Cassazione n. 24315/2023

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 26659-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]'; -ricorrente - contro [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 20, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimato - avverso la sentenza n. 831/2022 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DELLA REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 14/07/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/07/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione rigettino il primo motivo del ricorso e dichiarino inammissibile il secondo. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana, con sentenza n. 831/2022 resa pubblica il 14.7.2022, ha respinto l’appello proposto dal Comune di Melilli avverso la pronuncia di primo grado (TAR Sicilia sez. dist. Catania n. 2379/2021) che, a sua volta, disattesa l’eccezione preliminare di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dall’ente territoriale, aveva, annullato, su ricorso della [OSCURATO:SOCIETA], la Delibera del Consiglio Comunale di Melilli n. 19/2018 avente ad oggetto l’approvazione del [OSCURATO:PERSONA] del Servizio gestione Rifiuti e delle Tariffe per l’anno 2018. Con la citata sentenza d’appello, resa in contraddittorio con l’ente territoriale e con il [OSCURATO:PERSONA] di Siracusa (rimasto contumace), il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha osservato, per quanto interessa: -che la cognizione della controversa era devoluta al giudice amministrativo perché il ricorso aveva ad oggetto l’annullamento di una Delibera comunale; -che, come già rilevato dal Tar, sussisteva l’interesse all’impugnazione della Delibera sulla TARI 2018 perché, se anche la società avesse adito il giudice tributario per fare accertare la non debenza del tributo, il giudice tributario avrebbe potuto decidere per l’insussistenza della causa di esenzione, assoggettando così la contribuente al pagamento: di conseguenza, la presente impugnazione restava pur sempre finalizzata al conseguimento di un concreto effetto utile nella sfera giuridica della società; -che anche in caso di consolidamento degli atti impositivi, l’annullamento della Delibera farebbe venir meno il presupposto degli atti stessi e darebbe diritto al rimborso delle somme versate, ai sensi dell’art. 1 comma 164 della legge n. 296/2006. 2.Contro tale sentenza il Comune di Melilli propone davanti alle Sezioni Unite di questa Corte ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, affidato a due censure. Resiste con controricorso la società [OSCURATO:PERSONA]., mentre il [OSCURATO:PERSONA] diSiracusa è rimasto intimato. [OSCURATO:PERSONA] ha concluso per il rigetto del primo motivo di ricorso e l’inammissibilità del secondo. [OSCURATO:PERSONA] 1.Col primo motivo si denunzia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice tributario; omesso esame del primo motivo di appello e quindi dell’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, non avendo il giudice d’appello preso posizione sulla corretta qualificazione del petitum sostanziale, essendo incongruo il solo riferimento alla impugnazione di atti amministrativi. Sostiene in particolare il Comune che la società [OSCURATO:PERSONA] aveva domandato in via principale l’accertamento dell’esenzione; di conseguenza, l’annullamento della Tari 2018 poteva essere inquadrata come domanda subordinata, e come tale attratta dalla giurisdizione tributaria sussistente sulla domanda principale. A dire del ricorrente, inoltre, la motivazione della sentenza sarebbe abnorme per avere il Consiglio di Giustizia omesso di pronunciarsi anche sul nesso di subordinazione. Dolendosi inoltre del mancato esame del petitumsostanziale, il Comune di Melilli rileva che tale elemento andrebbe ravvisato nell’accertamento dell’esistenza di una causa dell’esenzione dalla Tari, come dimostra il richiamo alla violazione del principio “Chi inquina, paga” e la produzione, da parte della società, di documentazione comprovante l’autonomo smaltimento di rifiuti speciali. Il motivo è infondato. Come è noto, il vizio di omessa pronuncia si concreta nel difetto del momento decisorio, e dunque, per integrare detto vizio occorre che sia stato completamente omesso il provvedimento indispensabile per la soluzione del caso concreto, ciò che si verifica quando il giudice non decide su alcuni capi della domanda, che siano autonomamente apprezzabili, o sulle eccezioni proposte, ovvero quando pronuncia solo nei confronti di alcune parti (tra le varie, Sez. 6 - L, Ordinanza n. 5730 del 03/03/2020 Rv. 657560; Sez. 1, Sentenza n. 3388 del 18/02/2005 Rv. 579433). Nel caso in esame, il vizio denunziato non ricorre: il Consiglio di Giustizia si è infatti pronunciato