Cassazione n. 19839/2026

all’avv. [OSCURATO:PERSONA]Brocco, in virtù di procura speciale in atti;ricorrentecontroProvincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente protempore, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], Lauradall’avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata presso lo studio diquest’ultimo in Roma, via Bassano del Grappa 24, in virtù di procuraspeciale in atti;controricorrenteavverso la sentenza n. 18/2021 della Corte di appello di Trento,Sezione Distaccata di Bolzano, pubblicata in data 19/02/2021,notificata in data 25/05/2021;udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/02/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA];Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026letti gli atti del procedimento in epigrafe.[OSCURATO:PERSONA] PROCESSOCon delibera della Giunta comunale n. 329/2010 il Comune diBressanone ha approvato la stipula di un contratto preliminare perl’acquisto mediante compravendita dei terreni destinati a costituire lazona d’espansione “Landwirt III”, per la realizzazione di un programmaedilizio da dedicare al 100% all’edilizia abitativa agevolata.Con decreto n. 3859/2010 l’Assessore provinciale all’edilizia haconcesso al Comune di Bressanone un prestito senza interessi di €2.052.620,00 per l’acquisto di aree suscettibili di essere destinateall’edificazione, previo cambiamento della destinazione urbanistica, aisensi dell’art. 87, comma 13, della legge provinciale 17 dicembre 1998,n. 13, e successive modifiche, in esecuzione del programma annualedegli interventi per l’edilizia abitativa agevolata approvato dalla Giuntaprovinciale.Con mandato di pagamento n. 85/2011, adottato il 20/01/2011, laProvincia ha pagato la somma di € 2.052.620,00.Successivamente, l’Assessore all’edilizia ha accolto un’ulteriorerichiesta del Comune con decreto n. 1333/2011, concedendo uncontributo a fondo perduto di € 205.262,00 e un prestito senzainteressi per l’IVA di € 205.262,00, sempre vincolato alla medesimafinalità.Con mandati di pagamento n. 1137/2011 e 1138/2011 del28/04/2011 sono state pagate dette somme.Intanto, con contratto di compravendita dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], ilComune ha perfezionato l’acquisto delle aree da destinare all’ediliziaagevolata.[OSCURATO:PERSONA] provinciale ha, poi, approvato la pertinente modificaurbanistica, stabilita dal Comune di Bressanone con deliberazione n.1770/2011, che ha previsto la destinazione di dette aree all’ediliziaabitativa agevolata.2 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026Successivamente, però, il Consiglio comunale di Bressanone, condelibera n. 69/2012 del 27/09/2012, ha approvato una rielaborazionedel piano urbanistico comunale (PUC), con cui ha soppresso la predettazona residenziale dedicata all’edilizia abitativa agevolata “Landwirt III”,determinata l’anno precedente, sostituendone la sua destinazione a“zona per attrezzature collettive-amministrazione e servizi pubblici”.[OSCURATO:PERSONA] provinciale, con delibera n. 1880/2013 del 09/12/2013,ha approvato la rielaborazione del PUC di Bressanone e, quindi, anchela soppressione della zona di espansione “Landwirt III”.Il Comune di Bressanone ha, quindi, restituito gli importi (in lineacapitale) ricevuti per l’acquisto dei terreni destinati a costituire la zonad’espansione “Landwirt III”, come da quietanze del 31/01/2014.Con decreto dell’Assessore provinciale n. 302/2014 è statarevocata la determinazione n. 3859/2010, relativa al prestito senzainteressi di € 2.052.620,00 ed è stato richiesto il pagamento degliinteressi sulle somme erogate e restituite, quantificati in € 136.420,42.Con decreto dell’Assessore provinciale n. 303/2014 è statarevocata la determinazione n. 1333/2011, relativa al contributo a fondoperduto di € 205.262,00 e al prestito senza interessi di altrettanti €205.262,00, ed è stato richiesto il pagamento degli interessi legali sullesomme erogate, e restituite, quantificati in € 25.532,36.Il Comune ha, quindi, impugnato con separati ricorsi davanti algiudice amministrativo le due determinazioni nn. 302/2014 e303/2014, il quale ha dichiarato in entrambi i casi il proprio difetto digiurisdizione.Riassunti i due giudizi con un unico atto di citazione, costituitasi laProvincia, il Tribunale di Bolzano ha accolto la domanda del Comune,volta ad ottenere l’accertamento della non debenza degli interessi sullesomme restituite.Il Tribunale ha ritenuto che tra le parti fosse sicuramente statoraggiunto un accordo riconducibile al contratto di mutuo gratuito, in3 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026relazione al quale il Comune di Bressanone ha restituito il capitale adesso erogato, una volta venuti meno i presupposti di legge checonsentivano avevano consentito l’ottenimento del finanziamento.Il Tribunale ha altresì evidenziato che era pacifica l’esistenza, almomento dell’erogazione, dei presupposti di legge per l’ottenimentodel mutuo, ed altrettanto pacifico era che tali presupposti erano venutimeno in corso di esecuzione del contratto, tant’è che, in ragione di ciò,la Provincia aveva “revocato” il provvedimento con il quale era statadeliberata la concessione del mutuo, dopo che il Comune avevaprovveduto alla restituzione del capitale.Il medesimo Tribunale ha, quindi, escluso che tale revoca potesseessere considerata come una risoluzione per inadempimento, perché ilComune di Bressanone non poteva, e non doveva, obbligarsi a nonmodificare il piano urbanistico comunale (PUC), perché si trattava diuno strumento di pianificazione avente carattere di astrattezza egeneralità, costituente uno strumento di indirizzo programmaticoefficace erga omnes, frutto di scelte di ampia discrezionalitàamministrativa, come tali soggetti ai principi costituzionali di buongoverno e quindi dell’interesse pubblico che essi perseguono, con laconseguenza che il Comune non poteva validamente stipulare uncontratto in cui rinunciava a perseguire l’interesse pubblico, che colpassare del tempo poteva anche variare, determinando la necessità dimodificare il PUC. Inoltre, lo stesso Tribunale ha ritenuto che l’adozionedel PUC è un atto complesso che vede il coinvolgimento attivo dellaProvincia nell’adozione dello stesso (come previsto all’art 19 l.p. n. 13del 1997), con la conseguenza che, anche ipotizzandol’inadempimento, vi sarebbe inadempimento consensuale, dato chetutte le modifiche del PUC avevano il benestare della Provincia.Allo stesso modo, il Tribunale ha escluso che vi fosse un viziogenetico del negozio, dato che questo era sin dall’inizio valido, e haanche escluso una invalidità sopravvenuta.4 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026Ravvisata la sussistenza di un mutuo di scopo, poiché nell’ambitocausale del negozio rientrava proprio la realizzazione di abitazioniagevolate, con conseguente obbligo in capo al mutuatario non solo direstituire le somme mutuate, ma anche di realizzare le opere per cui èstato erogato, per i motivi appena illustrati, il Tribunale ha ritenutosussistente una ipotesi di impossibilità sopravvenuta di realizzo delloscopo, riconducibile al disposto dell’art 1463 c.c., con conseguentescioglimento ex lege del contratto e insorgenza dei diritti ed obblighirestitutori nascenti dalla risoluzione.Posto che la delibera della [OSCURATO:PERSONA] con cui è statoapprovato il nuovo PUC risaliva al 09/12/2013, considerando i terminiper l’impugnazione di detto atto, secondo il Tribunale, la restituzioneavvenuta in data 31/01/2014 è stata tempestiva, poiché, in base aiprincipi generali, si applicavano le norme relative alla ripetizionedell'indebito, per cui, per far valere il diritto alla restituzione, eranecessaria apposita domanda da parte del creditore, che nella specie èintervenuta addirittura successivamente alla restituzione.[OSCURATO:PERSONA] ha proposto appello contro la decisione di primo grado,deducendo i seguenti motivi:- violazione e falsa applicazione dell’art. 1256 c.c. (impossibilitàdefinitiva ed impossibilità temporanea) e dell’art. 1463 c.c.