Cassazione n. 12328/2026

[OSCURATO:PERSONA], NICOLETTA ONGAROricorrentecontroNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026VENICE [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocatoPIETRO TROIANIELLOcontroricorrentenonchè contro[OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]controricorrente[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], REGIONE VENETO, COMUNE [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], SOCIETA' [OSCURATO:PERSONA] BOATSERVICESintimatiavverso la SENTENZA del CONSIGLIO DI STATO n. 501/2024depositata il 15/01/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/01/2026dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA].ssa [OSCURATO:PERSONA] che ha chiesto dichiararsiinammissibile il ricorso;[OSCURATO:PERSONA] s.r.l. e [OSCURATO:SOCIETA]. proponevanoricorso innanzi al T.A.R. per il Veneto, chiedendo l’annullamento:a) del provvedimento del Comune di Venezia prot. 283408/2013del 25 giugno 2013 avente ad oggetto “diniego all'accoglimentodella comunicazione PG 2013/148172 del 29 marzo 2013”; b) delprovvedimento del Comune di Venezia PG 2013/283448 del 25giugno 2013 avente ad oggetto “diniego all'accoglimento dellacomunicazione PG 2013/148158 del 29 marzo 2013”.Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/20262. In sintesi le ricorrenti, che svolgevano il servizio di noleggiocon conducente in virtù di autorizzazioni rilasciate dal Comune diMira e dal Comune di [OSCURATO:PERSONA], lamentavano la violazione dei principidi libertà di iniziativa economica e libera concorrenza, di cui all’art.1, comma 4, del d.l. n. 1/2012, avendo ricevuto un diniego alladiffida con la quale avevano chiesto al Comune di Venezia diottemperare all’obbligo di uniformare la possibilità di ingresso ecircolazione all’interno della ZTL delle imbarcazioni autorizzate alpiccolo noleggio per trasporto persone da Comuni diversi dalComune di Venezia, rispetto alla medesima possibilità riconosciutedall’ordinanza n. 310/2006 alle imbarcazioni autorizzate dalComune di Venezia.In precedenza, infatti, un medesimo contenzioso si era chiusocon una pronuncia del Consiglio di Stato che aveva ritenutolegittima la suddetta diversità di trattamento in virtù dell’interessealla tutela del “particolarissimo patrimonio culturale ed ambientaledi Venezia”, da ritenersi preminente rispetto al principio dellalibertà di circolazione e di iniziativa economica. In tale occasione,si era tuttavia precisato che la pronuncia era resa rebus sicstantibus e che qualora il Comune avesse emanato ulterioriprovvedimenti modificativi della situazione di diritto nel senso diaumentare il numero di autorizzazioni rilasciate a tassisti onoleggiatori veneziani poteva invece determinarsi una violazionedei principi di libera concorrenza e di libera iniziativa economica.Il ricorso, dunque, si fondava sulla violazione di tali principi daparte del Comune di Venezia che aveva rilasciato ulteriori licenzeper il servizio taxi, portandole da 25 a 50 e aveva introdotto anchela possibilità di effettuare il servizio taxi al di fuori della turnazione(c.d. extraturno), consentendo così di utilizzare lo stesso natante eNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026la stessa licenza taxi anche 24 ore su 24 avvalendosi di sostituti.Il medesimo Comune, inoltre, aveva permesso anche ainoleggiatori autorizzati dal Comune di Venezia di transitare in CanalGrande dalle ore 00,00 alle ore 24,00.Infine, dopo i dinieghi impugnati il Comune aveva emesso unulteriore provvedimento - ordinanza dirigenziale n. 402 del 14giugno 2013 - di accrescimento del traffico all’interno della ZTLprevedendo la possibilità per i noleggiatori autorizzati dal [OSCURATO:PERSONA] di effettuare operazioni di imbarco e sbarco sui pontilidel [OSCURATO:PERSONA], seppur limitatamente alle occasioni di matrimonie funerali, possibilità prima in assoluto esclusa e, al momento dellasentenza, vietata solo per i noleggiatori autorizzati da Comunidiversi da quello di Venezia. Le società ricorrenti formulavano,altresì, domanda di risarcimento dei danni e istanza di sospensionecautelare dei provvedimenti impugnati.2. Il Comune di Venezia, costituendosi, eccepival’inammissibilità del ricorso in quanto teso a sollecitare l’eserciziodi un potere di autotutela riservato alle scelte dell’Amministrazionee, sotto altro profilo, per carenza di interesse in quanto i transitiambìti dalle ricorrenti sarebbero stati comunque preclusi da altril’infondatezza del ricorso, ne chiedeva il rigetto.3. Intervenivano ad opponendum il [OSCURATO:PERSONA], laSocietà [OSCURATO:PERSONA], la [OSCURATO:PERSONA] SerenissimaTaxi soc. coop, la [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], ilConsorzio [OSCURATO:PERSONA], il [OSCURATO:PERSONA] MotoscafiServizio Pubblico.4. Con ricorso incidentale, gli opponenti chiedevanol’annullamento dell’autorizzazione n. 2/03/natanti prot. 26426Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026rilasciata dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] alla società [OSCURATO:SOCIETA]. per subentroa [OSCURATO:PERSONA], nella parte in cui la