Cassazione n. 11891/2026

alerappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026nonché controAgenzia Delle Entrate - [OSCURATO:PERSONA], in persona dellegale rappresentante pro tempore;-intimata-avverso la sentenza del Consiglio di Stato, Roma, n. 2715/2025,depositata il 31/03/2025.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/04/2026 dalPresidente [OSCURATO:PERSONA].1. – [OSCURATO:SOCIETA]. è parte di un gruppo societariodenominato “[OSCURATO:PERSONA] Basilicata”, costituito da plurime società accomunatedalla medesima denominazione e distinte dall’indicazione progressiva dinumeri romani.Ciascuna di tali società è titolare, in forza di subentro nelleconcessioni originariamente rilasciate a precedenti soggetti responsabili, diuno o più impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazioneprevisto dal decreto del Ministro delle attività produttive del 28 luglio 2005(c.d. "[OSCURATO:PERSONA]").2. - A seguito di attività di verifica e controllo, il Gestore dei ServiziEnergetici - [OSCURATO:SOCIETA]., avendo accertato nel 2017 talune violazioni deldecreto ministeriale 31 gennaio 2014 [segnatamente: a) l’omessopagamento della cauzione definitiva; b) la falsità delle dichiarazioni rese insede di subentro; c) la mancata titolarità dell’[OSCURATO:PERSONA]],dichiarò la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti nei confronti diQCII [OSCURATO:SOCIETA]. (così come di tutte le altre società delGruppo).3. - Avverso il provvedimento di decadenza [OSCURATO:PERSONA] Basilicata XXXVIS.r.l. propose ricorso al [OSCURATO:PERSONA] (T.A.R.) per ilLazio, contestandone la legittimità.Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/20263.1. - Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza del 2017, respinse ilricorso, ritenendo legittimo il provvedimento di decadenza adottato dalGSE e confermando la perdita del diritto alle tariffe incentivanti.3.2. - Contro tale pronuncia [OSCURATO:SOCIETA]. proposeappello, che il Consiglio di Stato rigettò con sentenza del 2022.4. – Giova, altresì, evidenziare che, in pendenza dell’appello decisocon la sentenza del 2022, GSE instaurò dinanzi al T.A.R. del Lazio sia ungiudizio di ottemperanza (in data 21.10.2019) della sentenza di primogrado del 2017, sia un autonomo giudizio (in data 13.11.2019), inentrambi i casi al fine di ottenere la condanna di [OSCURATO:SOCIETA] allarestituzione degli incentivi percepiti sino all’adozione dei provvedimenti didecadenza.Il secondo giudizio, in data 13.11.2019, venne proposto “in viameramente cautelativa”, nel caso in cui il T.A.R. adito con il giudizio diottemperanza non avesse accordato tale specifica tutela.4.1. - Sempre nelle more del gravame sulla sentenza di primo gradodel 2017, [OSCURATO:SOCIETA] (oltre ad essere interessata da due giudizidi responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti) proposeistanza al GSE per la revoca dei provvedimenti di decadenza alla luce dellasopravvenuta modifica dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 adopera dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 (convertito dalla leggen. 120/2020).L’istanza fu respinta e il provvedimento negativo del GSE venneimpugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio con ricorso distinto dal r.g.n.3632/2021, solo parzialmente accolto con sentenza n. 9440/2024,avverso la quale era interposto appello dalla stessa originaria ricorrente.4.2. - Il giudizio di ottemperanza del 21.10.2019 si concluse – aseguito di decisione del T.A.R. del 2020, confermata da sentenza delConsiglio di Statto del 2022 - con il rigetto definitivo del ricorso di GSE, inquanto la sentenza di cui si invocava l’ottemperanza aveva respinto ilNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026ricorso di [OSCURATO:SOCIETA] volto unicamente ad ottenerel’annullamento dei provvedimenti di decadenza dalle tariffe incentivanti,senza, quindi, statuire sull’obbligo di restituzione degli incentivicorrisposti.5. – L’autonomo giudizio del [OSCURATO:DATA_NASCITA] (che specificamenteinteressa in questa sede) venne deciso, in primo grado, dal T.A.R. delLazio con sentenza n. 7633/2024, con la quale, respinta l’eccezione didifetto di giurisdizione sollevata da [OSCURATO:SOCIETA]., fu accoltala domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA] e condannata la società convenuta allarestituzione degli importi richiesti.6. - Avverso tale sentenza [OSCURATO:SOCIETA]. proponevaappello, reiterando l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudiceamministrativo