Cassazione n. 19624/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.16269/2021 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], domiciliato ex lege in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], domiciliato ex lege in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO PALERMO n. 365/2021 depositata il12/02/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 02/07/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Premesso che: 1.a seguito di delibera di giunta in data 23 febbraio 1989, il Comune di [OSCURATO:PERSONA], affidava all’ing. [OSCURATO:PERSONA] la redazione di un progetto relativo alla realizzazione dell’impianto fognario e della rete di adduzione dell’impianto di depurazione; 2. la delibera prevedeva che la copertura della spesa per il compenso dovuto all’ingegnere sarebbe avvenuta tramite finanziamento pubblico; 3. Il progetto veniva redatto e, il 31 marzo 1989, veniva acquisito dal Comune; 4. il contenuto della delibera veniva trasfuso nel “disciplinare di incarico” sottoscritto dalleparti in data 25 gennaio 1990; 5. l’ingegnere, non avendo ricevuto il compenso per l’attività svolta, otteneva dal Tribunale di Palermo un decreto ingiuntivo contro il quale il Comune proponeva opposizione. L’opposizione, basata sul disposto dell’art.23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989, n.66, convertito dalla l.144/1989, veniva accolta. Il Tribunale rilevava: non “c’è stato da parte del Comune un impegno di spesa registrato dal ragioniere o dal segretario sul competente capitolo di bilancio di previsione … ed è pertanto evidente che non è stata rispettata la procedura prevista dall’art. 23 del d.l.2 marzo 1989 n.66 con la conseguenza che tra le parti non poteva dirsi instaurato un corretto rapporto obbligatorio tale da vincolare il Comune di [OSCURATO:PERSONA] al pagamento delle somme richiesta dall’ing. Pecoraro”; 6. la decisione di primo grado veniva confermata dalla Corte di Appello di Palermo, con la sentenza in epigrafe; 7. contro questa sentenza [OSCURATO:PERSONA] ricorre con due motivi avversati dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] con controricorso; 8.il ricorrente ha depositato memoria; considerato che: 1. con il primo motivo di ricorso viene lamentata, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., la “violazione o falsa applicazione degli artt. 1321 e 1372 c.c. e dell’art. 23, commi 3 e 4, del d.l.66/1989 e dell’art. 11 delle preleggi”, per avere la Corte di appello ritenuto applicabile l’articolo 23 laddove invece sarebbe stato corretto ritenere tale articolo inapplicabile in riferimento alla data -anteriore a quella di entrata in vigore della disposizione- di adozione della delibera della giunta comunale. Sostiene il ricorrente che “il Comune, al momento in cui ha deliberato di conferire l’incarico professionale al professionista non era sottoposto ai vincoli di cui al terzo e quarto comma dell’art. 23 del d.l.66/1989, introdotto solo in un momento successivo. Ed infatti è al momento della redazione e pubblicazione della deliberazione di affidamento dell’incarico che l’ente avrebbe dovuto individuare l’impegno di spesa. Epperò in quel momento non era ancora entrato in vigore il d.l. 66/1989” 2. con il secondo motivo di ricorso viene lamentata, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., la “violazione o falsa applicazione dell’art. 23, commi 3 e 4, del d.l.66/1989”, per avere la Corte di a ppello ritenuto applicabile l’articolo 23 anche ai contratti di prestazione d’opera professionale laddove invece sarebbe stato corretto ritenere l’articolo inapplicabile a tali contratti e applicabile invece solo ai contratti di acquisizione di beni e agli appalti di servizi. 3.L’art. 23 del d.l. 66/1989, convertito dalla l. 144/1989, rubricato “Divieto di effettuare spese e responsabilità nell'esecuzione”, prevedeva, per quanto interessa che: “3. A tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità montane l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta odichiarata esecutiva, nonché l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati... 4. Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni”; 4. deve essere esaminato per primo il secondo motivo di ricorso. 4.1. Il motivo è infondato. 4.2. La Corte ha già più volte affermato che l’art.23 del d.l.2 marzo 1989 è applicabile al contratto di prestazione d’opera professionale. In particolare, si è detto che tale disposizione, rivolta ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissa condizioni inderogabili affinché il contratto, anche d'opera professionale, possa essere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale (Cass.n. 1985 del 2005). Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 26657 del 18.12.2014 hanno statuito che, anche nel caso di contratto d'opera professionale nel quale il pagamento del compenso al professionista sia stato condizionato, con apposita clausola, al finanziamento dei lavori da progettare, dal contratto sorge, comunque, un'obbligazione di pagamento, ancorché condizionata, a carico dei Comune. Tale obbligazione non può restare sottratta alla normativa in materia di assunzione di impegni di spese degli enti locali, attesa l'inderogabilità delle modalità procedimentali imposte dalla norma di cui all'art. 23 cit., che non contempla eccezioni. Secondo le S.U., infatti, la ratio della previsione normativa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, d.l. n. 66 del 1989, intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa, unitamente alla rilevanza, di ordine pubblico, delle esigenze perseguite dalla norma cit. - in primis quelle dirette a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l'equilibrio economico-finanziario degli enti locali - non consentono deroghe alla medesima disposizione per effetto di una clausola convenzionale, come quella indicata, che sottopone il pagamento del compenso professionale alla condizione dell'erogazione del finanziamento. La giurisprudenza successiva ha ribadito l’insegnamento delle Sezioni Unite (v., tra molte, In particolare con la ordinanzan. 2101 del 23/08/2018 : “Il contratto d'opera professionale stipulato da un Comune, nel quale sia inserita una clausola (c.d. di copertura finanziaria) che subordina il pagamento del compenso alprofessionista al finanziamento dei lavori da progettare, non si sottrae alla normativa in materia di assunzione di impegni di spesa degli enti locali, attesa l'inderogabilità delle modalità procedimentali imposte dalla norma di cui all'art.23 del d.l. n. 66 del 1989, desumibile sia dalla "ratio" (intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa) che dalla rilevanza di ordine pubblico di tale norma (diretta a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l'equilibrio economico- finanziario degli enti locali), sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno”). L’art. 23 comma 3 ha un ambito di applicazione generale essendo letteralmente riferito a “qualsiasi spesa”. Il successivo comma 4, che fa riferimento all'acquisizione di beni o servizi, non può essere letto come limitativo dell’ambito di applicazione del comma 3 atteso che simile lettura contrasta con la "ratio" della legge -che come già rilevato è ”intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa”- e con “la rilevanza di ordine pubblico di tale norma diretta a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l'equilibrio economico-finanziario degli enti locali”. 4.3. Il secondo motivo di ricorso deve essere pertanto rigettato; 5. il primo motivo di ricorso è fondato. 5.1. L’art. 23 èentrato in vigore il 27/4/1989. Emerge dalla sentenza che la delibera di affidamento dell’incarico risaliva al 23 febbraio 1989. Emerge dal ricorso e dal controricorso che il progetto è stato redatto entro il 31 marzo 1989, data in cui è stato inviato al Comune, ed è stato protocollato il giorno successivo. Per giurisprudenza di questa Corte il discrimine temporale per l’applicazione del d.l. 66/1989 è segnato dall’esecuzione della prestazione (si veda, tra altre, Cass. n. 12880 del 26/05/2010: “In tema di contratti degli enti pubblici territoriali, l'art.23, comma 3, del d.l. 28 aprile1989 n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile1989, n. 144, subordinando la validità del contratto all'esistenza di una deliberazione autorizzativa assunta nelle forme previste dalla legge e del relativo impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ha sostanzialmente riprodotto il contenuto della normativa precedente, di cui al combinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, mentre il successivo comma 4 ha innovato tale disciplina, prevedendo la responsabilità dell'amministratore dell'ente territoriale nell'ipotesi di acquisizione di opere, beni o servizi in violazione del predetto divieto; pertanto, mentre prima dell'entrata in vigore del menzionato comma 4, il soggetto che aveva effettuato la prestazione poteva esperire nei confronti della P.A., che ne avesse riconosciuto l'"utilitas", l'azione di indebito arricchimento ex art.2041 cod. civ., nella vigenza del citato comma 4 tale azione non è più proponibile, in quanto, avendo carattere sussidiario, essa resta esclusa dalla proponibilità dell'azione nei confronti dell'amministratore o del funzionario che ha consentito l'acquisizione della prestazione. Ne consegue che, nel caso in cui il contratto invalido sia stato stipulato sotto la vigenza del r.d. n. 383 del 1934, ma la prestazione sia stata eseguita dopo l'entrata in vigore del d.l. n.66 del 1989, deve escludersi la esperibilità dell'azione ex art. 2041 nei confronti dell'ente territoriale, in quanto, avendo avuto luogo l'acquisizione della prestazione sotto la vigenza della nuova disciplina, il contraente dispone dell'azione diretta nei confronti degli amministratori”). 5.2. La Corte di Appello non ha avuto riguardo al sopradetto discrimine. 5.3. Il primo motivo di ricorso deve essere accolto; 6. in ragione dell’accoglimento del primo motivo di ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa deve essere rinviata alla Corte di Appello di Palermo, in diversa composizione, anche per le spese; PQM la Cor