sulla questione di giurisdizione osservando (v. pag. 3 della sentenza impugnata) che “il ricorso è stato proposto innanzitutto per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale n. 19 del 23 marzo2018 e non vi è dubbio che, in relazione a tale azione di annullamento, sussiste la giurisdizione del giudice adito”. Come si vede, il motivo di gravame sulla giurisdizione (il primo) è stato esaminato e la soluzione a cui è pervenuto il giudice di appello (devoluzione della controversia sulla impugnazione della [OSCURATO:PERSONA] al giudice amministrativo, piuttosto che al giudice tributario) è, nella sua sinteticità, giuridicamente corretta perché l’art. 7 del DLGS n. 546/1992, (Codice del processo tributario) all’ultimo comma, pur consentendo al giudice tributario la disapplicazione dell’atto o regolamento illegittimo, fa “salva l'eventuale impugnazione nella diversa sede competente”, come di fatto avvenuto con l’impugnazione della Delibera comunale davanti al giudice amministrativo. Come già chiarito da queste SSUU (cfr. Sez. U, Sentenza n. 7665 del 2016 di cui si riportano alcuni passaggi motivazionali), nessuna disposizione del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 attribuisce alle commissioni tributarie (ora Corti di Giustizia Tributaria, ndr) un potere direttamente incisivo degli atti generali in deroga alla tipica giurisdizione di legittimità costituzionalmente riservata agli organi della giustizia amministrativa. Non vi è spazio - sia nel vecchio contenzioso fiscale di cui al DPR n. 636 del 1972 sia nel processo tributario di cui al D.Lgs. n. 546 del 1992 - per l'impugnazione di atti che possono coinvolgere un numero indeterminato di soggetti con pronuncia avente efficacia nei confronti della generalità dei contribuenti (Cass., sez. un., n. 3030 del 2002), atteso che l'azione del contribuente dinanzi alle commissioni tributarie viene ad essere esercitata - ai sensi dell'articolo 19 del menzionato D.Lgs. –mediante l'impugnazione di specifici atti impositivi o di riscossione o di determinati atti di rifiuto (Cass., sez. un., 13793 del 2004). Sicché, senza la "mediazione" rappresentata dall'impugnativa dell'atto impositivo, di riscossione o di diniego, il giudice tributario non può giudicare della legittimità degli atti amministrativi generali, dei quali può conoscere solo incidenter tantum e unicamente ai fini della disapplicazione nella singola fattispecie dell'atto amministrativo presupposto dell'atto impugnato (Cass., sez. un., n. 6224 del 2006). La controversia sugli atti amministrativi generali esula pertanto dalla giurisdizione delle commissioni tributarie, il cui potere di annullamento riguarda soltanto gli atti indicati dall'articolo 19 del precitato D.Lgs. o a questi assimilabili, e non si estende agli atti amministrativi generali, dei quali l'articolo 7 dello stesso D.Lgs. consente soltanto la disapplicazione, ferma restando l'impugnabilità degli stessi dinanzi al giudice amministrativo. È, inoltre, principio consolidato quello secondo cui in tema di prestazioni patrimoniali imposte aventi natura tributaria, ai fini del riparto della giurisdizione occorre distinguere tra l'impugnativa di atti generali (o a contenuto normativo), che fissano i criteri per la determinazione delle prestazioni pecuniarie, e l'impugnazione di concreti provvedimenti con i quali l'amministrazione determina l'ammontare della prestazione e/o ne impone l'esecuzione, atteso che nel primo caso gli atti costituiscono espressione di potestà discrezionale e incidono su posizioni di interesse legittimo tutelabili dinanzi al giudice amministrativo (ex multis Cons. Stato, sez. VI, n. 6353 del 2004), laddove s'impugnino le operazioni dell'amministrazione per denunciarne i vizi tipici previsti dagli articoli 2 e seguenti della legge n. 1034 del 1971 (Cass., sez. un., n. 675 del 2010) e ora dall'articolo 7 del codice del processo amministrativo. Di contro si è ripetutamente affermato che la giurisdizione tributaria ha per oggetto sia l’an sia il quantum della pretesa tributaria e comprende anche l'individuazione del soggetto tenuto al versamento dell'imposta o dei limiti nei quali esso, per la sua qualità, sia obbligato, ma non ricorre allorquando non è in discussione l'obbligazione tributaria e neppure il potere impositivo sussumibile nello schema potestà-soggezione, proprio del rapporto tributario; non tutte le controversie nelle quali abbia incidenza una norma fiscale si trasformano in controversie tributarie devolute alle relative commissioni (Cass., sez. un., n. 7256 del 2013). Né –osserva altresì questo Collegio - pu ò ritenersi omesso l’esame del «petitum sostanziale», il quale – è bene ribadirlo - deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione della «causa petendi», ossia dell’intrinsec a natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (cfr. tra le varie, Sez. U -, Ordinanza n. 3496/2023 cit.; Sez. U -, Ordinanza n. 13595/2022 cit; Sez. U -, Ordinanza n. 20350 del 31/07/2018 Rv. 650270). Nel caso in esame, il giudice di appello, anche se non ha preso espressamente posizione sul concetto di petitum sostanziale, è pervenuto comunque ad una soluzione giuridicamente corretta, perché è evidente che la posizione della società [OSCURATO:PERSONA] (operante nel settore della raffinazione del petrolioe titolare di tre siti produttivi nel territorio comunale) era quella di un soggetto interessato ad ottenere la rimozione dell’atto amministrativo (la [OSCURATO:PERSONA]) che, a suo dire, aveva fatto lievitare enormemente la tariffa e non già l’annullamento di un atto impositivo del tributo. Del resto, come correttamente evidenziato anche dal Pubblico Ministero a pag. 2 delle sue conclusioni scritte, da nessun atto del processo risulta che la società avesse domandato l’annullamento di atti impositivi l’esenzione dal pagamento del tributo, neppure attraverso una graduazione di domande, né si può ritenere, come oggi pretenderebbe il ricorrente, che la proposizione di siffatte domande di esenzione (certamente devolute alla cognizione del giudice tributario) possa ricavarsi per implicito dalla mera produzione documentale, perché una tale conclusione si risolverebbe in una vera e propria forzatura dell’intenzione della società ricorrente. 2. Col secondo motivo di ricorso si denu nzia eccesso di potere giurisdizionale e/o difetto di giurisdizione con riferimento alle regole del processo amministrativo relativamente alla irrilevanza giuridica della verifica della sussistenza delle “condizioni dell’azione”, con radicale stravolgimento delle norme di rito e la creazione di una norma “ad hoc” che ha determinato un “diniego di giustizia” in danno del Comune”. Secondo la tesi del ricorrente, il principio della disapplicazione dei regolamenti da parte del giudice tributario e l’esistenza di un giudizio principale da proporre al giudice tributario impone al giudice amministrativo di verificare l’interesse a ricorrere ex art. 100 cpc, interesse, a dire del Comune, insussistente, posto che il bene della vita (esenzione Tari) non poteva essere conseguito per mancata proposizione del ricorso in sede tributaria contro gli avvisi di liquidazione Tari 2018. Il Comune sostiene quindi che il ricorso al TAR doveva essere dichiarato improcedibile per difetto di interesse e richiama in proposito una serie di massime giurisprudenziali. Richiama altresì l’art. 35 comma 1 CPA sulla rilevabilità di ufficio della mancanza dei presupposti processuali e delle condizioni dell’azione. Quanto al dedotto stravolgimento delle norme di rito e alla creazione di una norma ad hoc da parte del Consiglio di Giustizia Amministrativa, l’ente territoriale ricorrente precisa che il riferimento alla possibilità di ottenere un rimborso di quanto indebitamente versato in esecuzione di una norma dichiarata illegittima e annullata renderebbe sempre irrilevante l’eccezione di improcedibilità del ricorso per avvenuto consolidamento della pretesa tributaria e in tal modo si determinerebbe un diniego di giustizia oltre che grave danno alle casse comunali. Il motivo è inammissibile sottoogni profilo in cui si articola. Sul denunziato vizio di eccesso di potere giurisdizionale, osserva il Collegio, richiamando il proprio costante e più recente orientamento, che il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione,ex art. 111, comma 8, Cost. ed art. 362 comma 1 c.p.c., concerne le sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per "invasione" o "sconfinamento" nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per "arretramento" rispetto ad una materia chepuò formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull'erroneo presupposto di quell'attribuzione. Il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non comprende, dunque, anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando, il cui accertamento rientra nell'ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione (tra le tante, v. Sez. U, Ordinanza n. 11549 del 2022; Sez. U, Ordinanza n. 14301 del 2022; Cass. Sez. Unite, 4 giugno 2021, n. 15573; Cass. Sez. Unite, 4 dicembre 2020, n. 27770; Cass. Sez. Unite, 21 settembre 2020, n. 19675; Cass. Sez. Unite, 25 marzo 2019, n. 8311). Inoltre, l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da esso creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete, e non, invece, quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio. E ciò anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomaloovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (Sez. U, Ordinanza