(impossibilità totale), insufficiente motivazione;- violazione e falsa applicazione dell’art. 1218 c.c. (responsabilità deldebitore), dell’art. 2033 (ripetizione dell’indebito) e dell’art. 1360(irretroattività della condizione);- violazione e falsa applicazione dell’art. 1218 c.c. (responsabilità deldebitore) e dell’art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241(revoca del provvedimento);- erroneità della sentenza nella parte in cui condanna la Provinciaautonoma di Bolzano al pagamento delle spese di lite. Violazionedell’articolo 92 c.p.c.5 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026L’appellato, nel costituirsi, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello,chiedendone comunque il rigetto e proponendo appello incidentalecondizionato, in merito all’inquadramento, operato dal primo Giudice,della fattispecie nell’istituto civilistico del contratto di mutuo di scopo,ritenendo che il rapporto fosse disciplinato esclusivamente dall’art. 87l.p. n. 13 del 1998, che, ad opinione della parte, non prevedeva innessun caso la corresponsione degli interessi.La Corte d’appello ha riformato la decisione di primo grado.Accolto l’appello principale e respinto quello incidentalecondizionato, la Corte di merito ha, in particolare, statuito come segue:«rigetta la domanda di accertamento negativo (infondatezza dellepretese creditorie avanzate dalla [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano con idecreti n. 302 e 303 di data 25.02.2014 dell’Assessore all’ediliziaabitativa, nonché con le note prot. n. 158883 di data 10.03.2014 eprot. n. 167834 di data 12.03.2014), proposta dal Comune diBressanone nei confronti della [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano concomparsa di riassunzione del 20.09.2017; condanna l’appellatoComune di Bressanone a rifondere all’appellata [OSCURATO:PERSONA] diBolzano le spese di lite del doppio grado del giudizio …».La menzionata Corte ha ritenuto che il rapporto intercorso tra leparti dovesse essere ricondotto a un rapporto pubblico difinanziamento, ove i presupposti e le finalità del finanziamento eranostabiliti dalla legge provinciale (l.p. n. 13 del 1998). Tale rapportorientrava nella figura del cd. mutuo di scopo o contratto difinanziamento, riconosciuta dalla giurisprudenza, in relazione alla qualeil Comune si era reso inadempiente al perseguimento dello scopo peril quale era stato concesso, con conseguente risoluzione del rapportocon effetto retroattivo, restituzione delle somme erogate unitamenteagli interessi dall’erogazione all’effettiva restituzione.6 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026La Corte ha rilevato che il mutuo di scopo può avere fonte negozialeo legale, aggiungendo che, nel caso di specie i presupposti e le finalitàdei finanziamenti erano fissati nella normativa provinciale.La stessa Corte ha aggiunto che le predeterminate finalità econdizioni del finanziamento erano richiamate, oltre che nelledeterminazioni amministrative, con cui l’amministrazione provincialeaveva concesso ed erogato il denaro (pubblico) in vista del dichiaratoscopo e nella corrispondenza intervenuta tra gli enti, anche negli attinegoziali stipulati dal Comune di Bressanone con il venditore privatodei terreni (signor [OSCURATO:PERSONA]).Secondo la menzionata Corte, dunque, l’argomento difensivo spesodal Comune di Bressanone, secondo cui, in realtà, non vi sarebbe sortoalcun contratto/rapporto negoziale di finanziamento con vincolo discopo tra le parti, non era, pertanto, condivisibile in virtù dellaconcatenazione dei provvedimenti amministrativi e degli atti negozialirichiamati.La stessa Corte ha chiarito di non condividere neppure il secondoargomento difensivo del Comune – secondo cui la fattispecie sarebbein tutto e per tutto disciplinata dall’art. 87 l.p. n. 13 del 1998, conl’implicita affermazione che, ai fini della restituzione del “mutuo senzainteressi”, la realizzazione – o meno – della finalità impostaall’erogazione del finanziamento fosse del tutto irrilevante e che,quindi, il beneficiario del finanziamento fosse libero di destinare e,quindi, “virare” il denaro erogatogli verso altre e diverse finalità,rispettando comunque il termine quadriennale per la restituzione delsolo capitale previsto nelle norme citate, perché la norma in questioneera chiara nel disciplinare le modalità restitutorie del finanziamentoeffettivamente utilizzato per lo scopo a cui era destinato. Secondo laCorte, infatti, la previsione all’art. 87, comma 14, l.p. della restituzionedel solo capitale mutuato, senza interessi, nel termine fissatopresupponeva, comunque, il rispetto della destinazione e l’effettiva7 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026realizzazione dello scopo, quindi l’adempimento della clausola didestinazione impressa al finanziamento erogato. La norma in questionenon disciplinava, insomma, le conseguenze dell’inadempimento delcontratto, che trovavano disciplina nelle norme generalisull’inadempimento contrattuale, né veniva in rilievo la riservacostituzionale dell’ordinamento civile al legislatore statale (art. 117Cost.), contrariamente a quanto diffusamente argomentato dalComune di Bressanone, perché il legislatore provinciale con la normain questione non aveva “creato” un nuovo tipo contrattuale, invadendola riserva statale, ma aveva previsto un rapporto pubblico difinanziamento che, in ambito civilistico, trovava già la disciplinaregolatrice nello schema contrattuale atipico del mutuo di scopo oramairiconosciuto diffusamente dalla giurisprudenza.Nel valutare, poi, se, nel caso di specie, lo scioglimento del vincolocontrattuale fosse conseguenza di una impossibilità sopravvenuta dellaprestazione per causa non imputabile al Comune di Bressanone ai sensidegli artt. 1256 e 1463 c.c. o se, invece, il Comune fosse responsabiledell’inadempimento della clausola di destinazione e/o di scopo, la Corted’appello, riformando la decisione di primo grado, ha ritenuto che lanormativa provinciale, che disciplina l’erogazione del finanziamento,non aveva invaso in alcun modo le prerogative comunali nellavalutazione degli interessi pubblici perseguiti con la pianificazione delterritorio, evidenziando che l’erogazione del finanziamento non implicaalcuna rinuncia da parte del Comune alle proprie prerogative dipianificazione del territorio, fermo restando che l’assunta obbligazionedi scopo aveva fatto sì che il Comune fosse tenuto, rispetto alfinanziamento ottenuto, a realizzare le finalità per le quali avevaottenuto il denaro.La Corte ha, poi, evidenziato che la liberazione del debitore perimpossibilità sopravvenuta della prestazione (ex artt. 1218, 1256 e1463 c.c.) richiede la sussistenza di un duplice presupposto: a) il8 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026presupposto oggettivo dell’impossibilità di eseguire la prestazionemedesima, in sé considerata; b) il presupposto soggettivo dell’assenzadi colpa da parte del debitore con riferimento alla situazione (di fattoe/o giuridica) che ha reso impossibile la prestazione. Con riferimentoall’impossibilità derivante da provvedimenti amministrativi, non èsufficiente – ai fini della liberazione – dedurre il mero factum principisdell’emissione del provvedimento impeditivo, ma è necessaria – sottoil profilo della diligenza – anche l’allegazione e prova dell’assenza dicolpa sulla prevedibilità, all’atto dell’assunzione dell’obbligazione,dell’intervento amministrativo e/o dell’inevitabilità dell’ostacolofrapposto dal provvedimento autoritativo, aggiungendo che l’eventualesopravvenire di esigenze di interesse pubblico non costituiscecircostanza da sola sufficiente per liberare un Comune dalla prestazionea cui si è obbligato in precedenza, qualora “colpevolmente” abbiaassunto l’obbligo pure potendo agevolmente prevedere un imminentemutamento dello strumento di pianificazione generale da esso stessoadottato.La stessa Corte ha, quindi, rilevato che, nella presente controversiail Comune di Bressanone non ha neppure mai giustificatol’inadempimento della clausola di destinazione con l’impossibilitàsopravvenuta ai sensi dell’art. 1463 c.c., né ha proposto alcunadomanda al riguardo o ha dedotto la sussistenza dei presupposti,oggettivo e soggettivo, richiesti dalla giurisprudenza di legittimità,sicché, pur potendosi argomentare una rilevabilità anche d’ufficio dellarisoluzione del contratto per sopravvenuta impossibilità dellaprestazione, rappresentando fatti oggettivamente estintivi degliobblighi nascenti dal contratto, l’onere della prova (e dapprimadell’allegazione) spettava senza dubbio al Comune, il quale era oneratonon soltanto di dimostrare l’elemento