Cassazione n. 22137/2026

[OSCURATO:PERSONA], in persona del2026 Presidente del Consiglio pro tempore, MINISTERO2479 DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro protempore, rappresentati e difesi ex lege dall'AVVOCATURAGENERALE DELLO STATO;- controricorrenti –avverso la sentenza n. 4499/2021 della CORTE D'APPELLO diROMA, depositata il 14/12/2021 R.G.N. 148/2017;udita la relazione della causa svolta nella camera di consigliodel 19/05/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 3753/2022Numero di raccolta generale 22137/20261. Con sentenza del 2016 il Tribunale di Roma, in parzialeData pubblicazione 28/06/2026accoglimento del ricorso presentato dalle odierne ricorrenti, dichiaravala natura subordinata dalle prestazioni da queste rese presso l’UTFP(Unità tecnica Finanza di Progetto) e condannava la Presidenza delConsiglio dei Ministri (PCM) ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze(MEF) al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 36, comma 5, deld.lgs. n.165/2001, quantificato in 12 mensilità secondo l’art. 32 dellalegge n.183/2010. Condannava, altresì, la PCM al pagamento a titolorisarcitorio di un’ulteriore annualità, determinata in via equitativa, perperdita di chance per l’illegittima esclusione delle ricorrenti dallaprocedura di selezione indetta dalla PCM nel 2012, per il conferimentodi incarichi nell’U.T.F.P. Respingeva invece le ulteriori domanderisarcitorie proposte per la mancata attivazione, da parte della PCM,della procedura di stabilizzazione.2. La PCM ed il MEF proponevano appello per i seguenti motivi:a) violazione dell’art. 7 della legge n.144/99 e dell’art. 36, comma 5,del d.lgs n.165/2001. Erroneamente il Tribunale aveva qualificatosubordinati incarichi a termine attuativi dell’art. 7 cit.;b) erronea reiezione dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevatasulla domanda risarcitoria da perdita di chance per l’illegittimaesclusione della procedura indetta dalla PCM per il 2012, per ilconferimento di incarichi nell’UTFP;c) in subordine rispetto a quanto sub b), erroneo accoglimento nelmerito di tale domanda, per intervenuta acquiescenza rispetto airelativi atti amministrativi;d) in ulteriore subordine rispetto a quanto sub b) e c), erroneoaccertamento dell’illegittimità dell’esclusione;e) in ulteriore subordine rispetto a quanto dedotto da b) a d), ingiustiziadella condanna risarcitoria, per mancanza di motivazione e prova deldanno.Numero registro generale 3753/20223. Le lavoratrici resistevano e proponevano appello incidentaNulmee rpo eserz ionale 2479/2026Numero di raccolta generale 22137/2026l’insufficiente quantificazione del danno da violazione dell’art 36,Data pubblicazione 28/06/2026rivendicato nella maggiore misura di 36 mensilità.4. La Corte di Appello di Roma, con la sentenza indicata in epigrafe,accoglieva l’appello principale e rigettava quello incidentale perché (insintesi): i rapporti si erano svolti, prima presso il MEF, e poi, dal9/7/2007, presso la PCM, sulla base di decreti di nomina ex art. 7, leggen.144/99, in forza del quale, nell’ambito del CIPE, era stata costituital’UTFP, con il compito di «Promuovere, all'interno delle pubblicheamministrazioni, l'utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutturecon ricorso a capitali privati» nonché di assistere «Le pubblicheamministrazioni che ne facciano richiesta nello svolgimento dellesoggetti promotori». Il relativo comma 8 prevedeva che il contingenterestava in carica quattro anni e poteva essere confermato una solavolta. Il fatto che si trattasse di incarichi a termine per legge non potevagiustificare il rivendicato risarcimento del danno da precarizzazionesecondo l’art.36, comma 5, del d.lgs. n.165/2001, neanche nel caso incui i rapporti si fossero svolti secondo modalità proprie dellasubordinazione, non essendo integrata la fattispecie della violazionedi norme imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratorida parte delle pubbliche amministrazioni, «Stante la naturatemporanea degli incarichi alle stesse attribuiti...». Rigettava, pertanto,la domanda risarcitoria ex art. 36 d.lgs. n.165/2001.L’illegittimità dell’esclusione delle ricorrenti dalla procedura selettivaindetta nel 2013 dalla PCM per l’attribuzione di un nuovo incarico dimembro dell’UTFP era stata dichiarata nel 2014 dal Tar del Lazio, alquale pertanto apparteneva la giurisdizione sulla domanda risarcitoriaconseguenziale, secondo l’art.7, comma 4, del d.lgs. n.104/2010.Trovava comunque applicazione l’art.63, comma 4, del d.lgs.n.165/2001, trattandosi di controversia in materia di procedureNumero registro generale 3753/2022concorsuali per l’assunzione, senza distinzione tra lavNourmaetroo sreiz ionale 2479/2026Numero di raccolta generale 