Cassazione n. 01087/2026

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 28715/2022 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentatae difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ; -controricorrente - avverso la SENTENZA d ella CORTE D'[OSCURATO:PERSONA] n. 3004/2022 , pubblicatail 5 maggio 2022 ; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/11/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette l a memoria del ricorrente e le conclusioni scritte del Sost. P roc . generale [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] emetteva nei confronti del Comune di Civitavecchia cinque ordinanze-ingiunzioni per violazione dell’art. 133, comma 1, primo periodo, d.lgs. 152/2006, in relazione al superamento dei limiti di legge negli scarichi delle acque reflue trattate nel depuratore comunale, con conseguente irrogazione della sanzione di € 15.000,00. Veniva proposta opposizione dal Comune di Civitavecchia innanzi al Tribunale di Civitavecchia, che la rigettava. 2. La pronuncia di prime cure era impugnata dall’opponente soccombente davanti alla Corte di Appello di Roma, che – con sentenza n. 3004/2022 –respingeva il gravame, sostenendo, per quanto ancora qui di interesse: - sull’asserita inevitabilità del malfunzionamento dell'impianto di depurazione esclusivamente riconducibile alla condotta illecita di terzi: che l'affidamento della gestione dell'impianto a terzi, con conseguente assoggettamento a responsabilità del solo soggetto delegato, può sollevare il titolare dell'impianto da responsabilità esclusivamente nel caso in cui le funzioni di delega e gestione sianostate regolarmente conferite secondo le previsioni di legge, senza che la base del provvedimento sanzionatorio sussista una specifica culpa in vigilandoo in eligendo; - sulla mancata notifica dei verbali al Comune di Civitavecchia: che l a notifica al trasgressore sindaco del Comune di Civitavecchia equivale senz'altro alla notifica al rappresentante legale del comune, che si identifica nello stesso, per cui deve ritenersi che la notifica al sindaco, persona fisica, equivalga anche alla notifica al Comune, persona giuridica; - sul rispetto dei termini di contestazione della violazione prescritti dall’art. 14, comma 2, della legge n. 689 del 1981: che dopo l’accertamento materiale delle condotte, le stesse dovevano essere valutate per apprezzarne la consistenza ai fini della successiva formulazione della contestazione; 3. Avverso la suddetta pronuncia di secondo grado ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Civitavecchia, affidandolo a sette motivi. Ha resistitocon controricorso la Regione [OSCURATO:PERSONA]. Il ricorrente ha depositato memoria e il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, instando per ilrigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo si denuncia, ex art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 legge n. 689/1981 – Ascrivibilità dell’evento sanzionato al fatto illecito del terzo –Imprevedibilità ed imprevenibilità –Non punibilità dell’asserita violazione per insussistenza di dolo o colpa. Il ricorrente sostiene che la Corte di Appello di Roma abbia errato nel non aver riconosciuto l’interruzione del nesso di causalità a seguito del fatto illecito del terzo. Si adduce come dovesse ritenersi incontestato che il superamento dei valori dell’[OSCURATO:PERSONA] non era conseguenza di un malfunzionamento dell’impianto dovuto a cause ad esso endogene, ma costituivadiretta conseguenza dell’illecito comportamento di terzi ignoti che avevano immesso nella rete fognaria sostanze (idrocarburi) che non avrebbero potuto esservi immesse. Pertanto, escluso che l’illecito amministrativo potesse essere addebitato a titolo di responsabilità oggettiva, non avrebbe potuto essere attributo al Comune l’obbligo di controllo puntuale, costante ed ininterrotto su tutta la rete fognaria e su tutti gli scarichi privati che in essa si innestavano. 1.1. Il motivo è inammissibile exart. 