e invocando, tra l’altro, la sospensione del processo indi riesame dei provvedimenti di decadenza, ritenendo sussistente unrapporto di pregiudizialità tra i due giudizi.6.1. - Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2715/2025, respingeval’appello, confermando la pronuncia di primo grado.In particolare, il giudice di appello:a) rigettava l’istanza di sospensione del giudizio, escludendo lasussistenza di un rapporto di dipendenza o pregiudizialità tra il giudiziorelativo alla restituzione degli incentivi e quello avente ad oggetto il rigettodell’istanza di riesame del provvedimento di decadenza, ritenendo che il«rapporto amministrativo [era] stato infatti definito dal provvedimento didecadenza ormai consolidatosi, alla luce del quale il credito del GSE[poteva] dirsi “certo”», mentre “l’eventuale esito favorevole del riesameprevisto dall’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 [avrebbe rappresentato] unanuova regolazione del rapporto in base ad una disciplina sopravvenuta,che [assumeva] rilievo in sede di ottemperanza, ma non [incideva] sulpresente giudizio, né sul piano sostanziale, né su quello processuale” ;Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026b) (ri)affermava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativoai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. “sulle controversieconcernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successivarichiesta di restituzione, in quanto attinenti a provvedimenti riguardanti la“produzione di energia”, alla quale “sono riconducibili anche le misure diincentivazione, che rappresentano uno strumento di indirizzo dellaproduzione energetica nazionale” (a tal fine richiamando Cass., S.U., n.14653/2017 e Cons. Stato, Sez. II, n. 4752/2022);c) escludeva l’inammissibilità dell’azione di recupero per violazionedel divieto di bis in idem, nonostante la pendenza dinanzi alla Corte deiconti di giudizi di responsabilità erariale volti a ottenere la restituzionedelle medesime somme, aventi funzione essenzialmente riparatoria;d) affermava che dalla “decadenza dagli incentivi conseguedirettamente l’obbligo della società di restituire le somme da questaindebitamente ottenute, in applicazione dell’art. 2033 c.c., essendo la loropercezione divenuta priva di titolo”;e) rigettava la richiesta, formulata in via subordinata ai sensidell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 (come modificato dalla leggen. 205/2017 e poi dal d.l. n. 101/2019), di riduzione dell’importo darestituire, avendo tale norma portata innovativa e applicabile solo alleviolazioni accertate dal 1° gennaio 2018 e, dunque, non riferibile alprovvedimento di decadenza nella specie adottato nel 2017.7.- Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso [OSCURATO:SOCIETA]., affidando le sorti dell’impugnazione a due motiviformulati ai sensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo,Cost.8. - [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:SOCIETA]. ha resistito concontroricorso.Non ha svolto attività difensiva in questa sede l’intimata [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] di Bolzano.Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/20269. – Le parti, ricorrente e controricorrente, hanno depositatomemoria ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c.; anche il pubblico ministero hadepositato memoria, concludendo per l’accoglimento del primo motivo conassorbimento del secondo e la declaratoria della giurisdizione del giudiceamministrativo.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo mezzo è dedotto, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., il difetto digiurisdizione del giudice amministrativo, in favore di quella del giudiceordinario, per violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 1, lett.o), c.p.a. in riferimento alla domanda proposta dal Gestore dei ServiziEnergetici ai sensi dell’art. 2033 c.c., riguardante la restituzione degliincentivi erogati e poi fatti oggetto di provvedimento di decadenza.Il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente ricondotto anche lasuccessiva richiesta di restituzione degli incentivi nell’ambito dellagiurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia, assumendo chele misure di incentivazione ne costituiscano uno strumento di indirizzo.La ricorrente sostiene, invece, che l’art. 133, comma 1, lett. o),c.p.a., nel devolvere alla giurisdizione esclusiva le controversie attinenti aprocedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia,presuppone