Cassazione n. 04929/2024

nciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 9723-2023 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 11972/2022 del TRIBUNALE di BOLOGNA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/12/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; udito il Pubblico Ministro,in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale ha concluso chiedendo di dichiarar e la [OSCURATO:PERSONA] preventivo di giurisdizione R.G.N.9723/2023 Cron. Rep. Ud.05/12/2023 CC giurisdizione dell’autorità g iudiziaria o rdinaria, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale di Bologna per ilprosieguo. [OSCURATO:PERSONA] La vicenda processuale, sviluppatasi nell’arco di circa quindici anni, trae origine dalla erronea ed eccessiva quantificazione, reiteratamente operata dal Comune di Bologna, della sanzione pecuniaria irrogata ai signori [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] per un abuso edilizio compiuto su un immobile di loro proprietà, nell’ambito di interventi attuativi di un incarico di progettazione e direzione dei lavori affidato agli architetti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. Nonostante si trattasse – ad avviso dei Gresleri – di un abuso marginale che avrebbe potuto essere regolarizzato mediante pagamento di una modesta somma e le numerose diffide e istanze proposte, il Comune di Bologna quantificò la sanzione dovuta dai proprietari Montefameglio e Vannacci, prima, nell’importo abnorme di € 295845,47 con provvedimento del 2007 che fu annullato dal TAR Emilia-Romagna con sentenza n. 951/2009; poi, nell’importo ugualmente abnorme di € 243.532,97 con provvedimento del 2009 che fu annullato dal TAR con sentenza n. 975/2014 che indicò i criteri di stima della sanzione e, poi, nell’importo eccessivo di € 157.860,00 con provvedimento del 2015 che fu annullato, in sede di ottemperanza, dal TAR con sentenza n. 1041/2015. Quest’ultima, evidenziando il ritardo dell’amministrazione nella ottemperanza alle precedenti decisioni e la arbitrarietà e insostenibilità delle elaborazioni contenute nel nuovo calcolo della sanzione, puntualizzò il modo in cui il comune avrebbe dovuto determinarla. Tuttavia –proseguono [OSCURATO:PERSONA] (vedova ed erede di [OSCURATO:PERSONA]) e [OSCURATO:PERSONA] in sede di regolamento preventivo di giurisdizione – il Comune di Bologna negli anni successivi pervicacemente continuò ad emettere provvedimenti sanzionatori sovrastimati e illegittimi nei confronti dei proprietari che furono annullati dal giudice amministrativo (anche dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4824/2016), l’ultimo dei quali nel 2016 (che quantificò la sanzione in € 91190,00) fu definitivamente annullato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2116/2022 che si espresse in termini di «palese elusione di ogni precedente statuizione» e «violazione delle norme vigenti sulla determinazione della sanzione paesaggistica». Infine, a ottobre 2022, il Comune di Bologna si adeguò ai criteri di legge e alle sentenze dei giudici amministrativi, quantificando la sanzione pecuniaria in un importo (di € 12.000,00) incomparabilmente inferiore a quello preteso e persino a quello (di € 17.000,00) indicato dai proprietari come sanzione massima possibile ; i proprietari ottennero la restituzione di € 250.000,00 che erano stati costretti a pagare al Comune di Bologna. I proprietari Montefameglio e Vannacci, attinti dalle gravose ingiunzioni di pagamento emesse dal Comune di Bologna, agirono in sede civile nei confronti dei Gresleri , ai quali imputarono l’inadempimento del contratto avente ad oggetto la progettazione e direzione dei lavori relativi all’intervento edilizio sanzionato. Ne scaturì la sentenza del Tribunale di Bologna n. 1889/2013 che condannò gli architetti al risarcimento dei danni per un totale di € 370.000,00, cui fecero seguito azioni esecutive e gravose conseguenze (pignoramenti, blocco dei conti correnti ecc.) per gli architetti, che riuscirono ad evitare la vendita forzata della casa familiare solo per mezzo di una onerosa transazione che comportò il versamento di circa € 206.000,00 ai proprietari. Tanto premesso, la Vanzini e [OSCURATO:PERSONA] convennero in giudizio, dinanzi al Tribunale civile di Bologna, il Comune di Bologna e ne chiesero la condanna al risarcimento dei danni subiti a causa delle azioni di rivalsa ed esecutive esperite dai proprietari dell’immobile: danni patrimoniali quantificati nell’importo di € 206.000 corrispondente alla somma versata ai proprietari a titolo