oggettivo dell’impossibilità (nelcaso di specie, la rielaborazione del PUC, adottata con deliberaconsiliare del 27/09/2012), ma anche quello soggettivo, costituito9 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026dall’assenza di colpa, cioè, in concreto, dall’imprevedibilità einevitabilità della rielaborazione del PUC.La menzionata Corte ha rilevato che, invece, nella specie, questaprova non era stata fornita dal Comune appellato, che ha lasciatoinspiegate le ragioni – se non con “l’ampia discrezionalitàamministrativa” che caratterizza il potere regolamentare in questione– che avevano indotto il Comune di Bressanone a pervenire, nel lassodi poco più di un anno dapprima ad una valutazione di necessità “diulteriori aree per l’edilizia agevolata … sulla base delle ultime rilevazionidel fabbisogno residenziale” (delibera n. 329/2010) – seguitadall’acquisto di aree con vocazione edilizia e con espressa destinazioneall’edilizia agevolata, mediante l’utilizzo dei finanziamenti destinati atale scopo ai sensi dell’art. 87 l.p. n. 13 del 1998, e dallatrasformazione urbanistica (da zona di verde agricolo a zonaresidenziale con variante al PUC con delibera del 23/02/2011) – e poia operare una valutazione dell’interesse generale del tutto diversa eincompatibile con quella iniziale, mediante la rielaborazione del PUC,definitivamente approvata dal Consiglio comunale con delibera del27/09/2012.Infine, la Corte d’appello ha affermato che la natura di “attocomplesso” del procedimento di adozione del PUC o della suarielaborazione generale e/o di una sua variante ai sensi degli artt. 14e ss. della legge urbanistica provinciale ratione temporis applicabile(l.p. n. 13/1997 e ss. modifiche) non faceva venire menol’inadempimento del Comune e/o a rendere “co-inadempiente” anchela Provincia, poiché la volontà comunale, che si esprime con l’adozionedegli strumenti urbanistici, costituisce il cuore della manovraurbanistica e questa volontà trova l’espressione, e si esaurisce, nellapertinente delibera del consiglio comunale, essendo l’approvazionedella Giunta provinciale una condizione di efficacia dello strumentourbanistico adottato dal Comune, avendo la Provincia un potere di10 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026intervento davvero limitato, proprio al fine di rispettare l’autonomia deicomuni, tenuto conto che l’art. 19, comma 8, l.p. n. 13 del 1997,prevede detto potere in capo alla Provincia esclusivamente laddove ilsuo esercizio sia necessario al fine del “rispetto delle disposizioni dellanormativa vigente, nonché delle previsioni del piano provinciale disviluppo e coordinamento” (lettera a), della “razionale e coordinatasistemazione dei servizi, delle opere e degli impianti di interessestatale, provinciale e comprensoriale” (lettera b) e della “tutela delpaesaggio, dei complessi storici, monumentali, ambientali, archeologicie dell’insieme” (lettera c), con previsione che, incidendo in sensolimitativo e derogatorio sul generale potere urbanistico pianificatoriodel territorio comunale, attribuito all’autonomia dei Comuni, taleprevisione non è suscettibile di interpretazione estensiva.In conclusione, ad opinione della Corte d’appello, la manovraurbanistica in concreto adottata, incompatibile con il vincolo di scopoimpresso al finanziamento precedentemente chiesto e ottenuto (e concui il Comune ha acquistato dei terreni, destinandoli successivamentea finalità diverse), ricadeva, quindi, per quanto d’interesse nellapresente controversia, interamente nel perimetro di responsabilità delComune di Bressanone, così integrando un grave inadempimento agliobblighi assunti, in considerazione non soltanto dell’ammontare delfinanziamento e della sua natura di finanziamento pubblico, ma, inparticolare, dallo “sviamento” di fondi pubblici vincolati all’ediliziaabitativa agevolata, provenienti dal fondo di rotazione all’uopocostituito dall’ordinamento provinciale dell’edilizia agevolata, con laconseguenza che la risoluzione del rapporto per inadempimento,avente effetto retroattivo (art. 1458 c.c.), aveva comportato lalegittimità della pretesa della [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano,consacrata nelle due determinazioni assessorili, concernenti la revocadel finanziamento e la richiesta di pagamento degli interessi in misura11 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026del saggio legale, decorrenti dalla data di erogazione fino alla data direstituzione del capitale.La Corte di merito ha, infine, precisato che «l’appellante ProvinciaAutonoma di Bolzano non ha formulato nel presente giudizio civile unadomanda di condanna al pagamento delle somme controverse,limitandosi a chiedere una pronuncia di rigetto della domanda diaccertamento negativo proposta dal Comune di Bressanone» e, perquesto, non ha adottato alcuna statuizione di condanna.Avverso detta pronuncia ha proposto ricorso per cassazione ilComune, affidato a sette motivi di doglianza.Si è difesa con controricorso la Provincia.Il ricorrente ha depositato memoria difensiva.MOTIVI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e/o falsaapplicazione dell’articolo 342 c.p.c., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n.3, c.p.c.Il ricorrente ha affermato che la Corte territoriale doveva dichiarareinammissibile l’appello, poiché la Provincia, proponendol’impugnazione, non aveva indicato modifiche alla ricostruzione delfatto, come compiuta dal Giudice di primo grado, e non avevaprospettato in modo specifico e concreto argomentazioni giuridicheidonee a confutare e contrastare le ragioni addotte dal Giudice di primecure, limitandosi a sviluppare la parte volitiva dell’impugnazione e acriticare la sentenza impugnata, nella sostanza meramenteriproponendo le argomentazioni svolte a sostegno delle proprieposizioni prima davanti al Giudice amministrativo e poi dinanzi alGiudice civile in sede di riassunzione.1.1. Il primo motivo di ricorso è inammissibile.Come precisato più volte da questa Corte, in tema di ricorso percassazione, la deduzione della questione dell'inammissibilitàdell'appello, a norma dell'art. 342 c.p.c., integrante error in12 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026procedendo, che legittima l'esercizio, ad opera del giudice diData pubblicazione 15/06/2026legittimità, del potere di diretto esame degli atti del giudizio di merito,presuppone pur sempre l'ammissibilità del motivo di censura, avutoriguardo al principio di specificità di cui all'art. 366, comma 1, n. 4 e n.6, c.p.c., che deve essere modulato, in conformità alle indicazioni dellasentenza CEDU del 28 ottobre 2021 (causa Succi ed altri c/Italia),secondo criteri di sinteticità e chiarezza, realizzati dalla trascrizioneessenziale degli atti e dei documenti per la parte d'interesse, in mododa contemperare il fine legittimo di semplificare l'attività del giudice dilegittimità e garantire al tempo stesso la certezza del diritto e lacorretta amministrazione della giustizia, salvaguardando la funzionenomofilattica della Corte ed il diritto di accesso della parte ad un organogiudiziario in misura tale da non inciderne la stessa sostanza (Cass.,Sez. L, Ordinanza n. 3612 del 04/02/2022; v. anche Cass., Sez. 1,Ordinanza n. 29495 del 23/12/2020).Nel caso di specie, il ricorrente ha semplicemente enunciatol’asserito vizio, senza riportare, neppure per la parte rilevante, ilcontenuto dell’atto d’appello al fine di consentire a questa Corte dicomprendere le ragioni della ritenuta violazione dell’art. 342 c.p.c.2. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione e/o falsaapplicazione dell’articolo 2907 c.c., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n.3, c.p.c.Il ricorrente ha rilevato che, come risultava dalla sentenzaimpugnata, la [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano aveva concluso inappello, chiedendo quanto segue: «in riforma integrale della sentenzadel Tribunale di Bolzano n. 1082/2018 pubblicata in data 16.10.2018,accertare e dichiarare gli avversari ricorsi già pendenti sub RG n.200/2014 e n. 201/2014 dinnanzi al Tribunale di GiustiziaAmministrativa di Bolzano, così come riassunti dinanzi al Tribunale diBolzano, improcedibili, irricevibili, inammissibili e, in ogni caso,rigettarli, in quanto tutte le domande per le causali di cui sopra sono13 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026infondate e di conseguenza confermare i Decreti dell’Assessoreprovinciale all’edilizia abitativa n. 302 dd. 25.02.2014 e n. 303 dd.25.02.2014».Ad opinione del Comune, ciò significava che la controparte nonaveva chiesto il rigetto della domanda di accertamento negativoproposta dal Comune di Bressanone in sede di giudizio civile,formulando soltanto la richiesta della conferma degli atti amministrativinei cui confronti il Comune aveva esercitato l’azione demolitoriainizialmente proposta davanti al Giudice amministrativo, con laconseguenza che il giudice d’appello aveva pronunciato in assenza didomanda di parte nel giudizio civile, in violazione del disposto di cuiall’art. 2907 c.p.c.2.1. Il secondo motivo di ricorso è inammissibile.2.2. Come più volte ritenuto da questa Corte, l’erroneainterpretazione della domande e delle eccezioni delle parti ad opera delGiudice di merito non è censurabile ai sensi dell'art. 360, comma 1, n.3, c.p.c., perché non pone in discussione il significato della norma mala sua concreta applicazione operata dal giudice di merito, il cuiapprezzamento, al pari di ogni altro giudizio di fatto, può essereesaminato in sede di legittimità soltanto sotto il profilo del vizio dimotivazione, ovviamente entro i limiti in cui tale sindacato è ancoraconsentito dal vigente art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. (Cass., Sez. 5,Ordinanza n. 13439 del 20/05/2025; Cass., Sez. 6-1, Ordinanza n.31546 del 03/12/2019).2.3. Nella specie, lo stesso ricorrente ha riportato le conclusioniformulate in appello della Provincia, che, pur ricollegandosiall’originario ricorso al TAR del Comune, ha chiaramente dedottol’infondatezza delle domande formulate da quest’ultimo, chiedendo laconferma dei decreti dell’Assessore provinciale all’edilizia abitativa nn.302/2014 e 303/2014, con i quali era stata disposta la revoca delle14 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026determinazioni con le quali erano stati concessi i finanziamenti inquestione e il pagamento degli interessi sulle somme restituite.La Corte d’appello ha interpretato le difese e le conclusioni dellaProvincia ritenendo quanto segue: «l’appellante [OSCURATO:PERSONA] diBolzano non ha formulato nel presente giudizio civile una domanda dicondanna al pagamento delle somme controverse, limitandosi achiedere una pronuncia di rigetto della domanda di accertamentonegativo proposta dal Comune di Bressanone.»Il Comune ha semplicemente prospettato una interpretazione delleconclusioni formulate dalla Provincia in appello diversa da quellaoperata dalla Corte di merito, così operando una generica noncondivisione della valutazione in fatto operata dalla Corte,inammissibile in sede di legittimità.3. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione dell’articolo2697 c.p.c. nonché dell’articolo 112 c.p.c.Il ricorrente ha rilevato che la [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano nonha chiesto l’accertamento della sussistenza di un contratto di mutuo discopo e non ne ha provato l’esistenza, con la conseguenza che la Corted’appello ha giudicato in violazione delle norme che regolano lagiurisdizione civile ed ultra petitum.3.1. Il terzo motivo di ricorso si rivela inammissibile per genericitàin violazione dell’art. 366, comma 1, n. 4, c.p.c.La Corte d’appello ha chiaramente evidenziato che, per valutare ladebenza o meno degli interessi sulle somme restituite da Comune,questione posta con la domanda formulata dallo stesso Comune, eranecessario qualificare giuridicamente il rapporto dedotto in giudizio.Il ricorrente ha dedotto che la Corte territoriale ha deciso violandola corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ed anche violando leregole di riparto dell’onere della prova, senza spiegare perché, in base15 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026alla materia del contendere ad essa devoluta, erano ritenute sussistentitali violazioni.4. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione degli articoli1321, 1322, 1323, 1325, 1326 c.c., del r.d. n. 2440/1923, conparticolare riferimento all’articolo 17, oltre che dell’articolo 97 Cost.,per violazione del principio della forma scritta ad substantiam deicontratti conclusi dalla pubblica amministrazione, poiché la Corted’appello non ha considerato che il contratto di mutuo di scopo avrebbedovuto rivestire la forma scritta ad substantiam e consistere in un attoscritto con la contestuale presenza delle sottoscrizioni dei legalirappresentanti degli enti coinvolti, previa delibera o determina acontrarre.Ad opinione della parte, nessun contratto o valido contrattorisultava venuto ad esistenza, dedotto, provato e/o stipulato tra ilComune e la Provincia, per assenza di qualsivoglia consenso o accordoma anche in difetto della forma scritta prevista ad substantiam,prevista, per quanto attiene alla pubblica amministrazione, per ognicontratto, in senso lato, sia tipico che atipico, come previsti dagliarticoli 1321 e seguenti c.c., tenuto conto del disposto dell’art. 17 r.d.n. 2440 del 1923 e dell’art. 15 l. 241 del 1990.4.1. Il quarto motivo di ricorso è inammissibile.4.2. La parte ha dedotto, quale motivo di doglianza, il mancatorilievo ufficioso della nullità del contratto di finanziamento per difettodi forma scritta.Come, tuttavia, già affermato da questa Corte, la parte che, in sededi legittimità, lamenti il mancato rilievo ufficioso della nullitàcontrattuale deve dedurre - a pena di inammissibilità della censura perdifetto di specificità - anche l'emersione, nel corso del giudizio dimerito, degli elementi che avrebbero dovuto indurre il giudice aravvisarla (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 22102 del 31/07/2025).16 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026Per quanto riguarda, poi, i contratti stipulati dalla P.A., occorretenere presente che le Sezioni Unite di questa Corte hanno finalmentechiarito che, per la valida stipulazione dei contratti, il requisito dellaforma scritta ad substantiam non richiede necessariamente laredazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalleparti, poiché l'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 contempla anche ipotesiin cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioniscritte, manifestate separatamente, che per l'amministrazione possonoassumere anche la forma dell'atto amministrativo (Cass., Sez. U,Sentenza n. 9775 del 25/03/2022; conf. Cass., Sez. 1, Ordinanza n.3543 del 06/02/2023).Nella specie, il ricorrente ha dedotto che il contratto di mutuo discopo avrebbe dovuto rivestire la forma scritta ad substantiam econsistere in un atto scritto con la contestuale presenza dellesottoscrizioni dei legali rappresentanti degli enti coinvolti, previadelibera o determina a contrarre, aggiungendo che nella fattispecie talicondizioni erano mancanti, senza tuttavia illustrare perché nella speciedovesse ritenersi non soddisfatto il requisito della forma scritta e sullabase di quali elementi il Giudice di merito avrebbe dovuto rilevarel’assenza del requisito formale richiesto, così formulando una censuranon specifica, in violazione dell’art. 366, comma 1, n. 4 e 6, c.p.c.5. Con il quinto motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione degli articoli1147, 1256, 1463, 1218, 1360, 1458, 2033 c.c., dell’art. 117, comma2, lettera l), Cost., degli artt. 3, comma 2, l. n. 241 del 1990 e l’art. 7,comma 2, l.p. n. 17 del 1993, dell’art. 21-quinquies l. n. 241 del 1990,degli artt. 79 ed 80 d.P.R. n. 670 del 1972, norme in materia di [OSCURATO:PERSONA] della Regione Autonoma T.A.A., della l.p. n. 25 del 1996,della l.p. n. 17 del 2015, degli articoli 19 e 21 l.p. n. 13 del 1997,applicabile ratione temporis, per non avere la Corte d’appello ritenutoche l’approvazione della rielaborazione del PUC aveva reso impossibile17 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026l’assegnazione delle aree per l’edilizia abitativa agevolata, cosìintegrando una causa sopravvenuta della prestazione non imputabileal Comune.Quest’ultimo ha ritenuto errata la decisione della Corte d’appello,nella parte in cui ha affermato che la deliberazione della Provincia diapprovazione dello strumento urbanistico generale determinasse lamera attribuzione di efficacia allo stesso (p. 34 della sentenzaimpugnata), poiché, alla luce della giurisprudenza civile