l’esercizio di poteri pubblicistici autoritativi, quale indefettibilerequisito di radicamento della giurisdizione amministrativa, requisito che,nel caso di specie, difetterebbe.Il giudizio è stato, infatti, instaurato dal GSE al solo fine di ottenerela condanna di [OSCURATO:SOCIETA] alla restituzione delle sommeerogate, quale effetto dell’intervenuta decadenza dal dirittoall’incentivazione, già definitivamente accertata in separati giudiziamministrativi, con la conseguenza che l’oggetto della presentecontroversia non sarebbe costituito né dalla legittimità dei provvedimentidi decadenza, né dall’esercizio di poteri autoritativi, ma esclusivamenteNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026dall’obbligo restitutorio delle somme percepite in forza di un titolo venutomeno.Sulla premessa che la produzione di energia elettrica nonassumerebbe rilievo ai fini dell’actio indebiti - non essendo il giudice dellarestituzione tenuto ad accertare l’an o il quantum dell’energia prodotta,ma unicamente l’avvenuto pagamento delle somme e il venir meno deltitolo giustificativo -, la ricorrente evidenzia come la richiesta direstituzione del GSE non integrerebbe un provvedimento amministrativo,risolvendosi in una mera diffida di pagamento, priva dei caratteridell’autoritatività e dell’efficacia esecutiva.Neppure risulterebbero pertinenti i precedenti richiamati dallasentenza impugnata, in quanto riferiti a fattispecie nelle quali veniva inrilievo anche la contestazione del provvedimento di decadenza,circostanza estranea alla presente controversia, nella quale è indiscussione esclusivamente la pretesa restitutoria conseguente a un titologià definitivamente venuto meno.Pertanto, giacché il petitum sostanziale trova titolo in unindebito oggettivo discendente da giudizi amministrativi ormai definitivi, lacontroversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario.1.1. - Il motivo è fondato.In siffatti termini queste Sezioni Unite si sono già pronunciate,recentemente, con numerose ordinanze (n. 5925/2026, n. 5926/2026, n.5927/2026, n. 9087/2026, n. 9089/2026, n. 9092/2026, n. 9094/2026, n.9097/2026, n. 11151/2026, 11152/2026, 11154/2026, 11155/2026 e11156/2026), tutte rese in giudizi tra le stesse parti e sullo stesso themadecidendum; né sussistono ragioni per discostarsi dall’orientamento cosìaffermato, che il Collegio intende, pertanto, ribadire come di seguito.1.1.1. - Ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione postadal ricorso occorre fare riferimento al criterio del petitum sostanziale, ilquale va identificato non solo, e non tanto, in funzione della concretaNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzionedella causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta ingiudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapportogiuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le molte:Cass., S.U., n. 20350/2018; Cass., S.U., n. 2368/2024).Con l’ulteriore precisazione che, a tal fine, rileva la domandaproposta dall’attore e non anche il contenuto delle eventuali eccezionisollevate dal convenuto, a meno che le stesse non evidenzino che lapretesa giudiziale avversa, già come ab initio formulata, implichil’accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione del giudiceadito (tra le altre, Cass., S.U., n. 19600/2012 e Cass., S.U., n.28053/2018).1.1.2. – Il ricorso originariamente proposto, in data 13.11.2019, daGSE dinanzi al T.A.R. del Lazio (depositato in atti da [OSCURATO:PERSONA] Basilicata XXXVIai sensi dell’art. 369, secondo comma, n. 4, c.p.c. e che queste SezioniUnite sono tenute a conoscere in quanto anche giudice del fattoprocessuale) era volto al “recupero di tale indebito” (p. 6), ossia di quellomaturato a seguito del rigetto, con sentenza del T.A.R. del Lazio del 2017,del ricorso di [OSCURATO:SOCIETA] per “l’annullamento dei …provvedimenti di decadenza e l’accertamento del diritto all’erogazionedelle tariffe incentivanti” (p. 6).L’azione di GSE per il recupero dell’indebito è stata proposta (comedetto) “in via meramente cautelativa”, nel caso in cui il T.A.R. adito condistinto giudizio di ottemperanza non avesse accordato tale specificatutela (pp. 3 e 7). Tutela che, in effetti, non è stata poi riconosciuta,avendo rilevato il giudice amministrativo adito che la sentenza di cui siinvocava l’ottemperanza aveva respinto il ricorso di [OSCURATO:PERSONA] Basilicata XXXVIvolto unicamente ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti didecadenza dalle tariffe incentivanti, senza, quindi, statuire sull’obbligo direstituzione degli incentivi corrisposti.Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026GSE ha, quindi, evidenziato la “necessità di procurarsi il titologiudiziale ai fini dell’avvio di una procedura di esecuzione forzata perrecuperare siffatto credito restitutorio” (p. 7) e “(p)er tale motivo” haadito il T.AR. e ad esso chiesto “la condanna della società alla restituzionedelle tariffe incentivanti indebitamente percepite a valle dello svolgimentodi un ordinario giudizio di cognizione” (p. 7).A tal riguardo, GSE ha sostenuto (pp. 8, 9 e 10) che era “pacificol’orientamento” del giudice amministrativo secondo cui le “maggiorisomme erogate dal GSE in base alle risultanze di provvedimenti didecadenza dagli incentivi integrano obbligazioni restitutorie, riconducibilialla fattispecie di indebito oggettivo ai sensi dell’articolo 2033 c.c.” e che ilT.A.R. del Lazio si era già pronunciato, nel 2017, sulla “legittimità deiprovvedimenti di decadenza dei 3 impianti esercitati da [OSCURATO:SOCIETA].”, per cui tali sentenze, “seppur appellate innanzi al Consigliodi Stato, non sono state sospese, con la conseguenza che i provvedimentidi decadenza da cui origina il credito restitutorio del GSE sono pienamenteefficaci ed esecutivi”, non potendo la sussistenza di detto credito “essererimessa in discussione in questa sede”, in quanto già oggetto delle“statuizioni giurisdizionali” del giudice amministrativo “che l’hacristallizzata giudizialmente con le sentenze di rigetto dei ricorsiavversari”.1.1.2.1. – Giova, altresì, osservare, sin d’ora, che il T.A.R. del Lazio,con la sentenza n. 7633/2024, ha dato evidenza al fatto che, nella specie,veniva “in rilievo una fattispecie di indebito oggettivo, sussumibile nellaprevisione dell’art. 2033 c.c., derivante dall’avvenuta percezione da partedella società resistente di incentivi di cui è stata dichiarata la decadenzacon provvedimenti divenuti definitivi a seguito del rigetto della relativaimpugnazione sia in primo grado che in sede di appello – quest’ultimodefinitosi nelle more del giudizio - con conseguente obbligo legale direstituzione degli incentivi indebitamente percepiti a fronte di unaNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026decadenza ormai consolidatasi per effetto del sopravvenuto passaggio ingiudicato delle sentenze di rigetto dei ricorsi proposti per il relativoannullamento.” (§ 3).Analogamente il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata inquesta sede (n. 2715/2025), ha affermato che GSE “agisce per laripetizione di somme divenute indebite a seguito del venir meno del titoloche ne aveva giustificato il pagamento (l’ammissione agli incentivi), inforza del provvedimento di decadenza, ormai consolidatosi: è dunquequest’ultimo che regola il rapporto amministrativo tra le parti erappresenta il presupposto dell’azione di ripetizione dell’indebito” (§ 7.3).1.1.3. – Tanto premesso, occorre, dunque, verificare, alla luce delpetitum sostanziale, se la materia del contendere evochi l’esercizio dipoteri pubblicistici da parte del Gestore dei [OSCURATO:PERSONA] in materia diregolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi, ovvero se sicollochi su un piano esclusivamente privatistico, regolato dal dirittocomune.1.1.3.1. - Ad avviso del controricorrente [OSCURATO:PERSONA], la proposta domandarestitutoria non potrebbe essere isolata dal procedimento pubblicistico chel’ha preceduta, in quanto: a) la restituzione delle somme è la naturaleconseguenza dell’esercizio del potere di verifica e di decadenza di cuiall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011; b) il rapporto di incentivazione assumenatura intrinsecamente pubblicistica in ogni sua fase, inclusa quellapatologica della decadenza e del recupero; c) la giurisdizioneamministrativa non viene meno per il solo fatto che la decadenza non siapiù contestata, poiché il credito restitutorio rimane strutturalmenteconnesso all’esercizio di un potere autoritativo; d) le pronunce delleSezioni Unite che riconoscono la giurisdizione amministrativa in materia diincentivi energetici sarebbero idonee a ricomprendere anche le azionirestitutorie successive.Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026Con la memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c. il GSE – preso atto delleordinanze di queste Sezioni Unite rese in controversie aventi lo stessothema decidedum e innanzi richiamate (cfr. § 1.1., che precede) –assume, a fondamento di un contrario avviso, che, nel momento in cui èstata esercitata la pretesa restitutoria (nel 2019), il provvedimento didecadenza non era ancora definitivo, giacché il giudicato amministrativo siè poi avuto solo nel 2022 (a seguito di conferma da parte del Consiglio diStato della sentenza emessa nel 2017 dal TAR), con la conseguenza che,ai fini di individuazione del momento di radicamento della giurisdizione,sussisteva “un potere amministrativo ancora in grado di incideresull’assetto degli interessi”, non potendo ritenersi tale potere esaurito.1.1.4. – Per le ragioni di seguito esposte, tale complessivo earticolato impianto difensivo non può essere condiviso nella fattispecie inesame.1.1.4.1. – La norma di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., neldevolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo lecontroversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e aiprovvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione dienergia, non comporta una attribuzione generalizzata di tutte lecontroversie che trovano la loro origine in rapporti incentivanti o inprecedenti atti amministrativi.La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133,comma 1, lett. o), c.p.a. si radica, dunque, quando la controversia attieneall’esercizio di poteri pubblicistici del GSE e, in particolare, ogni qual voltail giudice sia chiamato a sindacare – direttamente o indirettamente – unprovvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica diindirizzo della produzione energetica, tra i quali rientrano ilriconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degliincentivi.Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026In tali ipotesi, anche qualora il rapporto sia regolato medianteconvenzioni o strumenti negoziali, il Gestore dei [OSCURATO:PERSONA] nonagisce come controparte paritaria, bensì come amministrazione inposizione di supremazia, sicché la situazione del privato assume la naturadi interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo nell’ambito di unrapporto pubblicistico.Tuttavia, diverse sono le sorti del riparto di giurisdizione allorché ilprovvedimento autoritativo non sia più in discussione. Quando ladecadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata – perché nonimpugnata ovvero perché confermata da sentenza passata in giudicato – ilpotere amministrativo del GSE deve ritenersi ormai esaurito.In tale evenienza, infatti, il provvedimento di decadenza assurge apresupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriorescrutinio giurisdizionale.Ma analogamente – e in senso contrario a quanto opinato dal GSEcon la memoria illustrativa - è dato ragionare allorquando, sulla scorta diun previo accertamento della decadenza dagli incentivi con efficaciaesecutiva derivante da sentenza di primo grado (art. 33 c.p.a.), si facciavalere in un giudizio separato e distinto, come nella specie, unicamentetale accertamento che ivi non può essere messo in discussione, salvovenir eventualmente meno all’esito del distinto giudizio d’impugnazionedella sentenza di primo grado ovvero, diversamente, consolidarsidefinitivamente (come è poi avvenuto nel caso in esame), con efficaciaretroattiva sin dalla proposizione dell’azione restitutoria.1.1.4.2. - La giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato cheil GSE, pur operando nella veste di società per azioni il cui azionista unicoè il Ministero dell’Economia e delle Finanze, svolge funzioni di naturapubblicistica nel settore elettrico e, in particolare, in tema diincentivazione dell’energia elettrica da fonte rinnovabile, attendendo allagestione del relativo sistema pubblico anche mediante la concretaNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026erogazione delle tariffe (Cass., S.U., n. 4326/2014, n. 10409/2017, n.26150/2017, n. 28057/2018).È stato altresì precisato che la previsione di contributi tariffaricostituisce uno strumento di indirizzo della produzione energeticanazionale (Cass., S.U., n. 14653/2017), innestandosi in un’areacaratterizzata dalla necessità di bilanciare rilevanti interessi pubblici eprivati (Cass., S.U., n. 10795/2017).Alla luce di tali coordinate, questa Corte – anche sulla scorta diquanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 16 del2017 – ha chiarito che, nelle controversie in materia di incentivi alleenergie rinnovabili e di convenzioni accessorie stipulate con il Gestore,l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario presuppone che lamateria del contendere non verta sull’utilizzo di poteri pubblicistici