n. 36030 del 2022; Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770; Cass., Sez. Un., 7 luglio 2021, n. 19244; Cass., Sez. Un., 3 novembre 2021, n. 31311; Cass., Sez. Un., 26/11/2021 n.36899). Si è anche precisato da queste SSUU che l'eccesso dipotere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è figura di rilievo affatto teorico, in quanto - dovendosi ipotizzare che il giudice applichi, non già la norma esistente, ma una norma all'uopo creata - detto ecces so potrebbe ravvisarsi solo a condizione di poter distinguere un’attività di produzione normativa che sia inammissibilmente esercitata dal giudice, da un’attività interpretativa. E pare appena il caso di notare che quest'ultima attività certamente non è contenibile o riducibile in una funzione meramente euristica, ma si risolve sovente in un'opera individuatrice - creativa della volontà della legge nel caso concreto (cfr. Sez. U, Sentenza n. 11347 del 2013 in motivazione). Sulla scorta dei citati principi, nel caso in esame, deve escludersi che il Consiglio di Giustizia siciliano abbia invaso la sfera riservata al legislatore, essendosi invece limitato a richiamare la disposizione di legge sulla possibilità di ottenere dall’erario il rimborso dei tributi indebitamente versati, ravvisando tale possibilità nell’ipotesi di annullamento della delibera e nonostante il consolidamento degli atti impositivi. Potrebbe quindi, al più, discutersi di un eventuale error in iudicando. E parimenti, si rivela infondata la tesi dell’eccesso di potere giurisdizionale del diniego di giustizia per mancata verifica della insussistenza di una condizione dell’azione perché le questioni attinenti al rilievo ufficioso di presupposti processuali o condizioni dell’azione non integrano eccesso di potere giurisdizionale, ma possono al più configurare error es in procedendo e dunque rientrano nell'ambito dei limiti interni della giurisdizione (cfr. Sez. U, Ordinanza n. 38599 del 2021 in motivazione; Sez. U, Sentenza n. 475 del 14/01/2015 Rv. 633832;Sez. U, Ordinanza n. 34470 del 2019 in motivazione). Tale principio, peraltro, è ben noto allo stesso ricorrente che, tuttavia, cerca di negarne l’applicabilità al caso di specie sulla base di un ragionamento privo di supporto logico e giuridico. Infine – ed il rilievo tronca ogni ulteriore discussione sull’asserita insussistenza dei presupposti dell’azione di annullamento della [OSCURATO:PERSONA] 2018 - dovendo la PA uniformarsi sempre ai principi di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, è sempre possibile, a determinate condizioni, l’annullamento in autotutela di un atto impositivo divenuto illegittimo, anche in caso di consolidamento della pretesa tributaria (cfr. Sez. 3, Sentenza n. 6283 del 2012 in motivazione; cfr. altresì Sez. 5 -, Ordinanza n. 7318 del 07/03/2022 Rv. 664098; Sez. 5 - , Ordinanza n. 31063 del 02/11/2021 Rv. 662892; Sez. 5 - , Ordinanza n. 7616 del 28/03/2018 Rv. 647518). Ed in proposito, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 181/2017, nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 - quater, comma 1, del d.l. n. 564 del 1994, «nella parte in cui non prevede né l’obbligo dell’Amministrazione finanziaria di adottare un provvedimento amministrativo espresso sull’istanza di autotutela proposta dal contribuente né l’impugnabilità – da parte di questi – del silenzio tacito su tale istanza», e dell’art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, «nella parte in cui non prevede l’impugnabilità, da parte del contribuente, del rifiuto tacito dell’Amministrazione finanziaria sull’istanza di autotutela proposta dal medesimo», ha avuto modo di ribadire che la disciplina legislativa del potere di annullamento d’ufficio degli atti divenuti inoppugnabili si fonda (anche) sull’art. 97, secondo comma, Cost. anche se – ha precisato - trattasi di attività discrezionale, come peraltro costantemente affermato dalla citata giurisprudenza di questa Corte. Ciò dimostra l’interesse della società ad agire per l’annullamento della [OSCURATO:PERSONA] 2018, posta a base degli atti impositivi non impugnati che potrebbero, una volta rimossa la delibera, divenire suscettibili di annullamento in autotutela. In conclusione, il ricorso va respinto, con inevitabile addebito delle spese del giudizio a carico della parte soccombente. Sussistono i presupposti processuali per il versamento - ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione, se dovuto. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso. Condanna la parte ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di legittimità che liquida in complessivi €. 3.000,00, oltre €. 200,00 per esborsi ed oltre accessori di legge nella misura del15%. Ai sensi de