di legittimità edella giurisprudenza amministrativa citata, l’approvazione del pianourbanistico e delle sue varianti comporta il concorso della volontà dientrambi gli enti nella pianificazione urbanistica.In tale ottica, per il ricorrente, non avevano rilevanza i limiti delpotere di variazione di ufficio del PUC da parte della Provincia, comeprevisti dall’articolo 19, comma 8, l.p. n. 13 del 1998, applicabileratione temporis, valorizzati in modo ritenuto inconferente dalla Corted’appello.Il ricorrente ha aggiunto che la sentenza impugnata non è stataconforme a legge anche per l’evidente contrasto con l’art. 21-quinquiesl. n. 241 del 1990, in merito alla legittima rivalutazione dell’interessepubblico da parte della [OSCURATO:PERSONA], non spettando allaProvincia alcun indennizzo legato alla revoca della precedentepianificazione derivante dall’approvazione del nuovo assetto territorialeurbanistica, in quanto soggetto non terzo rispetto alla stessa.Il Comune ha censurato la statuizione della sentenza della Corted’appello anche nella parte in cui ha ritenuto che egli avesse dedotto,a giustificazione del presunto inadempimento, il factum principis,costituito dal provvedimento impeditivo della realizzazione dello scopodi cui al preteso contratto di mutuo, senza allegare e provare, puressendone onerato, l’assenza di colpa, dato che la giurisprudenza,citata in modo ritenuto inconferente dalla Corte d’appello, riguardava irapporti tra [OSCURATO:PERSONA], titolare del potere di18 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026pianificazione, e soggetti terzi non coinvolti nella pianificazione stessa,mentre invece, nella specie, la rivalutazione dell’interesse pubblico(senza necessità di motivazione, trattandosi di atto generale) eraespressione delle legittima volontà di pianificazione del Comune diBressanone ed anche della concorrente volontà della Provinciaautonoma di Bolzano.Per il ricorrente, inoltre, ritenere che fosse intervenuta la previsionedella costituzione ex lege, in base alla normativa provinciale, di unmutuo di scopo, comportava la violazione dell’art. 117, comma 2,lettera l), Cost., in riferimento alle norme del codice civile e allanormativa in materia di forma scritta ad substantiam dei contratti dellepubbliche amministrazioni, mentre una lettura costituzionalmenteorientata della normativa provinciale imponeva di ritenere che iltermine “mutuo”, già impropriamente utilizzato dal legislatoreprovinciale, dovesse essere inteso, non nel senso civilistico di mutuo discopo, bensì nel senso di trasferimento di fondi tra Provincia di [OSCURATO:PERSONA], nell’ambito della normativa amministrativo-contabileregolante la finanza locale nella [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano.Inoltre, secondo il Comune, non è conforme a legge la statuizionedi cui a pagina 36 della sentenza impugnata con la quale era statoconsiderato legittimo l’effetto retroattivo della risoluzione, ai sensidell’articolo 1458 c.c., tenuto conto dell’effetto ex nunc e non ex tuncdella nuova pianificazione urbanistica.5.1. Il quinto motivo di ricorso è inammissibile con riferimento atutti i profili di doglianza.5.2. Come più volte affermato da questa Corte, la proposizione,mediante ricorso per cassazione, di censure prive di specifica attinenzaal decisum della sentenza impugnata, comporta l'inammissibilità delricorso, risolvendosi in un “non motivo” (Cass., Sez. 2, Ordinanza n.9450 del 09/04/2024).19 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026Il motivo di impugnazione è, infatti, costituito dall'enunciazione delleragioni per le quali la decisione è erronea e si traduce in una criticadella decisione impugnata, non potendosi, a tal fine, prescindere dallemotivazioni poste a base del provvedimento stesso, la mancataconsiderazione delle quali comporta la nullità del motivo per inidoneitàal raggiungimento dello scopo. Tale nullità si risolve in un "non motivo"del ricorso per cassazione ed è conseguentemente sanzionata conl'inammissibilità, ai sensi dell'art. 366, n. 4, c.p.c. (Cass., Sez. 3,Ordinanza n. 1341 del 12/01/2024; Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 15517del 21/07/2020; Cass., Sez. 3, Sentenza n. 17330 del 31/08/2015).In altre parole, con i motivi di ricorso per cassazione la parte non puòlimitarsi a riproporre le tesi difensive svolte nelle fasi di merito emotivatamente disattese dal giudice dell'appello, senza considerare leragioni offerte da quest'ultimo, poiché in tal modo si determina unamera contrapposizione della propria valutazione al giudizio espressodalla sentenza impugnata che si risolve, in sostanza, nella proposizionedi un "non motivo", come tale inammissibile ex art. 366, comma 1, n.4, c.p.c. (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 22478 del 24/09/2018).5.3. In primo luogo, pertanto, è inammissibile il motivo di ricorso,nella parte in cui ha criticato la Corte d’appello, ove ha ritenuto cha ladisciplina della l. n. 13 del 1998 prevedesse un una accordo tra [OSCURATO:PERSONA] che costituiva origine di rapporto negoziale riconducibile almutuo di scopo, mentre una lettura costituzionalmente orientata dellanormativa provinciale imponeva di ritenere che il termine “mutuo”, giàimpropriamente utilizzato dal legislatore provinciale, dovesse essereinteso, non nel senso civilistico di mutuo di scopo, bensì nel senso ditrasferimento di fondi tra Provincia di Bolzano e Comuni, nell’ambitodella normativa amministrativo-contabile regolante la finanza localenella [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano.La parte ha semplicemente riproposto la propria soluzioneinterpretativa, senza neppure menzionare le ragioni poste dalla Corte20 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026d’appello a fondamento della decisione, che non ha specificamentecriticato, per i motivi sopra evidenziati il violazione dell’art. 366,comma 1, n. 4, c.p.c.5.4. Allo stesso modo, la censura non si confronta con gli argomentispesi dalla Corte d’appello, ove ha spiegato che il Comune è certo ildepositario del pubblico interesse nella pianificazione del territorio, chepuò legittimamente esercitare anche mutando destinazione urbanisticadi una determinata area, ma ciò non escludeva che, ferma la liberà dimutare tale destinazione, con la richiesta e l’ottenimento delfinanziamento in questione, si era obbligato a dare una certadestinazione a una determinata area e, pertanto, dal punto di vistanegoziale, il mutamento di tale destinazione implicava inadempimentoagli obblighi assunti.A tale distinzioni di piani (l’attività amministrativa in sé, da unaparte, e gli obblighi assunti, dall’altra), il ricorrente non ha replicato,reiterando l’affermazione della libertà dell’Amministrazione nellosvolgere le funzioni ad essa attribuite, non negata dalla Corte d’appello,e l’operatività dell’art. l’art. 21-quinquies l. n. 241 del 1990, in meritoalla legittima rivalutazione dell’interesse pubblico da parte dellaPubblica Amministrazione, ma semplicemente affiancata dagli obblighinegoziali assunti e non rispettati.Anche in questo caso, dunque, la censura è aspecifica e non cogliela ratio della decisione, in violazione dell’art. 366, comma 1, n. 4, c.p.c.5.5. La censura si sostanzia in una mera riproposizione degliargomenti spesi nel giudizio di appello anche per quanto riguarda glieffetti del procedimento di approvazione della rielaborazione del PUC,ove interviene anche l’approvazione comunale, avendo il ricorrenteribadito in via generale il carattere di atto complesso, riconducibile allavolontà sia del Comune che dell’Ente di controllo, senza tenere contoche la Corte d’appello ha escluso che la Provincia potesse impedire ladiversa destinazione delle aree in questione, operata dal Comune con21 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026la rielaborazione del PUC, guardando alla disciplina propria dellaProvincia autonoma di Trento e di Bolzano, e in particolare all’art. 19,comma 8, l.p. n. 13 del 1998, ritenuto dal ricorrente genericamente ein via meramente assertiva inconferente.Anche in questo caso, dunque, la doglianza non attinge in modospecifico la ratio che ha fondato la decisione sul punto.5.6. Non supera il vaglio di ammissibilità neppure la censura riferitaal rilievo dato dalla Corte d’appello alla mancata allegazione e prova daparte del Comune dell’assenza