22137/2026subordinati o parasubordinati (Cass. SU n. 13531/2016).Data pubblicazione 28/06/2026Conseguentemente illegittima era stata la condanna risarcitoria deldanno da perdita di chance, per difetto di giurisdizione.5. Per la cassazione della sentenza ricorrono le lavoratrici con attoaffidato a due motivi.6. Resistono la PCM ed il MEF con controricorso.7. Le ricorrenti hanno presentato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo commadell’art.360 c.p.c., violazione/falsa applicazione dell’art.36, comma 5,del d.lgs. n.165/2001, dell’art. 2094 c.c., e dell’art. 7 della leggen.144/99.Si addita a errore di diritto la statuizione sul primo motivo di appello,perché, una volta stabilito che nei fatti i rapporti avevano assuntonatura subordinata, questi si erano svolti in violazione di normeimperative secondo l’art. 36, comma 5, la cui fattispecie si era dunqueintegrata.Nei casi di violazione dell’art. 36, comma 5, il danno era presunto (CassSU n.5072/2006; Cass. nn. 12718/2020, 3815/2021, Cort. Cost. n.248/2018), sicché l’appello incidentale andava esaminato.2. Il motivo è fondato.3. L’art. 7 della legge n.144/1999 configura in effetti un rapportonon riconducibile all’ambito del pubblico impiego, e che potrebbepiuttosto essere inquadrato nell’ambito della figura del funzionarioonorario, così come identificata, da ultimo, da Cass SU n. 13990/2022,ricorrente «ogniqualvolta si sia in presenza di un rapporto di serviziocon attribuzione di funzioni pubbliche ma manchino gli elementicaratterizzanti dell'impiego pubblico, quali la scelta del dipendente dicarattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata medianteprocedure concorsuali (che si contrappone, nel caso del funzionarioonorario, ad una scelta politico-discrezionale), l'inserimento strutturaleNumero registro generale 3753/2022del dipendente nell'apparato organizzativo della puNubmberloic saez ionale 2479/2026Numero di raccolta generale 22137/2026amministrazione (rispetto all'inserimento meramente funzionale delData pubblicazione 28/06/2026funzionario onorario), lo svolgimento del rapporto secondo un appositostatuto per il pubblico impiego (che si contrappone ad una disciplinadel rapporto di funzionario onorario derivante pressochéesclusivamente dall'atto di conferimento dell'incarico e dalla naturadello stesso), il carattere retributivo, perché inserito in un rapportosinallagmatico, del compenso percepito dal pubblico dipendente(rispetto al carattere indennitario e di ristoro delle spese rivestito dalcompenso percepito dal funzionario onorario), la duratatendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego, afronte della normale temporaneità dell'incarico onorario» (in tal sensogià Cass S.U. nn. 1869/2020, 28978/2020).Ed invero, malgrado il generico riferimento del settimo comma dell’art.7 cit. a modalità di selezione, il comma 8 prevede che i componentidell’Unità sono nominati, e che il loro trattamento economico èdeterminato con atti unilaterali dell’amministrazione. Inoltre, i primiquattro commi dell’art. 7, nel prevedere che l’Unità della quale glioperatori in questione sono componenti (U.T.F.P.), istituita nell’ambitodel CIPE, sia chiamata a svolgere varie attività a favore della generalitàdelle pubbliche amministrazioni escludono, in linea di principio,l’inserimento strutturale stabile dell’attività nell’organizzazione di unapubblica amministrazione.4. Tuttavia, e sebbene nei casi in cui la configurabilità di unrapporto di pubblico impiego sia esclusa dalla legge pur in presenza dialcuni indici solitamente utilizzati ai fini della qualificazione, lasussistenza della condizione di subordinazione vada accertata conrigore, valorizzando particolarmente lo scostamento di fatto delrapporto rispetto alla normativa di legge, tale scostamento non puòaffatto essere ritenuto irrilevante, come sostenuto dalla Corteterritoriale, dovendo invece trovare applicazione il principio secondocui, anche nell’ambito del cd. pubblico impiego privatizzato, ai fini dellaNumero registro generale 3753/2022qualificazione del rapporto di lavoro, non ha valenza dirimente il Nnuommeroe snez ionale 2479/2026Numero di raccolta generale 22137/2026iuris utilizzato dalle parti, dovendo piuttosto considerarsi le concreteData pubblicazione 28/06/2026modalità di svolgimento del rapporto, da cui è ricavabile la loro volontàeffettiva, con la conseguenza che, anche in caso di rapportoformalmente qualificato come di lavoro autonomo, dall'accertamentogiudiziale della dissimulazione di un rapporto di lavoro subordinato,ove per il rapporto, di fatto subordinato, sia stato previsto un terminefinale, lo stesso dovrà essere sussunto nella fattispecie del lavorosubordinato a tempo determinato, con applicazione della relativadisciplina