stessa non aveva riprodotto leprescrizioni (tra cui il divieto di ingresso in [OSCURATO:PERSONA] e il divietodi acquisire utenza nell’ambito della circoscrizione del Comune diVenezia), già previste dalla autorizzazione regionale alla quale lasocietà [OSCURATO:PERSONA] era succeduta, ciò al fine di dimostrare la carenza dilegittimazione della medesima ai fini della proposizione del ricorsoprincipale.5. Si costituiva in giudizio, resistendo al ricorso incidentale, ilComune di [OSCURATO:PERSONA], il quale, contestate le censure ivi formulate, nechiedeva il rigetto per infondatezza.6. Il T.A.R. disponeva un incombente istruttorio a carico delComune di Venezia, attesa la necessità di verificare – anche allaluce della pronuncia del Consiglio di Stato n. 824/2008 – se ilnumero complessivo dei natanti adibiti a trasporto pubblico e,quindi, soggetti ad autorizzazione amministrativa risultasseimplementato, e in che misura, rispetto alla data di adozionedell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 relativa alla limitazionedella circolazione in relazione ai danni provocati dal moto ondoso,con indicazione di eventuali prescrizioni alla circolazione per inatanti autorizzati dal Comune di Venezia.7. Il Tribunale amministrativo, all’esito dell’istruttoriaespletata, rigettava il ricorso principale e dichiarava improcedibilequello incidentale. Riteneva che non vi fosse stato un significativoaumento di licenze tale da rendere ingiustificate, alla luce delprecedente del Consiglio di Stato, le limitazioni della libertà dilocomozione e di iniziativa economica di cui all’ordinanza n.310/2006, tenuto conto dell’esigenza di tutela del particolarissimopatrimonio culturale ed ambientale di Venezia. Inoltre, vi eranoNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026state anche altre misure tese alla riduzione dei transiti perpreservare il delicato equilibrio ambientale della laguna di Veneziadal moto ondoso provocato dai natanti di passaggio.8. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. e [OSCURATO:SOCIETA]. proponevano appello,avverso la suddetta pronuncia.9. Il Comune di Venezia resisteva.10. [OSCURATO:PERSONA]. Coop., la VenezianaMotoscafi [OSCURATO:PERSONA], il [OSCURATO:PERSONA] e laVenezia [OSCURATO:PERSONA] proponevanoappello incidentale e sollevavano nuovamente le eccezioni diinammissibilità per carenza di interesse che il TAR non avevaesaminato.11. Il Consiglio di Stato accoglieva l’appello principale,dichiarava inammissibile quello incidentale e, in riformadell’impugnata sentenza, annullava gli atti impugnati e condannavail Comune di Venezia al risarcimento dei danni in favore della [OSCURATO:SOCIETA]. e della [OSCURATO:SOCIETA]. liquidato in € 70.000,00(settantamila/00) ciascuna, oltre interessi dalla data dipubblicazione della sentenza fino al soddisfo.11.1 Il giudice dell’appello, in via preliminare, rigettava leplurime eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti sotto ilprofilo del difetto di interesse e dichiarava inammissibile pertardività l’appello incidentale relativo all’autorizzazione NCC 2/3rilasciata alla [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] in data 18luglio 2003.11.2 Il Consiglio di Stato, venendo all’esame del ricorsoprincipale, evidenziava come la doglianza attenesse al fatto che ilComune di Venezia aveva negato indebitamente alle ricorrenti leopportunità commerciali riservate ai concorrenti titolari diNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026concessioni rilasciate dalla stessa Amministrazione, cosìinstaurando una disparità non consentita.La questione centrale sollevata con il gravame verteva,dunque, sulla effettiva o meno emersione di elementi fattuali checonsentissero di configurare - con riferimento al periodo successivoall’ordinanza n. 310/2006, oggetto dello scrutinio operato con lapronuncia n. 824/2008 - quella discontinuità in aumentodenunciata coi ricorsi di primo grado ed esclusa dal TAR.Secondo il Consiglio di Stato dalla documentazione agli attiemergeva un significativo incremento delle occasioni di profittoriservate agli operatori del Comune di Venezia. Costituivano indicidi tale aumento: 1) il raddoppio delle licenze per il servizio taxi da25 a 50; 2) il permesso accordato agli esercenti il servizio dinoleggio con conducente autorizzati dal Comune di Venezia ditransito in [OSCURATO:PERSONA] di Venezia “dalle ore 00,00 alle ore 24,00”,e non più solo “dalle ore 16,00 (dalle ore 17,00 nel periodo divigenza dell’ora legale) alle ore 21,00”, con conseguente disparitàdi trattamento rispetto ai noleggiatori autorizzati da altri [OSCURATO:PERSONA], ai quali era consentita la sola circolazionein [OSCURATO:PERSONA] nel periodo più ristretto cha va dalle 16,00 alle21,00; 3) L’introduzione per il servizio taxi del c.d. “extra-turno”per cui i tassisti veneziani potevano circolare ben 24 ore al giornoavvalendosi di sostituti, con conseguente potenziale triplicazionedelle unità taxi in circolazione su turni di 8 ore al giorno nella ZTL;4) l’introduzione della possibilità di imbarcare e sbarcare in CanalGrande in occasione di matrimoni e funerali