di colpa, in termini di prevedibilità edevitabilità, ai fini della configurazione del factum principis cheimpedisce di addebitare la modifica urbanistica al Comune, con il merorichiamo agli argomenti spesi in appello in ordine alla astrattariconducibilità dell’operato del Comune al perseguimento dell’interessepubblico in materia di pianificazione e alla natura di atto complessodella rielaborazione del PUC approvata, motivatamente disattesi dallaCorte territoriale, con argomenti, come sopra evidenziato, nonspecificamente contrastati dal Comune.5.7. È conseguentemente inammissibile la censura con la quale èprospettata la mancata considerazione degli effetti ex nunc e non extunc, ai fini degli effetti della risoluzione negoziale, posto che la stessasi fonda sulla dedotte esistenza di una causa di sopravvenutaimpossibilità della prestazione non imputabile al Comune, mentreinvece la Corte d’appello ha ritenuto l’esistenza di un inadempimentograve, cui ha collegato la disciplina prevista dall’art. 1458 c.c.6. Con il sesto motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione della l.p. n.13 del 1998, in particolare degli articoli 2, 46, 51, 52, 53, 54, 62, 68,70, 71, 82, 150.Il ricorrente ha affermato che, come dedotto anche in sede diappello incidentale condizionato, nella specie non si era trattato dimutuo di scopo bensì di messa a disposizione da parte della Provincia22 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026dei mezzi finanziari necessari affinché i Comuni potessero, qualiausiliari della Provincia, esercitare, con i mezzi finanziari occorrenti, lepotestà amministrative previste dalla l.p. n. 13 del 1998, in ordineall’acquisizione, tramite esproprio o contratto d’acquisto in luogodell’esproprio, delle aree destinate alla realizzazione di alloggi di ediliziaabitativa agevolata, come previsto negli strumenti di pianificazionegenerale, da assegnarsi poi agli aventi diritto (nell’ordine di preferenzaprevisto dalla l.p. n. 13 del 1998).La parte ha evidenziato di avere richiesto, ottenuto ed utilizzato, ilfinanziamento per l’acquisizione delle aree destinate al predetto scopo,senza rendersi colpevole di inadempimento grave, anche se, poi, inesito alla nuova pianificazione urbanistica, era stata prevista una zonaper attrezzature collettive al posto della zona di espansione con lerelative aree per legge destinate all’edilizia abitativa agevolata, tant’èche, essendo venuti meno i presupposti legali per trattenere ilfinanziamento, il Comune di Bressanone lo ha immediatamenterestituito alla Provincia, senza destinarlo ad altro scopo.Ad opinione del Comune, erano da qualificarsi inutili, e non previstiper legge, i decreti di revoca dei finanziamenti emessi dalla Provincia,diretti esclusivamente, ed in modo sviato rispetto allo scopo tipicodell’atto amministrativo di revoca, alla sola ingiustificata richiesta diinteressi non previsti dalla legge e non maturati, stante l’espressaprevisione dell’articolo 87, comma 14, l.p. n. 13 del 1998 il qualeprevede che «I finanziamenti concessi ai comuni devono essererestituiti interamente entro quattro anni dalla loro concessione, anchese le aree non sono ancora state cedute in proprietà. Se i finanziamentinon vengono restituiti entro tale termine, i corrispondenti importi sonotrattenuti alla successiva scadenza dai versamenti spettanti ai comuniai sensi dell'articolo 5 della legge provinciale 14 febbraio 1992, n. 6, esuccessive modifiche. Gli importi così trattenuti affluiscono al bilancioprovinciale per essere destinati a nuovi impegni».23 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026Secondo il ricorrente, non è conforme a legge la statuizione dellaCorte d’appello, a pagina 22 della sentenza impugnata, secondo laquale il termine quadriennale opererebbe solo in presenza di effettivarealizzazione dell'intervento, poiché l’inciso “anche se le aree non sonoancora cedute in proprietà” significa, contrariamente a quanto ritenutonella sentenza impugnata, che, anche se l’intervento non è statoancora realizzato, il Comune è, comunque, tenuto a restituire l'importodel finanziamento alla Provincia, pena la decurtazione del solo importocapitale dai futuri versamenti spettanti al Comune nell’ambito delsistema di finanza locale della Provincia autonoma di Bolzano.6.1. Il motivo è infondato.6.2. La legge provinciale 17 dicembre 1998, n. 13 della Provinciaautonoma di Bolzano, nel testo applicabile ratione temporis, disciplinain modo organico l’edilizia abitativa agevolata, con l’obiettivo di favorirel’accesso alla casa, soprattutto per i nuclei familiari meno abbienti, e diregolare in modo unitario la costruzione, l’acquisto, il recupero, lalocazione e la gestione degli alloggi destinati al fabbisogno abitativoprimario. La legge si colloca nell’ambito della competenza legislativaprimaria provinciale in materia di edilizia sovvenzionata e persegue unapluralità di finalità: incrementare il patrimonio abitativo sociale,promuovere la proprietà della prima casa per ampi strati dellapopolazione, agevolare la disponibilità di aree edificabili, incentivare ilrecupero del patrimonio esistente e favorire il risparmio energetico el’uso di fonti alternative.La legge individua numerose categorie di intervento. In primo luogoprevede contributi e finanziamenti a favore dell’IPES, l’Istituto perl’edilizia sociale, per la realizzazione di programmi di costruzione, perl’acquisto di abitazioni, per l’esercizio del diritto di prelazione e perparticolari finalità sociali. Accanto a tali misure, disciplina agevolazionirivolte direttamente ai privati: mutui agevolati, contributi in contointeressi, contributi decennali costanti e contributi a fondo perduto per24 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026la costruzione, l’acquisto o il recupero di abitazioni destinate alfabbisogno abitativo primario. Sono inoltre previsti interventistraordinari per calamità naturali e per gravi casi sociali, contributi peril recupero convenzionato del patrimonio edilizio esistente, sostegni perl’acquisizione e l’urbanizzazione di aree edificabili, sussidi per ilpagamento del canone di locazione, contributi per l’eliminazione dellebarriere architettoniche, iniziative di studio e divulgazione in materiadi edilizia residenziale pubblica e interventi speciali per studenti,lavoratori e particolari categorie sociali.Nel complesso, la legge realizza un sistema articolato e fortementeregolato di interventi pubblici in materia abitativa, volto a coniugarefinalità sociali, tutela dall’abuso delle agevolazioni, controllo dellaspeculazione e programmazione territoriale. L’accesso alla casa vieneperseguito sia mediante il sostegno alla proprietà della primaabitazione, sia attraverso l’espansione e la gestione del patrimoniopubblico in locazione, sia mediante il recupero del patrimonio edilizioesistente. Il tratto caratteristico della disciplina è l’equilibrio tra aiutieconomici, rigorosi requisiti soggettivi, vincoli di destinazione deglialloggi e poteri di controllo e vigilanza attribuiti alla Provincia, all’IPESe agli altri enti coinvolti.In tale quadro, l’art. 87 l.p. cit. assume una rilevanza centrale,perché disciplina il modo in cui la Provincia sostiene economicamente iComuni e l’IPES nell’approvvigionamento del suolo destinato all’ediliziaagevolata, prevedendo il finanziamento dell’acquisizione edell’urbanizzazione delle aree destinate all’edilizia abitativa agevolata,nonché, in parte, l’acquisto di immobili suscettibili di recupero.Per la parte di interesse, la norma prevede quanto segue:«1. Per il finanziamento dell'acquisizione e dell'urbanizzazione diaree per l'edilizia abitativa agevolata è costituito un fondo di rotazione.A questo fondo affluiscono i mezzi previsti nel programma degliinterventi di cui all'articolo 6 per la categoria di intervento di cui alla25 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026lettera H) del comma 1 dell'articolo 2, i rientri dei mutui concessi datale fondo, nonché i rientri dei mutui dal fondo di rotazione previsti nelprevigente articolo 32 della legge provinciale 20 agosto 1972, n. 15, esuccessive modifiche.