Cassazione n. 16584/2026

2/2021 della CORTE D’APPELLO di ROMA,depositata il 16/09/2021 R.G.N. 1870/2017;Numero registro generale 6622/2022Numero sezionale 1686/2026Numero di raccolta generale 16584/2026Data pubblicazione 27/05/2026udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del08/04/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].1. L’ing. [OSCURATO:PERSONA], dipendente della [OSCURATO:PERSONA] di RomaCapitale (già Provincia di Roma) fino al 31/12/2011, data del collocamentoin quiescenza, premesso di aver svolto attività connesse alla progettazioneed esecuzione di opere pubbliche nel periodo dal 2001 fino al collocamentoin quiescenza, si rivolgeva al Tribunale di Roma chiedendo la condannadell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di euro 102.793,77 atitolo di compenso incentivante ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del1994 maturato per una serie di incarichi eseguiti e documentati da n. 14schede predisposte dagli Uffici e sottoscritte dal RUP.2. Il Tribunale, dato atto dell’avvenuto pagamento parziale delleschede nn. 1-2 e 3, condannava la parte datoriale al pagamento dellasomma di euro 14.009,84 respingendo, nel resto il ricorso.3. La Corte d’appello di Roma rigettava l’impugnazione proposta da[OSCURATO:PERSONA].Richiamava la giurisprudenza di questa Corte sulla interpretazionedell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 ed evidenziava che l’incentivo diprogettazione integra un’eccezione al principio generaledell’onnicomprensività del trattamento retributivo del pubblico dipendentee, pertanto, la normativa che lo disciplina non può essere interpretataestensivamente.Poneva in rilievo il fatto che l’attività progettuale in questione nonavesse formato oggetto di bando di gara, che non fosse intervenuto alcunappalto, che non vi fosse stata una concreta utilità per l’amministrazione.Escludeva che l’incentivo potesse essere riconosciuto anche per leopere progettate ma non appaltate ed evidenziava, al riguardo, che non acaso la entità del compenso dovuto ai dipendenti che a diverso titolopartecipano alla realizzazione dell’opera è determinata in percentualerispetto all’importo posto a base di gara dell’opera o del lavoro.RGN 6622/2022Pag.2Numero registro generale 6622/2022Numero sezionale 1686/2026Numero di raccolta generale 16584/2026Data pubblicazione 27/05/2026Aggiungeva che il Regolamento della Provincia di Roma aveva previstola sola possibilità di liquidare importi in acconto prima della ultimazionedelle opere e del loro collaudo, possibilità della quale l’ente non avevainteso avvalersi.4. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione articolato in ununico motivo suddiviso in plurime censure.5. L’amministrazione si è difesa con controricorso.6. Entrambe le parti hanno depositato memorie.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con l’unico motivo il ricorrente denuncia carenza di motivazione,illogicità, contraddittorietà della decisione con la documentazioneprodotta, violazione del Regolamento di applicazione dell’art. 18 dellalegge n. 109/1994.Sostiene che l’incentivo di progettazione va riconosciuto per il solofatto che l’attività sia stata resa e pertanto non può essere negato nei casiin cui l’opera non venga appaltata o qualora la realizzazione della stessasia ancora in corso.2. Il motivo è infondato.2.1. Va, in premessa, evidenziato che non si attagliano alla fattispecie iprincipi affermati da Cass. n. 10222/2020 perché in quel caso non sidiscuteva della spettanza dell’incentivo ma solo della sua esigibilità perl’omesso esperimento delle procedure previste dal Regolamento.Il principio di diritto lì enunciato è, infatti, quello secondo cui “il dirittoa percepire l’incentivo per la progettazione, di natura retributiva, previstodall’art. 18 della legge n. 109/94 sorge, alle condizioni previste dallanormativa vigente ratione temporis, in conseguenza della prestazionedell’attività incentivata e nei limiti fissati dalla contrattazione decentrata edal Regolamento adottato dall’amministrazione. L’omesso avvio dellaprocedura di liquidazione o il mancato completamento della stessa nonimpedisce l’azione di adempimento, che può essere proposta daldipendente una volta spirati i termini previsti dalla fonte regolamentare”.RGN 6622/2022Pag.3Numero registro generale 6622/2022Numero sezionale 1686/2026Numero di raccolta generale 16584/2026Data pubblicazione 27/05/20262.2. Nella fattispecie qui in esame, invece, è contestata la stessaspettanza del diritto per non essere stata l’opera progettata oggetto diappalto.Sul punto, la Corte territoriale ha ritenuto legittima la condotta dellaProvincia (poi [OSCURATO:PERSONA]) rilevando che la stretta connessione fral’incentivo e l’appalto dell’opera si evince anche dalle modalità dicostituzione del fondo.Il ricorso, che sostanzialmente pretende l’attribuzione dell’incentivoper il solo fatto dell’avvenuta progettazione ed a prescindere dall’appalto edalla successiva realizzazione dell’opera, non è in linea con la consolidatagiurisprudenza di legittimità oltre che con la ratio dell’istituto (che derogaal principio di onnicomprensività) e con le modalità di costituzione delfondo (il cui importo è rapportato all’ammontare dell’appalto).2.3. È stato infatti di recente precisato (v. Cass. 24 febbraio 2026, n.4125 che ha richiamato Cass. 27 dicembre 2023, n. 