per i soli noleggiatoriautorizzati dal comune veneziano.In definitiva, il Comune di Venezia aveva incrementato inmaniera significativa le possibilità di transito in area lagunare deiNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026natanti in possesso di concessioni rilasciate dalla medesimaamministrazione, così contravvenendo a quell’esigenza di rispettodel regime concorrenziale rimarcata dal Consiglio di Stato con lasentenza n. 824/2008. Di conseguenza emergeva la fondatezza delgravame senza necessità di demandare alla Corte di Giustizia UE laquestione interpretativa in ordine alla compatibilità degli attiimpugnati con la disciplina comunitaria così come di esaminare lequestioni di costituzionalità.Infine, doveva accogliersi la domanda risarcitoria inconsiderazione del danno obiettivamente patito dalle societàappellanti per effetto dello sbilanciamento operato dal Comune infavore degli operatori interni al territorio comunale con laconseguenza che ricorrevano tutti gli elementi costitutivi delladivisata responsabilità extracontrattuale del Comune di Venezia, ivicompreso il danno consistente nell’impedimento a svolgere ilservizio di trasporto, suscettibile di essere quantificatoequitativamente nella misura di € 70.000,00 in favore di ciascunadelle società appellanti, tenuto conto della forte domanda dimobilità presente nel capoluogo.12. Il Comune di Venezia ha proposto ricorso per cassazioneavverso la suddetta sentenza, illustrandolo con memoria.13. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. e [OSCURATO:SOCIETA]. hanno resistito al ricorsocon separati atti.14. Il Procuratore Generale ha concluso per l’inammissibilitàdel ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo di ricorso è così rubricato: Difetto digiurisdizione per sconfinamento e/o eccesso di potereNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026giurisdizionale. Violazione dell’art. 111, comma 8, dellaCostituzione, violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a..Secondo parte ricorrente, il G.A. si sarebbe attribuito unpotere decisorio in un ambito riservato alla sola amministrazione.In particolare, il Consiglio di Stato avrebbe fondato la decisionepartendo da una sua sentenza del 2008 che, nel ritenere infondataanaloga questione, aveva affermato che, nell’ipotesi in cui ilComune avesse in seguito assunto provvedimenti che avesserodeterminato l’aumento del numero di autorizzazioni rilasciate atassisti o noleggiatori veneziani, avrebbe “gettato in un conod’ombra” l’ordinanza allora impugnata.Infatti, con la sentenza in esame a distanza di sedici anni, ilConsiglio di Stato ha elencato una serie di interventi del Comune diVenezia aventi ad oggetto la disciplina del traffico acqueo che nelpredetto arco temporale si sono succeduti, e li ha valutati comedeterminanti un incremento significativo della possibilità di transitoin area lagunare.Secondo i ricorrenti, dalla sentenza si determinerebbeun’incertezza circa il momento dal quale far decorrere l’illegittimitàdella differenziazione di disciplina e anche se la decisione debbavalere per il futuro. Il Consiglio di Stato si sarebbe, pertanto,interamente sostituito all’amministrazione nell’espletamento divalutazioni discrezionali e di merito, tanto per il passato, quantoper il futuro; valutazioni attinenti alla disciplina del traffico acqueo,in termini di determinazione dei contingenti, di valutazione delleprimarie esigenze della circolazione, di soddisfacimento delladomanda di trasporto, di tutela del moto ondoso, che esulerebberodel tutto dal potere giurisdizionale che gli è proprio.Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026Si sarebbe arrivati a sostenere una sorta di illegittimità aposteriori e, per così dire, a formazione progressiva, deiprovvedimenti disciplinanti l’accesso dei natanti al centro storicolagunare, determinata dalla scelta medio tempore effettuatadall’amministrazione di disporre un aumento del contingente deinatanti circolanti e di consentire l’extra turno per i taxi (sulla basedi valutazioni dotate di una loro assoluta autonomia ed orientate alperseguimento di finalità istituzionali dell’ente, quali in particolareorientate ad assicurare una adeguata offerta di trasporto rispettoalla domanda, peraltro pur sempre previa valutazione dell’impattoche l’aumento del contingente ha sul moto ondoso).Secondo l’impostazione del Consiglio di Stato,l’amministrazione, per agire legittimamente, avrebbe dovutobloccare ogni scelta inerente all’articolazione dei servizi pubblici ditrasporto, pena la causazione ex post, in un momento imprecisatoed indefinito, dell’illegittimità della già disposta disciplina degliaccessi alla ZTL lagunare.Il giudice amministrativo si sarebbe sostituitoall’amministrazione su come quest’ultima avrebbe dovuto agire neiprecedenti sedici anni, rispetto ad ogni singolo provvedimentodisciplinante il trasporto pubblico e la stessa disciplina di accessoalla ZTL, offrendo una statuizione di principio disancorata dalle piùbasilari regole del processo amministrativo, che imponel’impugnazione degli atti e soprattutto la valutazione