… Omissis…7. I comuni o i loro consorzi assegnano le aree acquisite secondole disposizioni della presente legge, ponendo a carico dell'assegnatarioun onere pari all'importo mutuato per l'acquisto delle aree.8. L'acquirente deve pagare l'importo corrispettivo all'atto dicessione ed il comune deve restituire l'importo al fondo di rotazioneentro 90 giorni dall'avvenuto incasso. Gli importi di volta in voltaincassati dalla Provincia riaffluiscono al fondo di rotazione per nuoviimpegni.…Omissis…13. A carico del fondo di rotazione di cui al comma 1 l'assessoreprovinciale all'edilizia abitativa concede ai comuni mutui senza interessiper l'acquisto di aree suscettibili di essere destinate all'edificazioneprevio cambiamento della destinazione urbanistica. Prima dell'acquistodell'area il comune deve chiedere il parere vincolante dellaCommissione urbanistica provinciale. Il parere della Commissioneurbanistica provinciale sull'idoneità dell'area quale terreno edificabiledeve essere reso entro 90 giorni. Decorso tale termine senza che laCommissione urbanistica provinciale si sia espressa il parere si intendepositivo. Gli importi devono essere restituiti al fondo di rotazione entrotre anni dalla loro concessione. Ad avvenuta approvazione del piano diall'edilizia abitativa agevolata ed alle relative opere di urbanizzazioneprimaria, il 50 per cento del mutuo senza interessi è trasformato in uncontributo a fondo perduto.14. Gli importi mutuati ai comuni devono essere restituiti al fondodi rotazione entro tre anni dalla loro concessione, anche se le aree non26 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026siano ancora state cedute in proprietà. Se i mutui non vengonorestituiti entro tre anni, i corrispondenti importi verranno trattenuti allasuccessiva scadenza dai versamenti spettanti ai comuni ai sensidell'articolo 5 della legge provinciale 14 febbraio 1992, n. 6. Gli importicosì trattenuti affluiscono al fondo di rotazione per ulteriori impegni.Su motivata richiesta del comune il termine per la restituzione deimutui può essere prorogato di un anno.15. I mutui concessi ai sensi dei commi 12 e 13 non precludono lafacoltà che nel piano di attuazione da predisporre ai sensi dell'articolo37 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, possa essere previstaai sensi del comma 3 del menzionato articolo 37 la riserva di cubatureper le aziende di prestazioni di servizio e di commercio al dettaglio,nonché per le opere di urbanizzazione secondaria necessarie alfabbisogno della zona.»I commi 12 e 13 della legge provinciale in esame disciplinano unmeccanismo particolarmente importante: l’acquisto di aree non ancoraedificabili, ma suscettibili di diventare tali attraverso modificheurbanistiche.Il comma 13 prevede che ai Comuni possono essere concessi mutuisenza interessi per acquistare aree suscettibili di futura edificazione,previa acquisizione del parere vincolante della Commissioneurbanistica provinciale, con silenzio-assenso dopo 90 giorni. Laprevisione più significativa è che, una volta approvato il piano diper la parte destinata all’edilizia abitativa agevolata e alle relativeopere di urbanizzazione primaria.Il comma 14 impone, poi, ai Comuni la restituzione degli importimutuati entro tre anni dalla concessione, anche se le aree non sonoancora state cedute. Se il Comune non restituisce entro tale termine:la Provincia trattiene le somme dai trasferimenti spettanti al Comune,che vanno a ridurre i finanziamenti ai Comuni per gli investimenti,27 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026previsti dalla legge provinciale sulla finanzia locale (art. 5, comma 1,l.p. n. 6 del 1992); le somme così recuperate rientrano nel fondo. Èprevista solo una proroga di un anno, su richiesta motivata delComune.Quest’ultima disposizione è volta chiaramente a non immobilizzareper troppo tempo il denaro destinato alle finalità previste dalla norma.6.3. L’interpretazione offerta dal Giudice di merito è conforme allalettera e alla ratio della disposizione, ove l’erogazione di denaro alcomune è finalizzata esclusivamente all’acquisto di aree destinateall’edificazione in questione.In effetti, la disposizione del comma 14 presuppone la realizzazionedell’intervento per il quale il finanziamento pubblico è stato concesso,anche se prevede un termine per la restituzione delle somme erogatoanche se le aree non sono state «ancora» cedute in proprietà.In buona sostanza, entro tre anni, prorogabili a quattro, dallaconcessione del finanziamento, il Comune è tenuto a restituire allaProvincia i finanziamenti ricevuti a norma dell’art. 87 l.p. cit., e ciòanche se le aree acquisite tramite il finanziamento, e destinateall’edilizia, non sono ancora state cedute in proprietà all’IPES o apersone fisiche singole o associate in cooperative (artt. 82 e 87, commi7 e 8, l.p. cit.).La fattispecie in esame è, dunque, del tutto diversa da quelladisciplinata dalla norma, perché essa presuppone che la destinazioneall’edificazione delle aree è avvenuta anche se le aree edificate nonsono state ancora cedute in proprietà.Nella presente fattispecie, invece, lo scopo non è stato perseguito,perché il Comune ha deciso con la rielaborazione del PUC di imprimerealle aree una destinazione diversa da quella abitativa.6.4. L’inquadramento operato dalla Corte d’appello del rapportonegoziale derivante dalla concessione del denaro al Comune da partedella Provincia risponde alle caratteristiche dell’istituto e consente di28 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026individuare la disciplina applicabile alle ipotesi, come quella in esame,che non sono contemplate dalla normativa provinciale.Nella giurisprudenza è, infatti, ravvisata la figura negoziale delmutuo di scopo, sia esso legale o convenzionale, ove la destinazionedelle somme mutuate è parte inscindibile del regolamento di interessie l'impegno assunto dal mutuatario ha rilevanza corrispettivanell'attribuzione della somma, quindi rilievo causale nell'economia delcontratto (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 25793 del 22/12/2015; Cass.,Sez. 3, Sentenza n. 19282 del 12/09/2014).Questa Corte ha, quindi, affermato che il contratto di finanziamentoo mutuo di scopo, legale o convenzionale - autonomo e distinto dalmutuo in senso proprio - è un contratto consensuale, oneroso e atipicoche assolve funzione creditizia.In queste ipotesi, per legge o per volontà delle parti, assume unruolo primario nel contratto l'interesse alla realizzazione dello scopo,tanto che esso viene a tradursi, attraverso una "clausola didestinazione", nell'assunzione, da parte del sovvenuto, dell'obbligo dicompiere l'attività necessaria al perseguimento della finalità posta abase dell'intera operazione. Nel credito agevolato, invero, i prestitivengono concessi per un fine particolare, in vista del cuiraggiungimento viene fatto obbligo al mutuatario di fare delle sommeconcesse un certo impiego, attraverso il quale si realizza, oltre chel'interesse del mutuatario, un interesse di natura pubblicistica. Lapresenza dell'obbligazione di destinazione, che si aggiunge alleobbligazioni di restituzione della somme mutuate e di pagamento degliinteressi, induce a ritenere, dunque, che la destinazione delle sommemutuate entri nella struttura del negozio, e ne connoti, in particolare,il profilo causale. In questa forma di mutuo, detta mutuo di scopo,infatti, la presenza dell'obbligazione di destinazione contrassegna ilnegozio, in quanto la funzione economica e sociale di esso non siesaurisce nel godimento del danaro (e nel susseguente obbligo di29 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026restituzione), ma implica la realizzazione del risultato economicoultimo, rispetto al quale il godimento rappresenta un momentostrumentale, in ragione anche della menzionata finalità pubblicistica,ove si tratti di finanziamento pubblico, posta a fondamentodell'erogazione del finanziamento in questione (Cass., Sez. 1, Sentenzan. 