] è rimasta intimata. Consideratoche: 1. l’unico motivo di ricorso censura la violazione degli artt. 23 Cost., 1 della legge n. 689/1981, 71 , comma 2 , lett. d), della legge reg. Sicilia n. 20/2003, 3 e 8 legge 218/2003, nonché dell’art. 1 D.M. Ministero I nfrastrutture e T rasporti 11/03/2004, per avere la sentenza impugnata ritenuto che la sanzione applicata alla [OSCURATO:PERSONA] violi il principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative trascurando che esclusivamente per la sanzione penale vale il principio della riserva di legge statale, mentre per le sanzioni amministrative sono sufficient i le leggi regionali e le fonti sublegislative; 1.1. il motivo èfondato; 1.2.vanno tracciate, in sintesi, le seguenti coordinate: (i) sul piano normativo, l’art. 3 della legge 11 agosto 2003, n. 218 (“Disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente”), al primo comma, dispone: “Entro novanta giorni dalla data di pubblicazione della presente legge nella [OSCURATO:PERSONA], il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni della concorrenza su base territoriale, definisce con proprio decreto i parametri di riferimento per la determinazione, da parte delle singole regioni: a) della misura delle sanzioni pecuniarie in relazione alla gravità delle infrazioni commesse”[…]. Il D.M. 11/03/20 0 4 del M inistero delle I nfrastrutture e dei Trasporti ha il seguente preambolo: “[il Ministro] [v]ista la legge 11 agosto 2003, n. 218, recante «disciplina dell'attivit à di trasporto di viaggiatori effettuata mediantenoleggio di autobus con conducente»; Considerato che l'art. 3, comma 1, della citata legge 11 agosto 2003, n. 218, prevede, al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni della concorrenza su base territoriale, l'emanazione diun decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti diintesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, con il quale sidefiniscono i parametri di riferimento per la determinazione da parte delle singole regioni della misura delle sanzioni pecuniarie in relazione alla gravit à delle infrazioni commesse nonchédei casi in cui è consentito procedere alla sospensione o alla revocadell’autorizzazione; Vista l'intesa raggiunta in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano nel corso della seduta del 15 gennaio 2004[…]. L’articolo 1 (“Sanzioni amministrative pecuniarie”), del medesimo decreto, così dispone: “ 1. I parametri di riferimento per la determinazione da parte delle singole regioni della misura delle sanzioni amministrative pecuniarie, in relazione alla gravit à delle infrazioni commesse, sono stabiliti in base alle seguenti tipologie di infrazioni: a) infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla sicurezza del servizio, quest'ultima da intendersi come complesso di norme dirette a garantire l'incolumità delle persone trasportate, sia con riferimento ai veicoli utilizzatiche al loro specifico impiego nel servizio; b) infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla regolarit à del servizio, quest'ultima da intendersi come complesso di norme dirette a garantire il rispettodelle condizioni contenute nell'atto autorizzativo all'attività di noleggio di autobus con conducente; c) infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla regolarità della documentazione inerente i l servizio, quest'ultima da intendersi come complesso di norme dirette a consentire la verifica del possesso, da parte dell'impresa, sia dei requisiti che degli atti necessari al corretto svolgimento dell'attivit à di noleggio di autobus con conducente. 2. Possono essere altresì previste sanzioni amministrative pecuniarie per infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla qualità del servizio, quest'ultima da intendersi come complesso di norme dirette ad assicurare che i servizi di trasporto forniti all'utenza rispondano a criteri di confort, di igiene e di comunicazione con l'utenza adeguati. 3. Le infrazioni individuate dalle singole regioni, rientranti nella tipologia di cui alla lettera a), del comma 1 del presentearticolo, sono sanzionate da un minimo di Euro 500 ad un massimo diEuro 3000. 4. Le infrazioni individuate dalle singole regioni, rientranti nella tipologia di cui alla lettera b), dei comma 1 del presentearticolo, sono sanzionate da un minimo di Euro 500 ad un massimo diEuro 2000. 5. Le infrazioni individuate dalle singole regioni, rientranti nella tipologia di cui alla lettera c) del comma 1 del presentearticolo, sono sanzionate da un minimo di Euro 200 ad un massimo diEuro 1500. 6. Le infrazioni individuate dalle singole regioni, rientranti nella tipologia di cui al comma 2 del presente articolo, sono sanzionate da un minimo di Euro 100 ad un massimo di Euro 1000”. L’art. 71 (“Recepimento di norme in materia di trasporti”) della legge reg. Sicilia del 3 dicembre 2003, n. 20, dispone: “1. La legge 11 agosto 2003, n. 218, recante "Disciplina dell'attività di trasporto viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente" si applica nel territorio della Regione Siciliana. 2. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'Assessore regionale per il turismo, le comunicazioni e i trasporti, con proprio decreto, istituisce il registro delle imprese esercenti il noleggio autobus con conducente e, sentita la Giunta regionale, le associazioni degli enti locali e le organizzazioni professionali di categoria, stabilisce: a) le modalità e i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni con particolare riferimento alla capacità tecnico-economica delle aziende anche in funzione della sicurezza dei viaggiatori; b) le modalità per l'accertamento periodico della permanenza dei requisiti; c) l'importo da corrispondere alla Regione per la iscrizione al registro ed il contributo annuale per il mantenimento della stessa iscrizione; d) gli ulteriori provvedimenti sanzionatori di cui all'articolo 8 della legge 11 agosto 2003, n. 218”. Il decreto assessoriale 152/2004, in forza del quale è stata emessa l’ordinanza ingiunzione recante la sanzione qui impugnata , nella parte che adesso rileva – art. 7 , in tema di sanzioni amministrative pecuniarie – riproduce testualmente il contenuto dell’art. 1 del d.m. [OSCURATO:DATA_NASCITA], e commina , alla lettera a), sanzioni per infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla sicurezza del servizio, che variano da un minimo di euro 500 a un massimo di euro 3000; alla lettera b), sanzioni per infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla regolarità del servizio, che variano da un minimo di euro 500 a un massimo di euro 2000; (ii) sul piano della giurisprudenza di legittimità , è orientamento consolidato di questa Corte (Sez. 2, Ordinanza n. 19696 del 17/06/2022), in continuità con Cass. n. 4844/2021; in termini, Sez. 2, Ordinanza n. 29427 del 24/10/2023 e Cass. nn. 29511/2023 e 29425/2023) che, in materia di sanzioni amministrative, il potere sanzionatorio - alla luce dell ’ art. 1 della l. n. 689 del 1981, come interpretato dalle sentenze della Corte Cost. nn. 5 del 2021 e 134 del 2019 - è soggetto alla riserva di legge relativa (statale o regionale), in quanto rispondente anch’esso alla medesima esigenza, propria del diritto penale, di assicurare ai consociati una tutela contro possibili arbitrii da parte della Pubblica autorità, attraverso la predeterminazione dei presupposti per il suo esercizio (condotta, quantificazione della sanzione e struttura delle cause esimenti), la quale non può dirsi soddisfatta in caso di predeterminazione contenuta in un provvedimento amministrativo, ancorché di carattere generale, dovendo la legge comunque definire i criteri direttivi destinati ad orientare la discrezionalità amministrativa, anche quando operi un rinvio ad un provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento. In passato questa Corte ( Sez. 2, Sentenza n. 7371 del 26/03/2009) a veva chiarito che il principio della riserva di legge fissato nella materia delle sanzioni amministrative dall’art. 1 della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 1 impedisce che l’illecito amministrativo e la relativa sanzione siano introdotti direttamente da fonti normative secondarie: la norma non esclude, tuttavia, che i precetti della legge, sufficientemente individuati, siano eterointegrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare; 1.3. nel caso di specie, la sentenza impugnata non ha interpretato correttamente la normativa sopra riportata lì dove ( vedi pagg. 5 e 6) premette che “né la legge statale recepita nel territorio siciliano, né la norma di legge regionale della Sicilia […] hanno previsto le condotte da sanzionare [e] i limiti minimi e massimi edittali entro cui parametrare le ingiunzioni pecuniarie agli eventuali trasgressori, demandando all’organo amministrativo ogni previsione di sorta con discrezionalità senza limite alcuno”, per poi concludere( a pag. 6) c he tale disciplina, che demandatotalmente alla normativa regolamentare di secondo grado la previsione delle condotte da sanzionare e la tipologia delle sanzioni da irrogare, non rispetta la riserva di legge prevista per le sanzioni amministrative dall’art. 23 Cost. Ritiene la Corte che, in realtà, la legge statale e, per quanto qui rileva, la legge reg. Sicilia, che recepisce la normativa nazionale, siano in linea con il principio della riserva di legge relativa di cui all’art. 23 Cost., in quanto configura no e individua no, nei suoi elementiessenziali, l’illecito amministrativo . Al contrario di quanto ritiene il giudice d’appello, la fonte primaria (nella specie, la legge regionale) non opera un rinvio “in bianco” a un atto di rango subordinato, ma si mantiene nel solco delineato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 134 del 2019 ), secondo cui le leggi regionali che prevedano mere sanzioni amministrative ben possono rinviare - nel rispetto dei principi desumibili dall ’ art. 23 Cost. - anche ad atti sublegislativi, ai fini dell’integrazione del precetto (amministrativamente) sanzionato in forza della stessa legge regionale, la quale deve, comunque, garantire ai propri destinatari la conoscibilità del precetto e la prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie. Principi, questi, ripresi da un’altra pronuncia del giudice delle leggi, la sentenza n. 25 del 2023, in tema di profilassi vaccinale del personale militare (vedi il punto 7.1. del Considerato in diritto), secondo cui «[u]n’attività regolatoria secondaria è […] legittima, con riferimento ad aspetti della materia che richiedono “determinazioni […] tali da dover essere conformate a circostanze e possibilità materiali varie e variabili, e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo generali e stabili previsioni legislative”(sentenza n. 383 del 1998, con riferimento all’art. 33 Cost.). Così come è consentito all’amministrazione adottare atti chiamati a specificare e concretizzare il complesso dei precetti normativi»;2. in conclusione, in accoglimento del ricorso, la sentenza va cassata; non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384, comma 2, c.p.c., con il rigetto dell’originaria opposizione proposta d a lla [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] , da cui consegue la definitività dell’impugnata ordinanza-ingiunzione; 3. le spese dei gradi di merito e quelle del giudizio di cassazione vanno compensate per l’intero, in ragione della peculiarità e della obiettiva controvertibilitàdella questione di diritto trattata . P.Q.M. [OSCURATO:PERSONA] il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria opposizione ad ordinanza - ingiunzione