dellalegittimità degli stessi con riferimento all’epoca in cui sono statiadottati.Lo stesso Consiglio di Stato aveva del resto a suo tempoaffermato la legittimità di una previsione (l’ordinanza n. 310/2006)che distinguesse la disciplina degli accessi tra autorizzati dalNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026comune ed autorizzati da altri comuni, a fronte della necessità diassicurare la tutela del patrimonio culturale ed ambientale,ammettendo dunque che nel bilanciamento degli interessi, quellodella libera circolazione e libera iniziativa potesse recedere, inquanto appunto solo limitato e non impedito e, comunque,controbilanciato da una diversa primaria esigenza meritevole ditutela. Non è mai dunque stata affermata, in termini assoluti,l’impossibilità di differenziare la disciplina.Peraltro, parte ricorrente contesta anche l’affermazione circal’irrilevanza delle limitazioni alla circolazione dei natanti autorizzatidal Comune di Venezia imposte con l’ordinanza n. 92/2015 e conla n. 274/2015 così presupponendo che l’unica opzione legittimaper impedire ogni effetto indirettamente viziante dei provvedimentidisciplinanti gli accessi in z.t.l lagunare sarebbe quella diuniformare la disciplina tra gli autorizzati dal Comune e quella degliautorizzati da altri comuni, senza alcun’altra possibilità diintervento o diversa decisione.La disciplina della z.t.l. sarebbe orientata ad assicurare latutela dell’ambiente lagunare e le possibilità di interventosarebbero numerosissime e senz’altro rimesse alla discrezionalitàdell’amministrazione, che ben potrebbe ritenere di limitare gliaccessi all’una piuttosto che all’altra categoria di natanti, ovvero diimpedirla ad entrambe, ovvero ancora di articolarla diversamentenell’ambito del centro storico. Senza considerare che una siffattaimposizione ben potrebbe determinare un forte incremento didomanda di autorizzazioni esterne al territorio comunale con il solofine di esercitare a Venezia, così elidendo ogni possibilità dicontrollo sul traffico acqueo.Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026La doglianza, pertanto, si riferisce alle azioni intraprese neltempo dall’amministrazione, per avere il giudice amministrativosindacato nel merito la disciplina del traffico acqueo e la gestionedel regime delle autorizzazioni ed il numero e gli orari dei natantiin circolazione, incidendo su provvedimenti frutto di autonomeistruttorie e valutazioni, peraltro a distanza di sedici anni dallastatuizione dello stesso CDS che invece aveva ritenuto legittimauna disciplina poi valutata nel tempo come progressivamenteillegittima.Anche nelle scelte future, l’amministrazione non avrebbe piùalcun margine di scelta in relazione alla disciplina degli accessi allaz.t.l. lagunare, dovendo necessariamente contemplare unadisciplina identica di circolazione per i taxi e gli n.c.c., tantoautorizzati dal Comune quanto per quelli accedenti dall’esterno.Ogni provvedimento amministrativo che contemplasse unadisciplina diversa, che potrebbe essere data dalla scelta diconsentire un accesso più massiccio ad altre categorie, cosìeventualmente escludendo i natanti autorizzati da altri comuni perassicurare comunque la tutela dell’ambiente lagunare, sarebbe giàvalutato a monte come illegittimo, e ciò inammissibilmente ancheper violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.. E una statuizione comequella in argomento finirebbe per vincolare anche le scelte rimessealla valutazione di enti terzi, quali quelli chiamati a rendere i loropareri sulle ordinanze disciplinanti il traffico acqueo ai sensi dell’art.10 del regolamento per la circolazione acquea (cfr. doc. 1.2), chedovrebbero necessariamente appiattirsi su opzioni che null’altrocontemplino, sia pure nell’ottica della mitigazione degli effetti delmoto ondoso, se non la piana ed irretrattabile equiparazione dellecategorie di natanti in argomento.Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/20262. La seconda censura proposta con il ricorso ripropone laviolazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.. Il Consiglio di Statoavrebbe deciso della legittimità di atti non impugnati, qualil’ordinanza n. 310/2006 e tutti i successivi provvedimentidisciplinanti l’accesso, quali atti tutti immediatamente lesivi, ed ineffetti direttamente gravati aliunde da talune categorie, con ciòviolando la norma citata ed incorrendo in eccesso di poteregiurisdizionale anche sotto tale profiloIl CDS avrebbe nella sostanza stabilito che, per effetto degliaumenti dei natanti in circolazione, l’unica opzione perl’amministrazione sarebbe stata quella di uniformare la disciplinatra natanti autorizzati dal comune e natanti autorizzati da altricomuni, senza lasciare alcun altro margine discrezionale, cheinvece è proprio dell’amministrazione, anche in prospettiva discelte future ed ancora incompiute.Il CDS avrebbe indirettamente valutato come illegittimi atti eprovvedimenti non oggetto di specifico gravame, stabilendo conuna statuizione di principio l’illegittimità di tutti questi atti senzaindicare un momento in cui detta illegittimità si sarebbe verificata,determinando un’incertezza giuridica e di disciplina conconseguenze preoccupanti, sia allo stato, sia nella scongiurataipotesi che simili pronunciamenti possano essere reiteratamenteconsentiti in sede giurisdizionale. Stabilire in anticipo quale azionedeve porre in essere l’amministrazione è una palese violazione delledel giudice ad essa.Il C.D.S. avrebbe errato a qualificare l’interesse delle ricorrenticome giuridicamente rilevante, palesandosi invece esso come uninteresse di mero fatto, come tale non giustiziabile.Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026Il C.D.S. avrebbe laconicamente ritenuto sussistentel’interesse sulla base del fatto che i ricorrenti sono “operatori delsettore”, il che non sarebbe ragione di per sé sufficiente adintegrare quella valutazione in concreto dell’interesse necessaria aifini della valutazione della ammissibilità o meno della pretesaazionata.2.1 I due motivi di ricorso, che stante la loro evidenteconnessione possono essere esaminati congiuntamente, sonoinammissibili.L’eccesso di potere giurisdizionale denunciabile con il ricorsodinanzi al giudice di legittimità deve riferirsi alle sole ipotesi didifetto assoluto di giurisdizione, che vanno individuate, secondoconsolidato orientamento delle Sezioni Unite, e nel limes segnatodalla Corte Costituzionale con la sentenza 18 gennaio 2018, n. 6,nell’ipotesi in cui un giudice speciale affermi la propria giurisdizionenella sfera invece riservata al legislatore o alla discrezionalitàamministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovveroquando la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possaformare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale(cosiddetto arretramento), ed, ancora, nelle ipotesi in cui siariscontrabile il difetto relativo di giurisdizione, ossia quando ilgiudice abbia violato i cd. limiti esterni della propria giurisdizione,pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria oad altra giurisdizione speciale, ovvero negando la cognizionesull’erroneo presupposto dell’appartenenza della giurisdizione adaltro giudice. L’alveo del controllo sul rispetto della giurisdizionenon si estende, invece, ad asserite violazioni di legge, sostanzialeo processuale, concernenti il modo di esercizio della giurisdizionespeciale (cfr. ex aliis, SU, n. 8311 del 2019; SU, nn. 19675 e 27770Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026del 2020; SU, n. 15573 del 2021; SU, n. 14301 del 2022; SU, n.5862 del 2023; SU, nn. 23849 e 23850 del 2024).In sintesi, il controllo del limite esterno della giurisdizione -che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione - noninclude il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudiceamministrativo, suscettibili di comportare errori "in iudicando" o "inprocedendo", senza che rilevi la gravità o intensità del presuntoerrore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limitiinterni della giurisdizione amministrativa, considerato chel’interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivodell’attività giurisdizionale (Cass. Sez. Un. 27770/2020; Cass. Un.Sez. 29653/2020; Cass. Sez. Un. 19244/2021)».2.2 Ciò premesso in linea generale, nel caso di specie laricorrente lamenta uno sconfinamento del giudice amministrativodai propri poteri per aver sostanzialmente condizionato la politicadel Comune di Venezia di accesso alla ZTL della laguna,sostituendosi all’amministrazione con un’indebita ingerenza nelmerito della discrezionalità amministrativa (prima censura), e peraver indirettamente valutato come illegittimi atti e provvedimentinon oggetto di specifico gravame, stabilendo con una statuizione diprincipio l’illegittimità di tutti questi atti senza indicare un momentoin cui detta illegittimità si sarebbe verificata, determinandoun’incertezza giuridica e di disciplina (seconda censura).2.3 Le doglianze sono inammissibili sotto entrambi i profili.2.4 In primo luogo deve osservarsi che il giudiceamministrativo si è limitato a dichiarare illegittimi gli atti di diniegoalla richiesta delle società ricorrenti di ottenere le medesimeautorizzazioni rilasciate alle società titolari di autorizzazionirilasciate dal Comune di Venezia.Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026Risulta priva di fondamento, pertanto, la censura di violazionedell’art. 34 c.p.a. avendo il Consiglio di Stato valutato l’attivitàamministrativa e regolamentare svolta dal Comune di Venezia alsolo fine di giudicare della legittimità del diniego opposto allesocietà ricorrenti, senza alcuna valutazione in ordine alla legittimitào meno dell’agire del Comune nella gestione dell’accesso alla ZTL edel rilascio di nuove autorizzazioni ai taxi o agli N.C.C. con il solorilievo oggettivo che tale attività ha comportato un aumento deltraffico lagunare riservato ai soli titolari di licenze o autorizzazionirilasciate dal medesimo Comune.La decisione, dunque, si è limitata all’annullamento degli attiimpugnati rappresentati dai provvedimenti del Comune di Veneziaprot. 