Cassazione n. 24949/2026

trazione e legale rappresentante pro tempore, Avv.[OSCURATO:PERSONA]; rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA],in virtù di procura in calce al ricorso; con domiciliazione digitale exlege;-ricorrente-nei confronti diComune di Taranto, in persona del [OSCURATO:PERSONA] e delDirigente del Comune di Taranto ([OSCURATO:PERSONA] – Avvocatura),dott. [OSCURATO:PERSONA], giusta art. 22 dello Statuto comunale;Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026rappresentato e difeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procura incalce al controricorso; con domiciliazione digitale ex lege;-controricorrente-per la cassazione della sentenza n. 491/2023 della CORTE d’APPELLOdi LECCE, pubblicata in data 1° dicembre 2023;udìta la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 30giugno 2026 dal [OSCURATO:PERSONA].1. Con citazione notificata il 21 luglio 2016, la [OSCURATO:PERSONA] diPuglia e Basilicata (d’ora innanzi anche “BPPB”) convenne il Comune diTaranto davanti al Tribunale della stessa città, deducendo che:- quale impresa aggiudicataria a seguito di gara per licitazioneprivata bandita il 23 settembre 1994 e conclusa con delibera del 6dicembre successivo, le era stato affidato in concessione il servizio ditesoreria del Comune di Taranto;- il contratto, stipulato il 29 dicembre 1994, prevedeva che ilrapporto avrebbe avuto una durata di cinque anni, dal 1° gennaio 1995al 31 dicembre 1999, prorogabile una sola volta, con un compensoannuo pari a 3 milioni di Lire;- con deliberazione del [OSCURATO:PERSONA] del Comune indata 13 gennaio 2000, era stata disposta la proroga consentita dalregolamento contrattuale, con fissazione della nuova scadenza al 31dicembre 2004 e con mantenimento della previsione di un compensoannuo pari a 1.549,38 Euro;[OSCURATO:PERSONA] est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026- peraltro, pur dopo la scadenza del contratto, essa banca avevacontinuato a gestire la tesoreria comunale sulla base di delibere diproroga emesse unilateralmente dall’ente: dapprima, nelle more dellanuova gara bandita nell’ottobre 2004; successivamente, nelle more delcontenzioso insorto tra il Comune e la [OSCURATO:PERSONA] del Lavoro, cui,dall’inizio 2006, era stata aggiudicata la gestione del servizio; infine,nel periodo successivo all’ulteriore gara bandita nel novembre 2009,che, stante il carattere eccessivamente oneroso delle condizionieconomiche offerte dall’ente, era andata deserta;- l’ultima delibera di proroga, emessa dalla Giunta comunale in data16 giugno 2011, aveva previsto la protrazione del rapporto sino al 31dicembre 2011;- a far tempo da questa data, la tesoreria comunale era stataamministrata da essa banca pure in mancanza di atti formali unilateralidi proroga, sulla base di condizioni economiche insostenibili, connotevoli perdite, al solo fine di evitare l’interruzione di un serviziopubblico, al cui esercizio non avrebbe potuto sottrarsi;- dalla fine del 2011, infatti – sebbene, con diverse comunicazioni,avesse rammentato al Comune la sussistenza del suo preciso obbligodi espletare la procedura di evidenza pubblica per la scelta delcontraente cui affidare il servizio in concessione, nonché del dovere diconformare la propria azione amministrativa a principi diragionevolezza, congruità e correttezza in ordine alla determinazionedelle condizioni a base della gara –, l’ente era restato“intollerabilmente” inerte, sicché essa banca, dapprima, con diffide del6 maggio 2015 e del 9 marzo 2016, aveva manifestato la volontà dinon proseguire nella gestione del servizio; successivamente, con attoPaolo Spaziani est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026del 16 marzo 2016, aveva formalmente diffidato l’ente a procedere conl’esperimento di una nuova gara.Sulla base di queste deduzioni – ed assumendo, pertanto, che a fartempo dal 31 dicembre 2004 (data della scadenza dell’originariocontratto), il rapporto si era svolto in via di mero fatto, senza chefossero variate le condizioni economiche originarie e con notevoliperdite da parte sua – la [OSCURATO:PERSONA] di Puglia e Basilicata hadomandato che, dichiarata la nullità (ai sensi degli artt. 57, comma 7,d.lgs. n. 163/2006, 35, comma 