Cassazione n. 09214/2022

a seguente ORDINANZA sul ricorso n. 6192/2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma V. G. B. Martini 2, presso lo studio dell'avvocatessa [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA] - ricorrente - Contro Repubblica italiana, in persona della Presidenza del Consiglio dei ministri, elettivamente domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura generale dello stato, che la rappresenta e difende ope legis - controricorrente - e nei confronti di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] - intimati - avverso la sentenza n. 5097/2018 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 18/07/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/01/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il dottor [OSCURATO:PERSONA] ed altri suoi colleghi convennero in giudizio, davanti al Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei ministri chiedendo che fosse dichiarato il loro diritto a percepire un'adeguata remunerazione in relazione al periodo di specializzazione portato a termine. A sostegno della domanda esposero di essersi laureati in medicina e di aver conseguito ciascuno una diversa specializzazione, percependo gli emolumenti di cui all'art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257. Aggiunsero che il legislatore nazionale aveva stabilito, con il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 - di recepimento, tra l'altro, della direttiva 93/16/CE - un incremento del compenso in favore dei medici specializzandi, incremento che aveva avuto effettiva attuazione, però, solo con l'art. 1, comma 300, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, con decorrenza dall'anno accademico 2006-2007. Conclusero, pertanto, nel senso che tale aggiornamento doveva essere a loro riconosciuto, con rivalutazione delle relative somme, essendosi svolti i periodi di specializzazione in epoca antecedente l'anno accademico 2006-2007; chiesero poi che fosse riconosciuto il loro diritto alla rivalutazione sulla base del tasso programmato di inflazione e alla rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale previsto dalla contrattazione collettiva di settore. Si costituì in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri ponendo alcune eccezioni preliminari e chiedendo, nel merito, il rigetto della domanda. Il Tribunale rigettò la domanda e compensò le spese di lite. 2. La pronuncia è stata impugnata dai medici soccombenti e la Corte d'appello di Roma, con sentenza del 18 luglio 2018, ha rigettato il gravame ed ha compensato le ulteriori spese del grado. La Corte territoriale ha osservato che il recepimento delle direttive dell'Unione europea in materia di medici specializzandi doveva ritenersi compiuto già con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 257 del 1991, per cui l'aumento dei compensi stabilito col d.lgs. n. 368 del 1999 e attuato effettivamente solo a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 non poteva costituire inadempimento della direttiva 93/16/CEE, posto che essa nulla aveva innovato rispetto all'obbligo di corresponsione di un'adeguata retribuzione ai medici specializzandi. 3. Contro la sentenza della Corte d'appello di Roma propone ricorso il dottor [OSCURATO:PERSONA] con atto affidato a quattro motivi. Resiste la Presidenza del Consiglio dei ministri con controricorso affiancato da memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all'art. 360, primo comma, n. 4) e n. 5), cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 281-sexies, 112 e 132 cod. proc. civ., oltre ad omesso esame di un fatto decisivo. Osserva il ricorrente che la sentenza sarebbe nulla per totale mancanza della descrizione della vicenda processuale e delle argomentazioni contenute nell'appello, nonché per il mancato esame del contenuto effettivo delle censure prospettate. Si lamenta, inoltre, il mancato esame della questione relativa al mancato riconoscimento del trattamento previdenziale. 1.1. Il motivo non è fondato. La prima parte della censura, che lamenta la presunta mancanza della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, cui conseguirebbe la violazione dell'art. 281-sexies cit., non è fondata, posto che tale concisa esposizione non manca, anche se le ragioni di fatto della motivazione non si colgono direttamente, ma solo indirettamente. Non è neppure chiaro, peraltro, quale lesione del diritto di difesa potrebbe essere derivata al ricorrente dall'estrema stringatezza della motivazione, visto che la vicenda è chiara e, con essa, anche i passaggi logici della motivazione, tanto più che si tratta di un contenzioso notoriamente seriale. Analoghe considerazioni devono essere svolte per quella parte del motivo che riguarda la censura di mancata richiesta di precisazione delle conclusioni, dato che comunque in appello vi fu l'invito a discutere la causa (che tale precisazione supponeva), per cui si deve ritenere che le conclusioni siano state anche solo oralmente ribadite. Quanto, infine, alla censura di omessa pronuncia di cui all'art. 112 cod. proc. civ., la censura è del tutto generica, mentre quella di mancato esame del profilo previdenziale, evidentemente dipendente da quello della spettanza delle somme richieste, correttamente non è stato esaminato dalla Corte d'appello. 2. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all'art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 10, 189 e 249 del Trattato istitutivo della Comunità europea, nonché della direttiva 1993/16/CEE e della normativa nazionale di recepimento, degli artt. 132 e 281-sexies cod. proc. civ. e omesso esame di un fatto decisivo. 3. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all'art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 10, 189 e 249 del Trattato istitutivo della Comunità europea, nonché della direttiva 1993/16/CEE e della normativa nazionale di recepimento, degli artt. 132 e 281-sexies cod. proc. civ. e omesso esame di un fatto decisivo. 4. Con il quarto motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all'art. 360, primo comma, n. 3) e n. 5), cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione della direttiva 1993/16/CEE e della normativa nazionale di recepimento, degli artt. da 37 a 42 e 46 del d.lgs. n. 368 del 1999, per ritardata trasposizione della normativa comunitaria e insufficienza della borsa di studio di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, oltre ad omesso esame di un fatto decisivo.5. Nei motivi secondo, terzo e quarto si contesta in vario modo che l'attuazione delle direttive 1975/362 CEE, 1975/363 CEE, 1982/76 CEE, 1993/16/CEE, sia avvenuta tardivamente e si sostiene che solo con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 368 del 1999 sarebbe stata data effettiva attuazione alla direttiva 1993/16/CEE. Con la conseguenza che al ricorrente dovrebbe essere riconosciuto il più elevato trattamento economico di cui al d.lgs. cit.; i motivi suindicati, inoltre, sottolineano come ai medici specializzandi dovessero essere riconosciuti sia la rideterminazione triennale del compenso che la rivalutazione annuale ed aggiungono che la sentenza impugnata non avrebbe risposto alla domanda subordinata prospettata come azione residuale di indebito arricchimento. 5.1. I motivi di ricorso secondo, terzo e quarto contengono due diverse censure che sono entrambe inammissibili ai sensi dell'art. 360-bis n. 1) cod. proc. civ., posto che sulle questioni in esame la giurisprudenza di questa Corte è ormai da tempo consolidata. In ordine al primo problema il Collegio osserva che con la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051 (e numerose altre conformi, tra cui le ordinanze 27 febbraio 2019, n. 5698, 15 ottobre 2019, n. 26074, 28 febbraio 2020, n. 5455, 12 novembre 2020, n. 25463, e 21 gennaio 2021, n. 1114) questa Corte ha affrontato un caso identico a quello in esame, pervenendo a conclusioni alle quali la pronuncia odierna intende dare piena e convinta continuità. Tali conclusioni, peraltro, sono in linea con un orientamento già assunto dalla Sezione Lavoro di questa Corte (v., tra le altre, le sentenze 16 gennaio 2014, n. 794, 4 giugno 2014, n. 15362, e, più di recente, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449) e dalla Sesta Sezione Civile. 5.2. Giova ricordare alcuni fondamentali passaggi normativi. Con l'art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l'anno 1991 nella somma di lire 21.500.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 10 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale. Il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018). In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n.75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni. Tale decreto - in seguito ampiamente modificato dall'art. 1, comma 300, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 - riorganizzò l'ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato "contratto di formazione-lavoro" e poi "contratto di formazione-specialistica", art. 37 del d.lgs. cit.), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (art. 39 d.lgs. cit.). Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell'ambito del lavoro subordinato, né è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l'art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso l'ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall'ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355).In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 divenne operativo solo a decorrere dall'anno accademico 2006- 2007 (art. 46, comma 2, d.lgs. cit., nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dall'art. 8 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, e poi dal già citato art. 1, comma 300, della legge n. 266 del 2005); mentre le disposizioni del d.lgs. n. 257 del 1991 rimasero applicabili fino all'anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con i d.P.C.m. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007. 