283408/2013 e prot. 2013/283448 del 25 giugno 2013 didiniego all’accoglimento della richiesta delle società ricorrenti e siè fondata sulla violazione della libertà di iniziativa economica e diconcorrenza come già prospettata in altra pronuncia del medesimoGiudice. Peraltro, il vizio dedotto con il secondo motivo sarebbecomunque un vizio di ultra-petizione non rientrante nel perimetrodel sindacato di questa Corte sul difetto di giurisdizione ex art. 108Cost. come sopra delineato. Così come deve condividersi quantodetto dall’Ufficio di Procura circa l’inammissibilità delle censure concui il Comune di Venezia si duole della decisione relativa allequestioni preliminari in rito. Trattasi, invero, di prospettazioni chenon sono neppure astrattamente riconducibili al dedottosuperamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativapoiché configurano a tutti gli effetti pretesi errori di giudizio.2.5 Quanto alla prima censura di sconfinamento, come si èdetto, la questione controversa decisa dalla sentenza impugnatariguarda la legittimità del diverso trattamento riservato dal ComuneNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026di Venezia a coloro che sono in possesso di licenze taxi o N.C.C.rilasciate dal medesimo Comune, rispetto a coloro che sono inpossesso di analoghe licenze rilasciate da altri Comuni. A monte ditale questione vi è l’annoso problema della disciplina del trasportopubblico non di linea e del problematico rapporto tra i servizi di taxie di noleggio con conducente anche in relazione all'esigenza dirispondere alle nuove realtà economiche che offrono servizi nonimmediatamente riconducibili a quelli originariamente previsti dallaregolamentazione nazionale.2.6 La materia con il d.l. n. 207 del 30/12/2008 convertitodalla l. n. 14 del 27/02/2009 era stata oggetto di una riforma disettore avente l’intento dichiarato di predisporre una riformaunitaria per assicurare omogeneità di applicazione della disciplinadei trasporti non di linea in ambito nazionale. In particolare, l’art.29, comma 1- quater, del decreto legge citato ridisegnava in largaparte la disciplina dello svolgimento dei servizi NCC prevedendol’introduzione di una serie di vincoli a tale attività; tuttavia,l’efficacia di tale disciplina era stata sospesa fino al marzo 2010 e,successivamente, dal 1° gennaio 2017 fino al 31 dicembre 2018,mentre permanevano dubbi circa il periodo compreso tra il 1° aprile2010 ed il 31 dicembre 2016, non espressamente edettagliatamente disciplinato.Su tale aspetto altra pronuncia delle Sezioni Unite di questaCorte ha chiarito che: per effetto della norma di interpretazioneautentica di cui all'art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, illegislatore ha sospeso l'efficacia - posticipata al 31 dicembre 2016(divenuto successivamente 31 dicembre 2017) - delle fattispecieintrodotte dall'art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207 del 2008(inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009), le quali nonNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026hanno abrogato le previgenti disposizioni di cui agli artt. 3 e 11della legge quadro n. 21 del 1992, ma le hanno soltanto integrate,con la conseguenza che queste ultime devono ritenersi vigenti eapplicabili durante il periodo della indicata sospensione (Cass. Sez.U., 20/06/2023, n. 17541, Rv. 668077 - 01).2.7 Il Consiglio di Stato, venendo al caso di specie, nelgiudicare dell’illegittimità del diniego all’istanza presentata dallesocietà controricorrenti ha fatto applicazione del principio diproporzionalità nel bilanciamento tra i valori della libertà diiniziativa economica e di libera concorrenza e quello di tutelaambientale della laguna di Venezia, ritenendo che l’aumento deltraffico riservato agli esercenti in possesso di autorizzazionirilasciate dal Comune di Venezia con divieto per le società inpossesso di autorizzazioni rilasciate da altri Comuni limitroficostituisca una illegittima barriera all’entrata nel settore deltrasporto pubblico non di linea.La materia è stata oggetto di numerose sentenze della CorteCostituzionale che, in più occasioni, ha sottolineato che nellaregolamentazione del servizio di trasporto NCC, è implicata lamateria «tutela della concorrenza», là dove la disciplina statalepersegua l’obiettivo di identificare un punto di equilibrio fral’esercizio della libera iniziativa economica privata da partedell’esercente il servizio NCC e la garanzia a favore dei titolari dilicenze per taxi di potersi rivolgere a un’utenza indifferenziata. Soloquesti ultimi, infatti, sono vincolati a un regime di obbligatorietàdella prestazione e al rispetto di tariffe fisse determinateamministrativamente, a tutela dell’interesse pubblico «allacapillarità e doverosità del trasporto non di linea a costo contenuto»(sentenza n. 56 del 2020).Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026La Corte Costituzionale in una recente decisione (sentenza n.137 del 2024) ha chiarito che nonostante «la diversaconfigurazione dei servizi pubblici non di linea», la «domanda dimobilità non di linea considera ormai in larga parte fungibili i servizidi taxi e di NCC, come hanno segnalato l’Autorità garante dellaconcorrenza e del mercato (Segnalazione del 15 ottobre 2019),l’Autorità di regolazione dei trasporti pubblici (Segnalazioni alParlamento e al Governo del 21 maggio 2015 e del 10 marzo 2017),la Commissione europea (Comunicazione della Commissioneeuropea concernente un trasporto locale di passeggeri su richiesta,taxi e veicoli a noleggio con conducente, ben funzionante esostenibile, 2022/C 62/01)» (sentenza n. 36 del 2024).Il giudice delle leggi, nel dare attuazione a tale principio, haaffermato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, comma 6, deld.l. n. 135 del 2018, convertito, con modificazioni, nella legge 11febbraio 2019, n. 12 che prevedeva il divieto per le amministrazionicomunali e regionali di rilasciare nuove autorizzazioni perl'espletamento del servizio di noleggio con conducente percontrasto: a) con l’art. 3 Cost., in riferimento ai principi diragionevolezza e proporzionalità, b) con l’art. 41, primo e secondocomma, Cost., traducendosi in un’istanza protezionistica chedetermina un’indebita barriera all’ingresso nel mercato, senzaperaltro essere riconducibile a un motivo di utilità sociale o a uninteresse della collettività; c) con l’art. 117, primo comma, Cost.,in relazione all’art. 49 TFUE, in quanto si risolve in una restrizionedella libertà di stabilimento garantita da quest’ultimo, néproporzionata, né giustificata da un motivo imperativo di interessegenerale (sentenza n. 137 del 2024).Numero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026La Corte Costituzionale ha anche evidenziato come da moltotempo si riscontri una carenza nell’offerta degli autoservizi pubblicinon di linea. Tale carenza, è stata oggetto, sin dal 1995(Segnalazione 1° agosto 1995, n. 053), di ripetute segnalazionidell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), inquanto «dovuta principalmente a un numero insufficiente di licenzeper il servizio [di taxi] emesse dai comuni interessati». Anchequando poi alcuni comuni hanno provveduto a rilasciare nuovelicenze per l’esercizio del servizio di taxi, questi interventi «sonorisultati insufficienti anche a fronte di una domanda di mobilità nondi linea in forte crescita» e di un’offerta «di servizi di NCC» che,parimenti, «non è stata sufficiente a soddisfare la domanda dimobilità» (Segnalazione 10 marzo 2017, n. 1354). Eppure,nonostante «la diversa configurazione dei servizi pubblici non dilinea», la «domanda di mobilità non di linea considera ormai inlarga parte fungibili i servizi di taxi e di NCC, come hanno segnalatol’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Segnalazionedel 15 ottobre 2019), l’Autorità di regolazione dei trasporti pubblici(Segnalazioni al Parlamento e al Governo del 21 maggio 2015 e del10 marzo 2017), la Commissione europea (Comunicazione dellaCommissione europea concernente un trasporto locale dipasseggeri su richiesta, taxi e veicoli a noleggio con conducente,ben funzionante e sostenibile, 2022/C 62/01)».Nella citata sentenza si richiama anche altra pronuncia dellamedesima Corte costituzionale nella quale, con riferimento alsettore del N.C.C., si affermava che «i divieti e gli obblighi posti incapo alle imprese autorizzate al servizio di N.C.C., per esserelegittimi, devono essere […] adeguati e proporzionati rispetto alloscopo da perseguire» (sentenza n. 36 del 2024) e si è parimentiNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026rimarcata l’esigenza di una «connessione razionale tra il mezzopredisposto dal legislatore […] e il fine che questi intendeperseguire» (sentenza n. 8 del 2024).I servizi di autotrasporto non di linea, infatti, concorrono adare «effettività» alla libertà di circolazione, «che è la condizioneper l’esercizio di altri diritti» (sentenza n. 36 del 2024), per cui laforte carenza dell’offerta – che colloca l’Italia fra i Paesi europeimeno attrezzati al riguardo – generata dal potere conformativopubblico si è risolta in un grave disagio arrecato a intere fasce dellapopolazione e alle possibilità di sviluppo economico. Essa ha infattiinnanzitutto danneggiato la popolazione anziana e fragile, che,soprattutto nelle metropoli, non è in grado di utilizzare (o anchesemplicemente raggiungere) gli altri servizi di trasporto di linea,ma che ha stringenti necessità di mobilità che, in particolare, simanifestano in riferimento alle esigenze di cura. Ha compromessole esigenze di accesso a una mobilità veloce, spesso indispensabilea chi viaggia per ragioni di lavoro. Ha recato danno al turismo eall’immagine internazionale dell’Italia, dal momento chel’insufficiente offerta di mobilità ha pregiudicato la possibilità diraggiungere agevolmente i luoghi di villeggiatura.Anche la Corte di giustizia UE, in riferimento all’applicazionedell’art. 49 del TFUE, ha chiarito che questo garantisce la libertà distabilimento anche nei rapporti tra imprese che forniscono ilservizio di taxi e imprese autorizzate per il servizio di NCC.Pronunciandosi con riguardo al più esiguo numero di licenze cheuna normativa spagnola attribuiva a chi esercita il servizio di NCC(un trentesimo di quelle riservate ai taxi), la Corte di giustizia UEha ritenuto di esaminare in modo rigoroso