13, d.l. n. 1/2012, 63 e 106 d.lgs. n.50/2016) delle numerose delibere unilaterali di proroga emessedall’ente sino al 2011, il Comune di Taranto fosse condannato, oltreche ad indire una nuova gara a condizioni appetibili (gara, poi,effettivamente bandita e conclusasi con nuova aggiudicazione allaBPPB nel 2018), al risarcimento di tutti i danni cagionatile per effettodella predetta condotta illecita, quantificabili in Euro 12.439.715,81(avuto riguardo ai costi operativi e di gestione sostenuti a fronte dellenon remunerative condizioni economiche applicate dall’ente), o nelladiversa somma stimata di giustizia, oltre rivalutazione, interessi edeventuale maggior danno ex art.1224, secondo comma, cod. civ..2. L’ente territoriale, costituitosi in giudizio, sollevò, in viapregiudiziale di rito, l’eccezione di carenza di giurisdizione del giudiceordinario nei confronti del giudice amministrativo, e, nel merito,resistette alla domanda, invocandone il rigetto.3. Con sentenza n.2221/2021 il Tribunale di Taranto, inaccoglimento dell’eccezione pregiudiziale, dichiarò il difetto digiurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo,sul presupposto che, nella fattispecie, venisse in considerazione unacontroversia in materia di pubblici servizi relativa ad una concessionePaolo Spaziani est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026di pubblico servizio, devoluta alla giurisdizione amministrativaesclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n.104 del2010 (Codice del processo amministrativo).4. La decisione del tribunale è stata integralmente confermata dallaCorte d’Appello di Lecce, che con sentenza 1° dicembre 2023 harigettato l’impugnazione della [OSCURATO:PERSONA] di Puglia e Basilicata, sulprincipale rilievo che, nel periodo successivo al 31 dicembre 2004, nonostante la scadenza del contratto stipulato tra l’ente e la banca, tuttaviail servizio di tesoreria non era stato da quest’ultima esercitato “in viadi mero fatto”, bensì sulla base di un rapporto concessorio «esistente»,sebbene prorogato e rinnovato illegittimamente dall’ente territoriale,dapprima (fino al 2011) mediante espresse delibere di prorogaillegittime (perché «contrastanti con gli artt.6 L. 24.12.1993 n.537come modificato dalla L. 18.04.2005 n.62, 7 D.Lg. 17.03.1995 n.157,57 D.Lg. 12.04.2006 n.163 e 106 c. XI 18.04.2016», che avrebberoprevisto «le proroghe e i rinnovi nei termini e in presenza di presuppostinon ricorrenti nel caso in esame»), di poi (successivamente al 2011)mediante «rinnovi taciti» parimenti illegittimi «perché vietati dall’art.57 c. VII D.Lg. [OSCURATO:DATA_NASCITA] n.163» (pag.2 della sentenza impugnata).Il rilievo che la pretesa azionata trovasse fondamento nel rapportoconcessorio, il quale, sebbene viziato da violazione di legge, nondimenodoveva ritenersi ancora giuridicamente esistente (e la cui, purillegittima, protrazione nel tempo era, tra l’altro, avvenuta conl’“accettazione” della banca concessionaria, «che ben avrebbe potutorifiutare la prosecuzione della gestione del servizio di tesoreria»: pagg.2-3- sentenza, cit.), induceva a concludere che la controversia –gestione del pubblico servizio di tesoreria e non al pagamento diPaolo Spaziani est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026indennità o corrispettivi» (pag.3 sentenza, cit.) – fosse devoluta allagiurisdizione amministrativa esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1,lett. c), c.p.a., già correttamente applicato dal primo giudice; in talsenso, del resto, deponeva anche la circostanza che «nelle conclusionidella citazione di primo grado la BPPB [aveva] chiesto di accertare edichiarare la nullità delle proroghe e dei differimenti della gestione delpubblico servizio di tesoreria, dichiarazione che non rientra[va]sicuramente nella giurisdizione ordinaria» (pag.3 sentenza, cit.).5. Avverso la sentenza della corte di merito la [OSCURATO:PERSONA] diPuglia e Basilicata propone ora ricorso per cassazione, sulla base di duemotivi, illustrati da memoria.Resiste con controricorso il Comune di Taranto.La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale, aisensi dell’art.380-bis.1 cod. proc. civ..RAGIONI DELLA DECISIONE1.1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia “Violazione e falsaapplicazione dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n.104, violazione e falsa applicazione del principio di autonomiacontrattuale delle parti ex art. 1322 c.c., in relazione all’art. 360, n. 3,c.p.c.”