360-bis, n. 1, cod. proc. civ. Infatti, costitusce principio costantemente affermato nella giurisprudenza di questa Corte quello secondo cui, in tema di violazioni amministrative, ai sensi dell'art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689, per integrare l'elemento soggettivo dell'illecito è sufficiente la semplice colpa; per cui, l'errore sulla liceità della relativa condotta, correntemente indicato come « buona fede » , può rilevare in termini di esclusione responsabilità amministrativa, al pari di quanto avviene per la responsabilità penale in materia di contravvenzioni, solo quando esso risulti inevitabile, oltre alla condizione che da parte dell'autore sia stato fatto tutto il possibile per osservare la legge e che nessun rimprovero possa essergli mosso, così che l'errore sia stato incolpevole, non suscettibile cioè di essere impedito dall'interessato con l'ordinaria diligenza (v. Cass. n. 33 441 del 17/12/2019; Cass. n. 24081 del 26/09/2019; Cass. n. 19759 del 02/10/2015; Cass. nn. 16320/10, 13610/07, 11012/06, 9862/06, 5426/06 e 11253/04). L'onere della prova degli elementi positivi che riscontrano l'esistenza della buona fede è a carico dell'opponente e la relativa valutazione costituisce un apprezzamento di fatto di stretta competenza del giudice di merito, non sindacabile in sede di legittimità se non sotto il profilo del vizio di motivazione (Cass. n. 21280/2015; v. anche Cass. n. 19759/2015; Cass.n. 23019/2009). 1.2. Nel caso che ci occupa, la Corte territoriale ha adeguatamente motivato sul raggiungimento delconvincimento che il Comune non avesse adottatola diligenza dovuta: la stessa ha osserva to che lo sversamento di sostanze nocive da parte di terzi rappresenta un evento che deve essere potenzialmente previsto ed evitato da chi è incaricato della gestione dell'impianto, a maggior ragione rispetto al depuratore di Fiumaretta che era già stato in precedenza interessato da accadimenti identici. Del resto, lo stesso giudice ha osservato come il Comune di Civitavecchia non aveva mai conferito le funzioni di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato al c.d. [OSCURATO:PERSONA] (ATO) rispettando le prescrizioni legislative vigenti (L.R. n. 6/1996), così dovendosi ravvisare anche una colpa in eligendorispetto al soggetto cui era stata affidata la gestione dell'impianto (v. sentenzaimpugnata p. 6). 2. Con il secondo motivo si deduce, ex art. 360, comma 1, n. 4) cod. proc. civ., l’inosservanza dell’art. 111, comma6, Cost. e 132 cod. proc. civ. – Mera apparenza della motivazione in ordine alla prevedibilità e prevenibilità dell’evento. Il ricorrente rappresenta che la Corte di Appello sia incorsa in vizio di motivazione apparente per la sua assoluta apoditticitàsul punto già oggetto di critica nel precedente mezzo di gravame, soprattutto nella parte in cui il secondo giudice ha applicato un principio espresso dalla Suprema Corte che, peraltro, avrebbe dovuto ritenersi inconferente rispetto alla fattispecie in esame. 2.1. Il motivo è infondato. Alla luce di quanto sopra argomentato (punto 1.2.) e della giurisprudenza di questa Corte sopra richiamata, deve escludersi l’apparenza della motivazione resa dalla Corte territoriale. Tale vizio che ricorre quando la motivazione, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, perché recante argomentazioni obbiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all'interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture (v. tra le tante: Cass. n. 23123 del 28/07/2023; [OSCURATO:PERSONA]. U, n. 2767 del [OSCURATO:DATA_NASCITA]). Questo vizio è chiaramente insussistente nella fattispecie in esame alla stregua della esternazione di una motivazione più che adeguata sull’aspetto denunciato, per quanto già palesato in risposta al primo motivo. 3. Con il terzo motivo si lamenta, exart. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 14 e 18 legge n. 689/1981 –Inidoneità a fondare l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione del verbale di accertamento notificato alla sola persona del sindaco p.t., quale legale rappresentante del comune, in assenza della contestuale menzione nell’atto della responsabilità solidale dell’ente rappresentato. Il ricorrente si duole dell’erronea statuizione della Corte di merito con cui è stato ritenuto che la notificazione dei verbali al solo Sindaco, quale trasgressore, potesse fondare la legittima emissione di ordinanze- ingiunzioni nei confronti del Comine anche in mancanza di una espressa individuazione di quest’ultimo quale coobbligato solidale. In particolare, ripercorrendo la normativa applicabile, il Comune di Civitavecchia lamenta la violazione dell’art. 14, legge n. 689/1981, norma che evidenzia l’autonomia dei titoli di responsabilità. In effetti, espone il ricorrente, mentre è stata notificata al Comune la determinazione dirigenziale contenente l’ordine di pagamento, la notificazione dei verbali di contestazione non è stata effettuata anche nei confronti dell’obbligato in solido, perché il Sindaco (trasgressore) e il Comune (coobbligato) sono da considerarsi due soggetti autonomi. Conclude, dunque, il ricorrente che – in assenza di doppia notifica (una al Sindaco ed una