inmateria di regolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi, maabbia un oggetto meramente privatistico (Cass., S.U., n. 7560/2020, n.23900/2020, n. 785/2021, n. 22204/2022).In particolare, S.U. n. 14653/2017 ha ritenuto sussistente lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in controversia vertentesulla legittimità dell’atto con cui il GSE, in esito ad un procedimento diverifica, ha dichiarato la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante perl’energia prodotta da un impianto fotovoltaico, con “conseguenzialerichiesta di restituzione dei contributi percetti”, giacché controversiaproduzione di energia elettrica dalla fonte solare” e, quindi, la«“produzione di energia”, essendo la previsione di contributi tariffari unefficace strumento di indirizzo della produzione energetica nazionale».Inoltre, S.U. n. 29922/2017 (e nello stesso senso: S.U. n. 10650, n.10409, n. 10410 e n. 10411 del 2017) ha affermato sussistere lagiurisdizione amministrativa in una controversia nella quale il titolare di unimpianto fotovoltaico chiedeva l’accertamento del diritto a conseguire laNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026tariffa incentivante, il riconoscimento della rivalutazione ISTAT, leconseguenti condanne e l’accertamento negativo del diritto del GSE allaripetizione delle somme già corrisposte.In tale contesto, la pretesa restitutoria del Gestore era presa inconsiderazione nell’ambito di un procedimento di rideterminazione dellatariffa ed era contestata unitamente alla legittimità dell’esercizio delpotere amministrativo di recupero.Successivamente, S.U. n. 10020/2019 (e nello stesso senso: S.U. n.10795/2017, n. 14653/2017 e n. 28057/2018) ha chiarito che lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende allecontroversie con il GSE in tema di misure di incentivazione anche quandol’amministrazione operi mediante strumenti negoziali. In tali casi, lagiurisdizione amministrativa è giustificata dalla natura pubblicistica dellefunzioni svolte dal GSE e dal carattere autoritativo delle determinazioniche incidono sull’assetto del rapporto incentivante, come avviene, inparticolare, nelle controversie relative alle rimodulazioni degli incentivi.Ed ancora, S.U. n. 22697/2022 ha riconosciuto sussistente lagiurisdizione del giudice amministrativo con riferimento a provvedimentiincidenti sul mantenimento del diritto a beneficiare delle tariffeincentivanti riconosciute dal GSE, valorizzando la natura delprovvedimento quale atto idoneo a coinvolgere un numero indeterminatodi soggetti e a incidere sull’assetto del diritto all’incentivo, ancorasuscettibile di conformazione attraverso l’esercizio del potereamministrativo.Analoga impostazione emerge da S.U. n. 25479/2021, nella quale lagiurisdizione del giudice amministrativo è stata affermata in relazioneall’impugnazione di un provvedimento dell’Agenzia delle Entrate qualificatocome atto tipicamente amministrativo, generale, meramente ricognitivo eAnche in tale fattispecie si è dato rilievo alla necessità di valutare un attoNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026che incide sull’assetto normativo del rapporto tra incentivi e regime fiscalee non all’esistenza di una pretesa patrimoniale già definita e cristallizzata.1.1.4.2.1. - Le pronunce richiamate non affrontano, invece, l’ipotesidi una pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenzaormai già definitivo o, comunque, come tale nelle more consolidatosiall’esito di giudizio distinto da quello in cui, proprio in baseall’accertamento sulla legittimità di quel provvedimento derivante dasentenza provvisoriamente esecutiva, è stata azionata l’anzidetta pretesa(e tale non era affatto la controversia decisa da S.U. n. 14653/2017, nellaquale l’adito giudice amministrativo era chiamato, nello stesso giudizio,anzitutto a conoscere della legittimità del provvedimento di decadenzadalla tariffa incentivante), né qualificano come rientrante nell’art. 133,comma 1, lett. o), c.p.a. una controversia limitata alla esecuzionepatrimoniale di un assetto del rapporto già consolidato.1.1.4.3. - Ciò posto, la controversia in esame, come si evince dalpetitum sostanziale che la connota (cfr. § 1.1.2., che precede), noninveste la legittimità del provvedimento di decadenza dalle tariffeincentivanti, né la spettanza dell’incentivo, né la sua misura o la suaconformazione.Il giudizio ha invece ad oggetto la domanda di restituzione dellesomme già erogate, che il GSE stesso assume essere divenute prive dicausa