.Si duole che la corte di merito abbia erroneamente applicato l’art.133, comma 1 lett. c), d.lgs. n. 104 del 2010, sull’erroneo presuppostoche la pretesa azionata dall’istituto di credito trovasse fondamento nelrapporto concessorio intercorso con il Comune di Taranto, reputatoancora “esistente” e, quindi, efficace, benché fondato su proroghe etaciti rinnovi illegittimi, perché disposti in violazione delle norme dilegge che ne disciplinavano i termini e i presupposti.[OSCURATO:PERSONA] est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026Lamenta che, al contrario, «i fatti oggetto di causa e la relativadomanda di risarcimento dei danni formulata da BPPB afferiscono a unperiodo temporale successivo alla scadenza del contratto di tesoreriae, pertanto, lo stesso non può avere alcun ragionevole collegamentocon la controversia di cui è causa» (pag.16 del ricorso).Si duole non essersi considerato che se le proroghe successive al31 dicembre 2004 erano «illegittime e nulle» ciò necessariamenteimplicava che il rapporto concessorio era «venuto meno», avendo«cessato di produrre i suoi effetti»; e che, cessata l’efficacia delcontratto e del rapporto concessorio, la pretesa risarcitoria avanzataavrebbe trovato fondamento in una condotta illecita tenuta dallapubblica amministrazione priva di alcun collegamento con la pregressadisciplina contrattuale e con l’esercizio in concreto del potereamministrativo, a tale stregua invero venendo in considerazione lacondotta materiale posta in essere dall’ente pubblico in posizioneparitetica rispetto al privato, «priva di una copertura provvedimentale»e da valutarsi «in via di mero fatto» quale condotta illecita generatricedi danno ingiusto ai sensi dell’art.2043 cod. civ. (pag.19 del ricorso).Lamenta che, escluso ogni collegamento con atti di naturaautoritativa, la pretesa azionata ricade nella giurisdizione ordinaria,invero sussistente quand’anche «si volesse ravvisare una qualcheimpossibile riviviscenza del rapporto concessorio», trattandosi di «unadomanda di risarcimento dei danni», rientrante nell’espressaesclusione prevista dall’art.133, comma 1 lett. c), c.p.a., il quale, nelsottrarre alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sullecontroversie relative a concessioni di pubblici servizi le causeconcernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi», comprende in talePaolo Spaziani est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026esclusione, «ovviamente», anche le domande di risarcimento dei danni(pagg.19-20 ricorso, cit.).1.2. Con il secondo motivo denuncia “Violazione e falsaapplicazione dell’art. 132, co 4, c.p.c. in relazione all’art. 360, n. 4,c.p.c. - sulla presunta giurisdizione del giudice amministrativo assolutaillogicità e contraddittorietà della motivazione con conseguente nullitàdella sentenza di appello per motivazione apparente e per irriducibilecontrasto tra affermazioni inconciliabili”.Si duole che la pronuncia di difetto di giurisdizione del giudiceordinario emessa dalla corte di merito -in quanto fondata sul rilievodella perdurante esistenza del rapporto concessorio, quantunqueviziato dall’illegittimità dei provvedimenti di proroga, emessi incontrasto con le norme di legge che ne disciplinavano i termini e ipresupposti- sia «completamente sprovvista di motivazione» (pag.26del ricorso) o, comunque, «dotata di una motivazione del tutto illogica,composta di affermazioni contrastanti, di significato diametralmenteopposto, con l’effetto di una palese violazione dell’art. 132 c.p.c.»