al Comune di Civitavecchia) - la notifica del verbale eseguita mediante consegna di un'unica copia al Sindaco trasgressore, legale rappresentante del coobbligato in solido, è idonea ad integrare la previsione dell’art. 14 legge n. 689/1981 solo a condizione che l'atto evidenzi chiaramente la duplice qualità di destinatario in proprio dell'atto (persona fisica individuata come trasgressore) e di legale rappresentante della persona giuridica (quale coobbligato in solido). Si precisa che non si tratta di un mero formalismo, ma che il suddetto adempimento costituisceespressione di una funzione di garanzia, da cui deriva la necessità che il verbale notificato menzioni espressamente l’ente individuato quale coobbligato in solido. 3.1. Il motivo è infondato. Occorre ribadire che questa Corte ha sostenuto che la legge 24 novembre 1981, n. 689, all’art. 14, impone che siproceda alla notificazione del verbale di accertamentodistintamente al trasgressore ed alla persona obbligata solidale, e che la consegna di un doppio esemplare di detto verbale è superflua soltanto nel caso in cui la contestazione della violazione abbia come destinataria una sola persona fisica, che venga considerata nella duplice qualità di trasgressore e di rappresentate del soggetto giuridico obbligato in solido, nei casi previsti dall'art. 6 della stessa legge (Cass. n. 15104 del 22/06/2010; Cass. n. 4172 del 29/04/1994). Invero, ove sia documentato il rapporto tra autore della trasgressione ed ente opponente, come nel caso di specie, ritiene il Collegio che la coincidenza tra persona fisica e persona giuridica rappresentata da quest’ultima costituisca una situazione tale da giustificare la sanatoria della mancata notifica specificamente destinata all’ente rappresentato, ex art. 156, comma 3, cod. proc. civ. Tanto per il raggiungimento del relativo scopo - che è quello della conoscenza legale dell’atto volta all’utile predisposizione delle proprie difese da parte del destinatario della contestazione – dimostrato, nel caso di specie, dalla rituale convocazione di tutti i soggetti solidalmente responsabili, sentiti dalla Regione [OSCURATO:PERSONA], prima dell’emanazione delle ordinanze-ingiunzioni. Tanto si deduce dallo stesso ricorso, ove si afferma che «il Comune, pur non essendo stato individuato nei verbali come responsabile, a fronte del diretto coinvolgimento del Sindaco e ritenendo che ciò potesse contribuire ad una rapida definizione della vicenda, aveva inviato delle memorie e chiesto l’audizione di tecnici, al fine di chiarire che lo sforamento del parametro non era ascrivibile ad un generico malfunzionamento dell’impianto ma alla condotta illecita di cui si è già ampiamente detto»(v. ricorso p. 25, penultimo capoverso; v. anche p. 26, righi 8 e 9, ove si riporta il contenuto delle ordinanze-ingiunzioniche fanno anch’esse riferimento agli scritti difensivi prodotti dal Comune, convocato e sentito dall’Amministrazione). Poiché, dunque, risulta proposta nel caso di specie una tempestiva e rituale opposizione, si ha così per realizzato nel processo il risultato pratico cui la valida notificazione è ex legefinalizzata, senza violazione alcuna della garanzia processuale del corretto contraddittorio a tutela del diritto di difesa, con conseguente venir meno dell'interesse del destinatario a denunciare lo specifico vizio. In ogni caso, va ribadito il principio generale –correttamente applicato dalla Corte territoriale - per cui qualora coincidano la persona fisica del Sindaco e quella di legale rappresentante del relativo ente territoriale (come verificatosi nella vicenda qui esaminata), la funzione di informazione legalmente attuata con la notificazione può ritenersi integralmente soddisfatta con l’effettuazione della stessa al medesimo soggetto ricoprente contemporaneamente la duplice qualità (per quanto evincibile dalla citata Cass. n. 15104/2010, che fonda la legittimità della notificazione, per come avvenuta nel caso di specie, sul presupposto della coincidenza della persona fisica con quella del legale rappresentante della persona giuridica obbligata solidalmente, nei casi previsti dall’art. 6 della legge n. 689/1981; Cass. n. 4172/1994 aveva già specificato che – ricorrendo la suddetta immedesimazione –non occorre, come già evidenziato, la consegna di un doppio esemplare dell’atto di accertamento, potendo essere considerata sufficiente la consegna di un solo esemplare, da ritenersi idonea a far conoscere al consegnatario, rivestente la suddetta duplice qualità, la violazione contestata). Del resto, la riprova dell’assenza di alcuna lesione di garanzia e difensiva è rappresentata dal fatto che il Comune di Civitavecchia non ha affermato di non aver avuto conoscenza dell’atto controverso ma solo di non essere stato formalmente destinatario della notifica poiché la stessa avrebbe dovuto essere duplice o, comunque, indicare le due qualità del Sindaco. Ciò implica che l’atto aveva comunque raggiunto il suo scopo, non potendosi la notifica dichiarare nulla od omessa per la sola circostanza di presentare una mera violazione formale nonproducente alcuna lesione nei termini prima precisati. 