transattivo e danni non patrimoniali da determinare in via equitativa. A fronte dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune di Bologna, la Vanzini e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione in esame, ex art. 41 c.p.c., con cui hanno chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario. Il Comune di Bologna ha presentato controricorso con cui ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo. I ricorrenti hanno presentato una memoria illustrativa. Il Procuratore Generale ha presentatoconclusioni scritte con cui ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] Ad avviso dei ricorrenti, la giurisdizione del giudice ordinario si giustifica,nella fattispecie, in considerazione del fatto che i danni di cui è chiesto il risarcimento sarebbero conseguenza solo indiretta e derivata di illegittimi provvedimenti sanzionatori emessi (e quindi lesivi) nei confronti dei proprietari dell’immobile, essendo gli architetti Gresleri e la Vanzini soggetti terzi rispetto a tali provvedimenti, in quantopregiudicati dall’azione vittoriosamente espletata nei loro confronti dai proprietari che ne avevano chiesto e ottenuto la condanna al risarcimento parametrato agli effetti negativi prodotti dalle sanzioni comunali, a titolo di responsabilità per inadempimento contrattuale all’incarico di prestazione professionale. Nella stessa direzione si è espresso il Procuratore Generale, secondo il quale «l’elemento discriminante per l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo [è] proprio, come prospettano i ricorrenti, in funzione della qualifica del soggetto che promuove l’azione, destinatario piuttosto che terzo rispetto al provvedimento impugnato, in quanto […] solo con riguardo a esso emerge quell’esigenza di concentrazione della tutela giurisdizionale che giustifica il radicamento innanzi al plesso giurisdizionale amministrativo. Tale esigenza, invece, non si manifesta per il terzo, destinatario di effetti dannosi ricollegabili solo in via derivata alla condotta illegittima dell'amministrazione, nei cui confronti l’esercizio del potere amministrativo non rileva in sé, non essendone, appunto, il diretto destinatario […]». In senso opposto si è espresso il Comune di Bologna, secondo il quale l’elemento discriminante per l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo non sarebbe la qualificadel soggetto che promuove l’azione (destinatario o terzo rispetto al provvedimento), quanto il fatto che il danno sia comunque conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità di un provvedimento lesivo della sfera giuridica del privato che agisce in giudizio. La questione di giurisdizione in esame va regolata, alla luce di un corretto scrutinio del petitumsostanziale insito nella domanda dei signori Vanzini e Gresleri, nel senso che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario. Com’è noto, la tutela risarcitoria può essere invocata davanti al giudice amministrativo soltanto quando il danno sia conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità dell’atto impugnato, non costituendo il risarcimento del danno una materia di giurisdizione esclusiva (exart. 103, comma 1, Cost.) ma solo uno strumento di tutela ulteriore, e di completamento, rispetto a quello demolitorio richiesto dal privato che agisca per ottenere l’annullamento del provvedimento (ex plurimis, Cass. SU n. 30147/2022), coerentemente con la giurisprudenza costituzionale che ha giudicato conforme a Costituzione la scelta del legislatore di superare la regola che imponeva al privato, ottenuta la tutela demolitoria davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenziali e l’eventuale risarcimento del danno(v. Corte cost. n. 204/2004, p. 3.4.1) . Pertanto, come rilevato dal Procuratore Generale, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è la vittima di un danno immediatamente e direttamente causato dal provvedimento impugnato, cioè colui che si è visto, aseguito di una fondata richiesta, ingiustamente negare o adottare con ritardo il provvedimento amministrativo invocato; qualora si tratti di un provvedimento amministrativo rispetto al quale –come nella fattispecie in esame – l’interesse tutelabile si configura come oppositivo, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è soltanto colui che è portatore dell’interesse alla conservazione di un bene o d i un a situazione di vantaggio ovvero, in generale,della propria integrità patrimoniale che v i en e direttamente pregiudicat a dal provvedimento amministrativo impugnato. Soltanto in queste