(pag.27 ricorso, cit.).2. La decisione della questione di giurisdizione posta al fondo deimotivi di ricorso va rimessa alle Sezioni Unite.2.1. Invero, ai sensi dell’art. 374, primo comma, ultima parte, cod.proc. civ., le Sezioni semplici della Corte di cassazione possonoconoscere della questione di giurisdizione oggetto del ricorso, nonessendo necessaria la sua devoluzione alle Sezioni Unite, soloallorquando queste ultime si siano già espresse sulla medesimaquestione, ancorché non sullo specifico caso, affermando sul puntochiari e precisi principi informatori, suscettibili di rappresentare unaPaolo Spaziani est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026guida orientativa per le Sezioni semplici (v. Cass. 17/3/2025, n. 7152;Cass., Sez. Un., 19/1/2022, n. 1599).2.2. Orbene, la questione relativa ai limiti della giurisdizioneordinaria in relazione alle controversie in materia di concessioniamministrative (devolute in generale alla giurisdizione amministrativaesclusiva) è stata affrontata ex professo dalle Sezioni Unite sia, ingenerale, con riguardo alla nozione di “controversie concernentiindennità, canoni ed altri corrispettivi” di cui all’esclusione previstadall’art.133, comma 1 lett. c), d.lgs. n. 104/2010, sia con riguardo alladomanda di pagamento del corrispettivo per lo svolgimento del serviziodi tesoreria in regime di concessione.Sotto il primo profilo, le S.U. di questa Corte hanno affermato chele controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi,escluse dalla giurisdizione amministrativa esclusiva e devolute allagiurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle con un contenutomeramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potered’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessigenerali; quando, invece, la controversia coinvolge la verificadell’azione autoritativa dell’ente pubblico sull’intera economia delrapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenzagiurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. Un.,18/11/2008, n. 27333; Cass., Sez. Un., 12/10/2011, n. 20939; Cass.,Sez. Un., 30/07/2020, n.16459; Cass., Sez. Un., 13/03/2024, n.6747; Cass., Sez. Un., 1/09/2025, n.24345).Sotto il secondo profilo, le Sezioni Unite hanno affermato che ladomanda di pagamento del corrispettivo per lo svolgimento del serviziodi tesoreria in regime di concessione proposta dalla bancaconcessionaria in confronto dell’ente comunale rientra nellaPaolo Spaziani est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026giurisdizione del giudice ordinario ove la controversia investaesclusivamente le modalità di determinazione del compenso (Cass.,Sez. Un., 12/09/2019, n.22769; v. anche Cass., Sez. Un., 30/10/2020,n. 24111), mentre resta devoluta alla giurisdizione del giudiceamministrativo qualora presupponga la qualificazione del rapportodedotto in giudizio come avvenuto in via di fatto ovvero qualeconseguenza di un provvedimento di c.d. proroga tecnica, atteso chein tal caso la domanda svolta dalla banca non presenta un contenutomeramente patrimoniale ma investe anche l’accertamento dellalegittimità ed efficacia degli atti di proroga adottati dal Comune (Cass.,Sez. Un., 22/05/2025, n. 13762).2.3. I principi generali enunciati dalle Sezioni Unite ai fini delladelimitazione della nozione di “controversie concernenti indennità,canoni ed altri corrispettivi”, ex art.133, comma 1, lett. c), d.lgs.n.104/2010, nonché quelli, più particolari, affermati con riguardo alladomanda di adempimento proposta dalla banca concessionaria neiconfronti dell’ente locale concedente in relazione al corrispettivo delservizio di tesoreria reso dalla prima in favore del secondo, nonpossono essere peraltro automaticamente assunti quali principiinformatori per la regolazione della questione di giurisdizione nellafattispecie in esame, nell’ambito della quale è stata proposta non giàun’azione di adempimento per il pagamento del corrispettivo delservizio ma un’azione di risarcimento del danno asseritamentecagionato dalla illecita condotta dell’ente.La peculiarità della fattispecie, diversa da quelle in relazione allequali le Sezioni Unite di questa Corte hanno già avuto modo dipronunziare, ne impone la rimessione alle medesime ex art. 374 cod.proc. civ., con rinvio della causa a nuovo ruolo.[OSCURATO:PERSONA] est.Numero registro generale 12274/2024Numero sezionale 2131/2026Numero di raccolta generale 24949/2026Data pubblicazione 02/09/2026 P.Q.MLa Corte rimette la causa alle Sezioni Unite, rinviandola a nuovoruolo.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezionecivile della Corte Suprema di Cassazione, il 30 giugno 2026.Il PresidenteLuigi Alessandro ScaranoPaolo Spaziani est.