4. Con il quarto motivo si deduce, exart. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2, legge n. 689/1981, in relazione all’inosservanza del termine di novanta giorni per la notificazione di tre dei cinque verbali di accertamento. Ad avviso del ricorrente, la Corte di merito, nonostante la corretta interpretazione della norma mediante il richiamo alle Sezioni Unite in materia, ha del tutto omesso ogni valutazione in ordine alla ragionevolezza del tempo trascorso tra esecuzione dei prelievi, conclusione delle prove di laboratorio ed emissione dei verbali. Osserva il Comune che il termine di 90 giorni per la notifica dei tre verbali era ampiamente spirato, dovendosi individuare quale dies a quoquello di conclusione delle prove di laboratorio, atteso che la Regione [OSCURATO:PERSONA] aveva conseguito la piena conoscenza degli elementi necessari per l’accertamento e la contestazione dell’illecito dalla data di «fine prove», non già dalla data di redazione del rapporto di prova, e che quindi il termine di notifica dei tre verbali sarebbe dovuto decorrere al più tardi da quel momento. 5. Con il quinto motivo si denuncia, ex art. 360, comma 1, n. 4) cod. proc. civ., l’inosservanza dell’art. 111, comma 6, cost. e 132 cod. proc. civ. –mera apparenza della motivazione in ordine all’osservanza del termine di novanta giorni per la notificazione del verbale di accertamento. Il ricorrente si duole della assoluta apoditticità, tautologicità e inidoneità della motivazione ad esternarne la ratio decidendi, perciò da ritenersi meramente apparente. 5.1. Anche il quarto e il quinto motivo – esaminabili congiuntamente, essendo all’evidenza connessi -sono privi di fondamento. E’ consolidato il principio di diritto richiamato in sentenza (ma anche nel ricorso: p. 21, punto 4.1.) in virtù del quale, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, il momento dell'accertamento - in relazione al quale collocare il dies a quodel termine previsto dall'art. 14, comma 2, della legge n. 689 del 1981, per la notifica degli estremi di tale violazione -non coincide con quello in cui viene acquisito il «fatto» nella sua materialità da parte dell'autorità cui è stato trasmesso il rapporto, ma va individuato nel momento in cui detta autorità abbia acquisito e valutato tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell'esistenza della violazione segnalata, ovvero in quello in cui il tempo decorso non risulti ulteriormente giustificato dalla necessità di tale acquisizione e valutazione; il compito di individuare, secondo le caratteristiche e la complessità della situazione concreta, il momento in cui ragionevolmente la contestazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento e da cui deve farsi decorrere il termine per la contestazione spetta al giudice del merito, la cui valutazione non è sindacabile nel giudizio di legittimità, ove congruamente motivata (v., ex multis: Cass. Sez. U n. 28210 del 31/10/2019; Cass. n. 27702 del 29/10/2019; conf.,di recente, Cass. n. 2202 del 30/01/2025). Di tale principio la Corte territoriale ha fatto corretta applicazione, laddove ha ritenuto che anche per i tre verbali era necessaria una fase di apprezzamento della consistenza delle prove raccolte tramite le analisi dei prelievi (v. sentenza p. 8, 2° capoverso). Né si condivide quanto sostenuto in ricorso, in merito alla totale assenza di valutazione in ordine alla ragionevolezza del tempo trascorso tra esecuzione dei prelievi, conclusione delle prove di laboratorio ed emissione dei verbali: il giudice di seconde cure ha implicitamente dedotto la ragionevolezza dei tempi per la contestazione, «anche alla luce delle generiche contestazioni sul punto del Comune»(v. pag. 8, righi 14-15, della sentenza impugnata). E’ da disattendere, pertanto, anche la censura relativa al vizio di motivazione apparente, per le ragioni specificate supra, punto 2.1. 6. Con il sesto motivo si deduce, exart. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 18, comma 2, legge n. 689/1981, e dell’art. 3, legge 241/1990 – mera apparenza della motivazione delle ingiunzioni impugnate. Il ricorrente denuncia l’inidoneità della motivazione riscontrabile nelle ordinanze-ingiunzioni ad esternare le ragioni per le quali le difese del Comune, contenute nelle memorie difensive e/o nelle audizioni, fossero infondate. In altri termini, ritiene il ricorrente che la motivazione sia del tutto mancante, con ciò rendendo impossibile la comprensione dell’iter logico-giuridico che aveva indotto l’ente regionale a disattendere le difese del sanzionato, ingenerando il legittimo sospetto che memorie ed audizioni non fossero neanche state esaminate e valutate. 6.1. La doglianza non può trovare accoglimento. E’ opportuno ribadire che l'ordinanza-ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa non deve avere una motivazione analitica e dettagliata come quella di un provvedimento giudiziario, essendo sufficiente che sia dotata di una motivazione succinta, purché dia conto delle ragioni di fatto della decisione (che possono anche essere desunte per relationem dall'atto di contestazione) ed evidenzi l'avvenuto esame degli eventuali rilievi difensivi formulati dal ricorrente (v., per tutte: Cass. n. 16316 del 30/07/2020). Nell'ordinanza-ingiunzione di una sanzione amministrativa l'autorità pubblica non è tenuta a rispondere analiticamente e diffusamente alle censure avanzate dall'intimato, potendo semplicemente richiamare il verbale di accertamento, a meno che le difese dell'intimato non contengano circostanze o fatti nuovi non indicati nel verbale o rilevanti per la configurabilità della contravvenzione o la sua gravità, nel qual caso la motivazione del provvedimento autoritativo deve, pur sinteticamente, tener conto delle ulteriori prospettazioni difensive, affinché, in applicazione dei principi del giusto processo, il giudice dell'opposizione possa compiere una valutazione esaustiva dei fatti posti a fondamento della pretesa sanzionatoria (cfr., tra le tante, Cass. n. 8143 del 2024; Cass. n. 20129 del 2022; Cass. n. 3128 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]). 6.2. Nel caso che qui viene in rilievo, da un lato il rinvio delle ordinanze- ingiunzioniai verbali di accertamento consentiva all’incolpato di avere piena cognizione dell’infrazione contestata; dall’altro, il rinvio agli scritti difensivi giustifica la succinta motivazione, che ritiene insufficienti le giustificazioni addotte dal Comune: come evidenziato dalla Corte territoriale, le difese dell’odierno ricorrente non rappresentavano prospettazioni difensive o fatti nuovi tali da richiedere una motivazione più approfondita da parte dell’ente sanzionatore, atteso che il depuratore di Fiumaretta era già stato in precedenza interessato da accadimenti identici (v. sentenza p. 6, righi 24- 26). 7. Con il settimo motivo si deduce, ex art. 360 , comma 1, n . 3 ) cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 223 disp. att. c.p.p. e dell’art 15, comma 2, legge 689/1981 – mancato avviso al comune del giorno, dell'ora e del luogo di svolgimento delle analisi. Sostiene il ricorrente che la Corte di merito, pur avendo affermato correttamente che l’avviso era stato trasmesso soltanto ai rappresentanti della [OSCURATO:SOCIETA]., abbiaerrato nel non riconoscere la violazione della norma nei confronti del Comune, in quanto la funzione di garanzia della notifica postula che questa raggiunga tutti gli interessati, non solo parte di questi. 7.1. Anche quest’ultimomotivo è infondato. Contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, la Corte territoriale ha rilevato che mentre i prelievi erano avvenuti sempre in presenza della [OSCURATO:SOCIETA], dai documenti depositati in atti «si evince altresì che era stato dato avviso del giorno, dell’ora e del luogo delle analisi» (v. sentenza p. 9, penultimo capoverso). 8. In definitiva, alla stregua delle complessiva argomentazioni svolte, il ricorso deve essere integralmente rigettato. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nei sensi di cui in dispositivo. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013, stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1-bis,del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto. P.Q.M La Corte rigetta il ricorso; condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore del la controricorrente, delle spese del presente giudizio di legititmità, liquidatein €. 2.000,00 per compensi, oltre ad €. 200,00 per esborsi, al contributo forfettario e agli altri accessori nella misura e sulle voci come dovuti per legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater d.P.R. n