5.3. Compiuta questa breve premessa normativa, il cuore della questione sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste nello stabilire 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n.75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all'obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata. Le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che la decisione odierna intende ulteriormente confermare. Ed invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l'obiettivo, «per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza», di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive «riunendole in un testo unico»; il che risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia «impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive» di cui all'allegato III, parte B (così l'ultimo dei Considerando). È opportuno ricordare, del resto, che il termine «adeguata rimunerazione» compare per la prima volta nell'Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell'Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l'esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia - e questo è il punto fondamentale che l'odierno ricorrente non ha colto - lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con l'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991; la normativa dell'Unione europea, infatti, non contiene, né potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell'esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica. Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, «nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del d.lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass.15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Né vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l'introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell'adeguata retribuzione». In altri termini, in conformità all'ordinanza n. 6355 del 2018, va affermato che il «nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il decreto legislativo n. 368 del 1999 (a decorrere dall'anno accademico 2006/2007, in base alla legge n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi». Ragione per cui l'inadempimento dell'Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l'emanazione del decreto legislativo n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell'Unione europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 - causa C- 131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 - causa C-371/97, Gozza); e il d.lgs. n. 368 del 1999 è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale. 5.4. Alla luce di quanto detto fin qui, pare evidente che non c'è alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell'Unione europea e che la causa promossa dai ricorrenti è finalizzata, in realtà, ad ottenere l'applicazione retroattiva del d.lgs. n. 368 del 1999. Ne consegue che ogni questione non può che riguardare «esclusivamente l'ordinamento interno» (ordinanza n. 6355 del 2018). Ma, a prescindere dal fatto che nessuna doglianza risulta essere stata avanzata sotto tale profilo in sede di merito, osserva il Collegio che il differimento dell'entrata in vigore della normativa di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 - che è una normativa più favorevole - rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicché il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l'art. 3 Cost. sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno.Non si pone, perciò, alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno alcuna questione di costituzionalità di diritto interno. Da tale giurisprudenza la Corte non vede ragioni per discostarsi. È appena il caso di aggiungere, in ordine alla censura che lamenta il mancato esame dell'azione di indebito arricchimento, che si tratta di censura infondata; l'omissione, infatti, non sussiste, dal momento che la sentenza, sia pure in forma lapidaria, ha fornito una risposta anche su questo punto. Ed è evidente che il carattere residuale dell'azione suindicata non ne consentirebbe comunque il vittorioso esperimento in presenza di uno strumento specifico, quale l'azione di natura contrattuale o extracontrattuale (sentenza 9 gennaio 2014, n. 307, e ordinanza 10 luglio 2020, n. 13283). 6. Analogamente inammissibile, ai sensi dell'art. 360-bis n. 1) cod. proc. civ., è la seconda censura in ordine alla presunta violazione dei meccanismi di adeguamento triennale e di rivalutazione, posto che anche su questo punto la giurisprudenza della Corte è ormai da tempo consolidata. È stato infatti più volte affermato che l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, del d. Igs. n. 257 del 1991, in quanto l'art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997, con disposizione confermata dall'art. 36, comma 1, della legge n. 289 del 2002, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l'applicazione del citato art. 6 (ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449, ribadita da altre successive, fra cui l'ordinanza 20 maggio 2019, n. 13572). È stato anche detto che il blocco di tale incremento non può dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato (così le Sezioni Unite, sentenza 16 dicembre 2008, n. 29345, la sentenza 15 giugno 2016, n. 12346, l'ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449, l'ordinanza 19 ottobre 2020, n. 22633, e l'ordinanza 10 aprile 2021, n. 9104). Anche da questa giurisprudenza la Corte non vede ragioni per discostarsi. 7. Il ricorso, pertanto, è rigettato. In considerazione della complessità della materia e delle oscillazioni della giurisprudenza si ritiene equo compensare integralmente le spese del giudizio di legittimità. Sussistono, tuttavia, le condizioni di cui all'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e compensa integralmente le spese del giudizio di cassazione. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto della sussistenza delle condizioni per i