situazioni la tutela risarcitoria si pone come consequenziale e comporta la concentrazione della fase del controllo di legittimità dell’azione amministrativa e della riparazione per equivalente dinanzi al giudice amministrativo. Ne deriva che la tutela risarcitoria di cui si tratta, a completamento della tutela demolitoria, vive nell’ambito del rapporto amministrativo tra l’amministrazione che, nella specie, ha emesso i provvedimenti sanzionatori illegittimi e i destinatari degli stessi che ne hannosubito le conseguenze lesive, v a le a dire i proprietari Montefameglio - Vannacci costretti a promuovere plurimi giudizi impugnatori. A tale rapporto sono estranei i ricorrenti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], i quali hanno agito nel giudizio a quo quali danneggiati, allo scopo di ripristinare la loro integrità patrimoniale compromessa, in tesiingiustamente ex art.2043 c.c.,dall’agire illegittimo dell’amministrazione comunale c he costituisce fattore causale dell’esposizione debitoria dei medesimi nei confronti dei proprietari dell’immobile, per il tramite del diverso e collegato rapporto privatistico di prestazione professionale con questi ultimi. Anche in questo caso (come in quello del danno da lesione dell’incolpevole affidamento del privato, ex plurimis Cass. SU n. 3496/2023) il pregiudizio lamentato si pone quale effetto di un comportamento della pubblica amministrazione rispetto al quale il provvedimento amministrativo non rileva in sé (quale elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria) ma come mero fatto, cioè come antecedente logico che ha dato causa all’evento dannoso. Né varrebbe valorizzare, in senso contrario, la estensione della giurisdizione del giudice amministrativo agli atti, provvedimenti e comportamenti «anche mediatamente» riconducibili all’esercizio del potere amministrativo, ai sensi dell’art. 7,comma 1, c.p.a. che è disposizione non attributiva o ampliativa in senso proprio della giurisdizione esclusiva, ma «meramente ricognitiva»,in generale, delle attribuzioni del giudice amministrativo già desumibili dalle norme costituzionali e ordinarie( cfr. Cass. SU n. 32728/2018) . A confermarlo è la interpretazione delle norme sulla giurisdizione contenute nel codice del processo amministrativo in senso conformesia ai criteri direttivi della legge n. 69 del 2009 ( art. 44, comma 1) – che, delegando il Governo ad emettere uno o più decreti legislativi per il riassetto del processo amministrativo, escludeva interventi innovativi in materia di giurisdizione – sia all’art. 103 Cost. cheprevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui diritti soggettivinelle materie «particolari» (da intendersi secondo la giurisprudenza costituzionale) «rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità», in quanto«devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata dalla circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo» (Corte cost. n. 204/2004, p. 3.2, e n. 191/2006, p. 2). Alla luce di queste coordinate, l ’indagine avente ad oggetto il petitum sostanziale offre u na conferma della conclusione raggiuntain punto di giurisdizione, non avendo i signori Vanzini e Greslericonvenuto in giudizio il Comune di Bologna quale autorità, cioèper contestare l’esercizio di un potere amministrativo , la cui illegittimità non è più in discussione, avendo il giudice amministrativo definitivamente annullato le sanzioni pecuniarie inflitte in misura abnorme ai proprietari e avendole infine il Comune quantifica te correttamente in un importo incomparabilmente inferiore a quello preteso per circa quindici anninei confronti dei proprietari . Resta sullo sfondo, alla luce delle argomentazioni svolte e , quindi,priva di rilievo pratico, la questione riguardante la natura dell’attività sanzionatoria del comune in materia edilizia:se questa sia espressione di un potere amministrativo in senso proprio , in quanto tale rilevante per gli effetti di cui all’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. (cfr. Cass. SU n. 4607/2023 , n. 12429/2021) , ovverodi una funzione accertativa di carattere vincolato rispetto alla quale assuma rilievo preminente il diritto soggettivo a non vedersi inflitte prestazioni pecuniarie nei casi non previsti dalla legge(cfr. Cass. SU n. 22426/2018, n. 1518/2014). In conclusione, il dubbio posto a base del regolamento preventivo è risolto nel senso che la giurisdizione è del giudice ordinario; di conseguenza, le parti sono rimesse dinanzi al Tribunale di Bolognaper la prosecuzione del giudizio, nonché per la dete