25793 del 22/12/2015).7. Con il settimo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 5, c.p.c., la motivazione insufficiente e contraddittoria inrelazione a fatti controversi e decisivi per il giudizio.Il ricorrente ha evidenziato: che a pagina 21 della sentenzaimpugnata si evidenzia il ripetuto utilizzo da parte del legislatoreprovinciale del termine “mutuo” e “mutuo senza interessi” e poi siritiene che il rapporto si sostanzia in un finanziamento provinciale alComune nell’ambito della programmazione degli interventi per l’ediliziaagevolata, con fondi a ciò espressamente destinati e vincolatiall’acquisizione e urbanizzazione delle relative aree, per poi inferirnetrattarsi di un mutuo consensuale di scopo, con evidentecontraddizione intrinseca scaturente dall’accostamento improprio difigure giuridiche del tutto diverse ed in accertato difetto di undocumento contrattuale di mutuo stipulato tra Provincia e Comune; chea pagina 24 della sentenza è stabilito che “nel caso di specie ipresupposti e le finalità dei finanziamenti sono fissati nella normativaprovinciale sopra richiamata” e che le finalità e le condizioni delfinanziamento sarebbero richiamate nelle determinazioniamministrative, nella corrispondenza intervenuta tra gli enti, nonchénegli atti negoziali stipulati tra Comune e privato proprietario, con ciòriconoscendo la mancanza di un valido contratto di mutuo di scoposcritto stipulato dal Comune con la Provincia; che a pagina 27 dellasentenza si ritiene che il legislatore provinciale non abbia creato unnuovo tipo contrattuale, mentre a pagina 24 si afferma che ipresupposti e le finalità dei finanziamenti sono fissati nella normativa30 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026provinciale sopra richiamata, con ciò valorizzando una inammissibilecostituzione ex lege provinciale del mutuo di scopo.7.1. Il settimo motivo è inammissibile.7.2. Com’è noto, in virtù della nuova formulazione dell'art. 360c.p.c. (introdotta dalla novella del 2012) non è più consentital'impugnazione ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. «peromessa insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fattocontroverso e decisivo per il giudizio», ma soltanto «per omesso esamecirca un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussionetra le parti».Le Sezioni Unite di questa Corte hanno affermato che la richiamatamodifica normativa ha avuto l'effetto di limitare il vizio di motivazione,quale oggetto del sindacato di legittimità, alle fattispecie nelle qualiesso si converte in violazione di legge (Cass., Sez. U, Sentenza n. 8053del 07/04/2014).In particolare, la riformulazione appena richiamata deve essereinterpretata alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall'art. 12 prel.,come riduzione al "minimo costituzionale" del sindacato di legittimitàsulla motivazione. Pertanto, è divenuta denunciabile in cassazione solol'anomalia motivazionale che si tramuti in violazione di leggecostituzionalmente rilevante, in quanto attinente all'esistenza dellamotivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenzaimpugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali(Cass., Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014).In altre parole, a seguito della riforma del 2012 è scomparso ilcontrollo sulla motivazione con riferimento al parametro dellasufficienza, ma resta il controllo sull'esistenza (sotto il profilodell'assoluta omissione o della mera apparenza) e sulla coerenza (sottoil profilo della irriducibile contraddittorietà e dell'illogicità manifesta)della stessa, ossia il controllo riferito a quei parametri che determinanola conversione del vizio di motivazione in vizio di violazione di legge,31 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026sempre che emerga immediatamente e direttamente dal testo dellasentenza impugnata (v. ancora Cass., Sez. U, Sentenza n. 8053 del07/04/2014 e, da ultimo, Cass., Sez. 1, n. 13248 del 30/06/2020).A tali principi si è uniformata negli anni successivi la giurisprudenzadi legittimità, la quale ha più volte precisato che la violazione di legge,come sopra indicata, ove riconducibile alla violazione degli artt. 111Cost. e 132, comma 2, n. 4, c.p.c., determina la nullità della sentenzaai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. (così Cass., Sez. U,Sentenza n. 22232 del 03/11/2016; conf. Cass. Sez. 6-3, Ordinanza n.22598 del 25/09/2018; Cass., Sez. L, Sentenza n. 27112 del25/10/2018; Cass., Sez. 6-L, Ordinanza n. 16611 del 25/06/2018;Cass., Sez. 3, Sentenza n. 23940 del 12/10/2017).Questa Corte ha, in particolare, affermato che il vizio dimotivazione previsto dall'art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e dall'art. 111Cost. sussiste quando la pronuncia riveli una obiettiva carenza nellaindicazione del criterio logico che ha condotto il giudice alla formazionedel proprio convincimento, come accade quando non vi sia alcunaesplicitazione sul quadro probatorio, né alcuna disamina logico-giuridica che lasci trasparire il percorso argomentativo seguito (Cass.,Sez. L, Ordinanza n. 3819 del 14/02/2020).Ricorre, dunque, il vizio in questione, quando la decisione, benchégraficamente esistente, non rende percepibile il fondamento delladecisione, perché reca argomentazioni obiettivamente inidonee a farconoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione delproprio convincimento, non potendosi lasciare all'interprete il compitodi integrarla con le più varie, ipotetiche, congetture (Cass., Sez. 6-1,Ordinanza n. 6758 del 01/03/2022; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 13248del 30/06/2020).Tale evenienza si verifica non solo nel caso in cui la motivazione siameramente assertiva, ma anche qualora sussista un contrastoirriducibile tra affermazioni inconciliabili, perché non è comunque32 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/2026percepibile l'iter logico seguito per la formazione del convincimento e,di conseguenza, non è possibile effettuare alcun effettivo controllosull'esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice (Cass., Sez.L, Ordinanza n. 12096 del 17/05/2018; Cass., Sez. 6-L, Ordinanza n.16611 del 25/06/2018).Alle stesse conseguenze è assoggettata una motivazione perplessaed obiettivamente incomprensibile, poiché anche in questo caso non èpossibile comprendere il ragionamento seguito dal giudice e,conseguentemente, effettuare un controllo sulla correttezza dellostesso (cfr. Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 7090 del 03/03/2022).Ovviamente il controllo della motivazione del giudice di merito, neilimiti sopra indicati, non equivale alla revisione del ragionamentodecisorio, ossia dell'opzione che ha condotto tale giudice ad unadeterminata soluzione della questione esaminata, posto che ciò sitradurrebbe, pur a fronte di un possibile diverso inquadramento deglielementi probatori valutati, in una nuova formulazione del giudizio difatto (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 16526 del 05/08/2016).7.3. Nel caso di specie, la censura si sostanzia nella prospettazionedi vizi che non integrano il vizio di motivazione della decisioneimpugnata nei termini appena illustrati, rivelando la mera noncondivisione della decisione assunta, ove la Corte d’appello, dopo avereanalizzato la normativa provinciale, ha chiaramente affermato diritenere che, «A prescindere dal ripetuto utilizzo, da parte dellegislatore, del termine “mutuo” e “mutuo senza interessi”, il rapportosi sostanzia in un finanziamento concesso al Comune di [OSCURATO:PERSONA] di Bolzano nell’ambito della programmazionedegli interventi per l’edilizia agevolata, con fondi a ciò espressamentedestinati e vincolati all’acquisizione e urbanizzazione di aree perl’edilizia abitativa agevolata», per poi descrivere l’orientamento dellagiurisprudenza in materia e la disciplina ritenuta applicabile (p. 22 ess. della sentenza impugnata).33 di 34Numero registro generale 22282/2021Numero sezionale 810/2026Numero di raccolta generale 19839/2026Data pubblicazione 15/06/20268. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.9. La statuizione sulle spese segue la soccombenza.10. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002,si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamentoda parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello spettante per il ricorso, se dovuto. P.Q.MLa Corterigetta il ricorso;condanna il ricorrente alla rifusione delle spese processuali sostenutedalla controricorrente che liquida in € 5.500,00 per compenso ed €200,00 per esborsi, oltre accessori di legge.dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002,della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte delricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari aquello relativo spettante per il ricorso, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima SezioneCivile della Corte Suprema di Cassazione, il 18/02/2026.Il PresidenteLuigi Abete34 di 34