36041; Cass. 5settembre 2024, n. 23849; Cass. 20 marzo 2025, 7412), con riferimentoalle attività non di pianificazione, ma di progettazione o esecuzione dilavori da parte degli uffici tecnici delle Amministrazioni, che un’attività dital genere può dare diritto (anche in base alla contrattazione collettiva) acompensi aggiuntivi o incentivi di altro tipo, solo se si inserisce nel quadrodi un’aggiudicazione ed esuli dall’attività ordinaria, essendo preordinata arealizzare un quid novi riconducibile al concetto di opera pubblica.Il principio è conforme a quanto da questa Corte di legittimità già inprecedenza affermato con riguardo al compenso incentivante previsto infavore del personale degli uffici tecnici di P.A. per la progettazione diopere pubbliche dall’art. 18, primo comma, legge n. 109 del 1994 e succ.mod., posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di attidi pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva.Si è chiarito che tale compenso, che costituisce trattamento retributivoaccessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivantedell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione, è disciplinatoRGN 6622/2022Pag.4Numero registro generale 6622/2022Numero sezionale 1686/2026Numero di raccolta generale 16584/2026Data pubblicazione 27/05/2026nei suoi presupposti dal Regolamento che tali amministrazioni sonochiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, erichiede, in generale, un’attività di progettazione per un’opera pubblica,prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della qualeci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi ex plurimis, Cass. 12 aprile2019, n. 10344; cui adde Cass. 12 aprile 2011, n. 8344, Cass. 5 giugno2017, n. 13937).L’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente diaffermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere bensì“premiata” dalla contrattazione collettiva decentrata con l’attribuzionedegli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in una “effettiva utilità perl’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’operapubblica", quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivodell’opera pubblica (Cass. n. 13937/2017 cit.), in quanto l’incentivo èriconosciuto solo riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativiad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attivitàprofessionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, delladirezione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicitoriferimento.[OSCURATO:PERSONA]. 14 agosto 2019 n. 21424, con riguardo alla previsione dicui all’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 (che, pur con elementi di novità econ una maggiore strutturazione e organizzazione del fondo, dellepercentuali e dei limiti, si pone in sostanziale continuità con l’art. 18 dellalegge n. 109 del 1994), ha osservato che il legislatore, nel riconoscere aidipendenti pubblici un compenso ulteriore e speciale, ha derogato alladisciplina generale dettata dal d.lgs. n. 165 del 2001 che, quanto aidirigenti, sancisce, all’art. 24, il principio dell’onnicomprensività dellaretribuzione e, per il restante personale, prevede, all’art. 45, che iltrattamento economico, fondamentale ed accessorio, è quello previstoRGN 6622/2022Pag.5Numero registro generale 6622/2022Numero sezionale 1686/2026Numero di raccolta generale 16584/2026Data pubblicazione 27/05/2026dalla contrattazione collettiva (con i limiti indicati dallo stesso T.U. per lacontrattazione decentrata).Trattandosi di disciplina derogatoria è, evidentemente, da escludersinon solo una interpretazione analogica ma anche una esegesi che,mortificando la ratio legis, finisca per estendere il beneficio anche admeritevoli di incentivazione.È, dunque, proprio l’utilità che svolge una funzione sistemica decisivanel senso che serve a “contenere” la deroga all’onnicomprensività.2.4. Di tali principi la sentenza impugnata ha fatto correttaapplicazione là dove, sulla base di un accertamento di fatto incensurabilein questa sede, ha ritenuto che le attività svolta dall’odierno ricorrente,relative ad opere pur approvate ma non oggetto di gara e quindi diappalto non fossero, come tali, idonee ad integrare quella attività diprogettazione comportante una “perdurante utilità” per l’Amministrazionee dunque non ricadevano nella fattispecie cui la norma che si assumeviolata ricollega il compenso incentivante.3. In definitiva il ricorso va respinto.4. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza.5. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., Sez. U.,20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processualirichieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento, infavore della controricorrente, delle spese del presente giudizio dilegittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 5.000,00 percompensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario dellespese generali al 15%.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dàricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari aRGN 6622/2022Pag.6Numero registro generale 6622/2022Numero sezionale 1686/2026Numero di raccolta generale 16584/2026Data pubblicazione 27/05/2026quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione lavorodella Corte Suprema di cassazione, l’8 aprile 2026.La PresidenteAnnalisa Di PaolantonioRGN 6622/2022Pag.7