le preminenti finalitàd’interesse generale che sono poste a presidio della disciplinaNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026limitativa – come gli obiettivi di corretta gestione del trasporto, deltraffico e dello spazio pubblico dell’agglomerato urbano, nonché diprotezione dell’ambiente –, precisando anche che le misureadottate devono risultare adeguate e non in grado di travalicarequanto si dimostri indispensabile per conseguire gli obiettivi fissatidalla legge (Corte di giustizia UE, sentenza 8 giugno 2023, [OSCURATO:PERSONA] SL). Come già rammentato nella sentenza n. 36 del2024, la pronuncia, peraltro, «ha posto in risalto il ruolo crucialeche i servizi di NCC sono deputati a svolgere, proprio in virtùdell’impiego dell’innovazione tecnologica, per “contribuire aconseguire l’obiettivo di una mobilità efficiente e inclusiva, grazieal loro livello di digitalizzazione e alla flessibilità nella fornitura diservizi, come una piattaforma tecnologica accessibile ai nonvedenti” (paragrafo 96)».2.7 Il Consiglio di Stato nel solco tracciato dalla propriagiurisprudenza ha esaminato il provvedimento di diniego oppostodal Comune di Venezia alle istanze delle società controricorrenti allaluce dei principi di libertà di impresa e di libera concorrenza, anchein relazione all’art. 3 del d. l. 13 agosto 2011, n. 138, convertitocon modificazioni dalla L. 14 settembre 2011, n. 48, recante:Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delleprofessioni e delle attività economiche e degli art. 45, 49, 56, 92,96, 101 e 102 TFUE e 4, cpr. 3 TUE.Il giudice amministrativo ha tenuto conto della necessità dicontemperare gli interessi di utilità sociale con quelli della liberastabilimento, di libertà di circolazione e di libertà di prestazione deiservizi, nella disciplina con la quale i Comuni prevedono perl’accesso nei centri storici, un diverso trattamento a coloro che sonoNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026in possesso di licenze taxi o N.C.C. rilasciate dal medesimoComune, rispetto a coloro che sono in possesso di analoghe licenzerilasciate da altri Comuni.La decisione adottata dal Consiglio di Stato, dunque, sidistingue per la sua natura tipicamente giurisdizionale, avendoaccertato sulla base di una ricognizione delle risultanze di causa lamancanza di proporzionalità del sacrificio alla libertà di iniziativaeconomica e di libera concorrenza realizzato con il diniego oppostodal Comune di Venezia alle richieste delle suddette società rispettoalla tutela della laguna di Venezia.Risulta evidente, pertanto che la sentenza in questa sedeimpugnata è del tutto estranea all’ambito dell’eccesso di poterecome delineato in premessa perché il suddetto vizio non èconfigurabile in relazione ad errores in procedendo o in iudicando,i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del poteregiurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimitàdell’esercizio del potere medesimo (cfr. fra le tante Cass. S.U. 22settembre 2023 n. 27160; Cass. S.U. 30 giugno 2023 n. 18539;Cass. S.U. 10 febbraio 2023 n. 4284).2.8 Le censure di cui ai due motivi di ricorso si rivelanoinammissibili in quanto sono dirette a far valere un pretesosconfinamento nell’agire amministrativo in relazione a statuizionidel giudice amministrativo che costituiscono il risultato di unaermeneutico proprio del giudice investito del ricorso avverso unprovvedimento amministrativo ritenuto illegittimo, senza che possariscontrarsi nella decisione di accoglimento alcuna volontà disostituirsi all'amministrazione o comunque di esprimere unaNumero registro generale 8622/2024Numero sezionale 18/2026Numero di raccolta generale 12328/2026Data pubblicazione 02/05/2026valutazione circa la convenienza dell'annullamento dell’attoamministrativo.3. Il ricorso è inammissibile.4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidanocome da dispositivo.5. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, sidà atto della sussistenza dei presupposti processuali per ilversamento da parte della parte ricorrente di un ulteriore importoa titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorsoprincipale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, sedovuto; P.Q.MLa Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna ilricorrente, Comune di Venezia, al pagamento delle spese delgiudizio di legittimità liquidate per ognuna delle due particontroricorrenti - [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. e [OSCURATO:SOCIETA]. –rispettivamente in euro 3.500 più 200 per esborsi, oltre al rimborsoforfettario al 15% IVA e CPA come per legge;ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002,inserito dall’art. 1, co. 17, I. n. 228/12, dichiara la sussistenza deipresupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente diun ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quelloprevisto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dellostesso art. 13, se dovuto;Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle SezioniUnite Civili della Corte Suprema di cassazione in data 13 gennaio2026.IL PRESIDENTEPasquale D’Ascola