e con la conformazione del diritto interno al diritto dell’Unionein caso di abuso derivante dalla successione dei rapporti a termine(Cass. n. 21527/2025, e precedenti ivi richiamati). E tanto valeevidentemente ad escludere che il mero fatto che gli incarichi inquestione siano per legge a termine, possa impedire l’applicazione delladisciplina applicabile in ragione della reale natura del rapporto.5. Pertanto, ove si accerti che la prestazione sia stata resa inregime di subordinazione, operano le tutele previste per il rapporto diimpiego nullo, ivi compreso il risarcimento del danno, ove provato, econ la presunzione di cui a Cass. S.U. n. 5072/2016 in caso direiterazione abusiva del rapporto a termine (Cass. cit.).6. Il secondo motivo denuncia, sempre in relazione al n.3 del primocomma dell’art. 360 c.p.c., violazione/falsa applicazione dell’art 63 deld.lgs. n.165/2001.La statuizione sul secondo motivo di appello è censurata perché laprocedura selettiva del 2012 riguardava incarichi di lavoro autonomo enon di pubblico impiego.7. Preliminarmente si rileva che con decreto del 10 settembre 2018il [OSCURATO:PERSONA] Presidente di questa Corte, rilevato che si sono formatiorientamenti ormai consolidati sulle questioni di giurisdizione nellamateria del pubblico impiego contrattualizzato, ha assegnato allaSezione Lavoro i ricorsi per cassazione avverso le sentenze di giudiciordinari che affrontano dette questioni.8. Il motivo è infondato. Numero registro generale 3753/2022Numero sezionale 2479/20269. Questa Corte ha costantemente affermato, con indirizzo al qualeNumero di raccolta generale 22137/2026si ritiene di dare continuità, che il concetto di "assunzione" di dipDeanta dpuebnblitcia zione 28/06/2026della P.A., di cui all’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, vainterpretato estensivamente, con equiparazione, per ragioni di ordinesistematico e teleologico, dell'assunzione di lavoratori subordinati e diquella di lavoratori parasubordinati cui vengano attribuiti incarichi voltia realizzare identiche finalità, sicché appartiene alla giurisdizione delgiudice amministrativo la controversia relativa ad una proceduraconcorsuale volta al conferimento di incarichi ex art. 7, comma 6, deld.lgs. n. 165 cit., assegnati ad esperti, mediante contratti di lavoroautonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa, per farfronte alle medesime esigenze cui ordinariamente sono preordinati ilavoratori subordinati della P.A. (Cass. SU n. 13531/2016; per un casoanalogo, Cass SU n. 7757/2017).10. D’altro canto, al di fuori del campo del pubblico impiego, amaggior ragione la giurisdizione del giudice amministrativo in materiadi procedure di selezione del personale segue, alla stregua del criteriogenerale di riparto tra le due giurisdizioni, dalla natura autoritativa degli(Cass SU n. 13531/2016). E ad eguali conseguenze dovrebbeaddivenirsi qualificando gli incarichi in questione come aventi adoggetto funzioni onorarie, avendo questa Corte già affermato cheladdove siano direttamente in contestazione atti amministrativi chehanno la loro origine in libere e discrezionali determinazioni dell'autoritàche procede all'investitura la relativa controversia appartiene allagiurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, in quanto laposizione dell'interessato è di mero interesse legittimo (Cass. sez. un.17 dicembre 2020 n. 28978 e precedenti ivi richiamati). D’altronde lasentenza impugnata dà atto del fatto che l’illegittimità dell’esclusionedelle ricorrenti della procedura selettiva indetta nel 2013 dalla PCM, perl’attribuzione di un nuovo incarico di membro dell’UTFP, era stataNumero registro generale 3753/2022dichiarata nel 2014 dal Tar del Lazio. Da tanto discende la giurisdNuimzieoron seez ionale 2479/2026Numero di raccolta generale 22137/2026amministrativa sulla domanda risarcitoria conseguenziale, secondoData pubblicazione 28/06/2026l’art.7, comma 4, del d.lgs. n.104/2010, come correttamente ritenutodalla Corte territoriale.11. In conclusione, il primo motivo di ricorso va accolto. Il secondorigettato. La sentenza impugnata va cassata in relazione al motivoaccolto, con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversacomposizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. P.Q.MLa Corte accoglie il primo motivo di ricorso; rigetta il secondo. Cassa,in relazione al motivo accolto, la sentenza impugnata e rinvia, ancheper le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di Appello di Roma indiversa composizione.Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 19 maggio 2026.La PresidenteAnnalisa Di PaolantonioNumero registro generale 3753/2022Numero sezionale 2479/2026Numero di raccolta generale 22137/2026Data pubblicazione 28/06/2026