a seguito della decadenza.In siffatto contesto, tale domanda non reclama alcun nuovo eserciziodi potere pubblico.Il giudice adito è chiamato non già a sindacare o a valutare lalegittimità della decadenza, ma soltanto ad accertare se, a fronte dipagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se, perl’effetto, sussista l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c.In tale prospettiva, queste Sezioni Unite (n. 10016/2021) hannoaffermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario laNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente daun giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapportogiuridico originariamente in discussione.Il giudice dell’obbligazione restitutoria è, pertanto, tenuto ainterpretare il provvedimento di decadenza nel senso meramentericognitivo e non valutativo, di prenderne atto come fatto giuridicoesistente e definitivo.Ne consegue che la controversia sulla restituzione degli incentivi nonconosce più dell’esercizio di poteri pubblicistici, non attenendo a procedureo a provvedimenti concernenti la produzione di energia in sensofunzionale, né, più in particolare, al provvedimento di decadenza dallatariffa incentivante - già oggetto di separato giudizio, conclusosi nel sensodella legittimità di tale provvedimento -, ma si risolve in una ordinariapretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito.1.1.4.4. - Nella specie, pertanto, non risultano pertinenti lepronunce di queste Sezioni Unite che radicano la giurisdizione esclusivadel giudice amministrativo nelle controversie aventi ad oggetto ladisciplina sostanziale del regime incentivante o il diritto del privato aconseguire la tariffa più favorevole, né quelle relative a rimodulazioniautoritative degli incentivi o, ancora, quelle concernenti l’impugnazione diprovvedimenti capaci di incidere sulla posizione del beneficiario degliincentivi, con conseguenziale richiesta di recupero di quelliillegittimamente erogati.L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende, quindi, lagiurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate aun provvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della lite sial’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.Ne consegue che, nel caso in esame, il provvedimento di decadenzasi configura quale mero antecedente della pretesa restitutoria, la cuilegittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi la controversiaNumero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026in una fase, quella della ripetizione dell’indebito, nella quale l’interventoautoritativo dell’amministrazione deve ritenersi definitivamente esaurito.2. - Con il secondo mezzo è denunciato, ai sensi degli artt. 362,comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., “eccesso dipotere giurisdizionale per usurpazione della funzione legislativa e deldiniego di giurisdizione”, per avere il Consiglio di Stato negato lasospensione necessaria, ex art. 295 c.p.c., del giudizio di condanna allarestituzione degli incentivi, ritenendo che la pendenza del procedimento diriesame ex art. 56 del d.l. n. 76/2020 non incidesse né sul pianosostanziale, né su quello processuale del giudizio restitutorio.2.1. - Il motivo è assorbito dall’accoglimento del primo motivo diricorso, da cui consegue la cassazione della sentenza impugnata perdifetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella delgiudice ordinario, quale statuizione che preclude l’esame del dedotto viziodi eccesso di potere giurisdizionale, il quale postula, comunque, che ilgiudice amministrativo abbia, nella presente controversia, la potestasiudicandi.3. – Deve, dunque, essere accolto il primo motivo di ricorso, conassorbimento del secondo motivo.La sentenza impugnata va, quindi, cassata e dichiarata lagiurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essereriassunta nel termine di legge; il medesimo giudice provvederà anchesulle spese del giudizio di cassazione. P.Q.Maccoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbito il secondomotivo;cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudiceordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine dilegge;Numero registro generale 12904/2025Numero sezionale 159/2026Numero di raccolta generale 11891/2026Data pubblicazione 30/04/2026rimette al medesimo giudice la regolamentazione delle spese delgiudizio di cassazione.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili della Corte Suprema di Cassazione, in data 28 aprile 2026.Il PresidenteStefano Mogini