Cassazione n. 19352/2022

ronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG51 del 202 2 promosso da : [OSCURATO:PERSONA] s.r.l.,rappresentata e difes a dall’ Avvocat o [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso lo studio dell’[OSCURATO:PERSONA]- zia Azzella in Roma, viale America, n. 125; - ricorrent e - contro MINISTERO DELL’INTERNO e PREFETTURA – [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall’Avvocatura gene- rale dello Stato, con domicilio presso gli Uffici di questa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; - controricorrenti – e contro [OSCURATO:SOCIETA].,rappresentata e difesa dall’[OSCURATO:PERSONA]Alessio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale [OSCURATO:PERSONA], n. 99; - controricorrente – R.G. 51/2022 Cron. Rep. C.C. 7/6/2022 regolamento di giurisdizione -2 - perregolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente di- nanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione di Latina, iscritto al NRG 213 del 2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 7 giugno2022 dal [OSCURATO:PERSONA] ; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto [OSCURATO:PERSONA], il quale ha chiestoche la Corte, in camera di consiglio, dichiari inammissibile il ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. –[OSCURATO:PERSONA] s.r.l., società attiva nell’intermediazione dei prodotti ortofrutticoli, con ricorso notificato in data 7 aprile 2020, ha chiesto al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione di Latina,di accertare e dichiarare l’illegittimità dell’informativa interdit- tiva antimafia del 2 marzo 2020, prot. n. 10268/2020/Area I, nonché del protocollo di legalità del Mercato ortofrutticolo di Fondi,sottoscritto (in data 30 giugno 2017 e rinnovato il 26 giugno 2019) tra la società preposta alla gestionedi tale infrastruttura, [OSCURATO:SOCIETA]., e la Prefettura di Latina. 1.1. –Intendendo svolgere attività di mediazione di prodotti orto- frutticoli all’interno del mercato all’ingrosso di Fondi, la ricorrente aveva presentato domanda di accesso a [OSCURATO:SOCIETA]. La società MOF,a sua volta, in attuazione de lle prescrizioni del p ro- tocollo di legalità per il Mercato ortofrutticolo di Fondi, si era rivolta alla Prefettura di Latina al fine di acquisire informazioni antimafia relative alla società istante. Così interpellata, la Prefettura ha emesso l’atto interdittivo, ai sensi del d.lgs. n. 159 del 2011, nei confronti di [OSCURATO:PERSONA], riscon- trando elementi idonei a fondare il pericolo di esposizione dell’impresa -3 - al condizionamento della criminalità organizzata. L’interdittiva è stata adottata perché l’ amministratore e socio unico di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], era anche socio ed amministratore di un’altra società, la [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., già attinta da una precedente, ma ancora effi- cace, informazione antimafia. [OSCURATO:PERSONA] è stata esclusa dalle contrattazionial mercato di Fondi. 1.2. –Con il ricorso al TAR, [OSCURATO:PERSONA] ha impugnato l’infor- mativa interdittiva antimafia e il protocollo di legalità, chiedendone la sospensione in via cautelare. Ha chiesto anche l’annullamento d i ogni altro atto presupposto o conseguenza di quelli impugnati. La ricorrente ha denunciato la violazione degli artt. 13, 24, 25, 41 e97 Cost., nonché dell’art. 117, primo comma, Cost., per lesione dei diritti fondamentali di libertà di cui alla Convenzioneeuropea dei diritti dell’uomo e relativi protocolli addizionali. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’interno e la Prefettura di Latina. Il Tribunale amministrativo regionale ha quindi emesso l’ordinanza n. 220 del 2020, con la quale, ritenuta la propria potestas iudicandi,ha respinto l’istanza di tutela cautelare. [OSCURATO:PERSONA] ha depositato ricorso per motivi aggiunti e ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. 2. –Nella pendenza de l giudizio di merito dinanzi al Tribunale am- ministrativo regionale, la società [OSCURATO:PERSONA] a r.l. ha proposto, con atto notificato il 17 dicembre 2021, ricorso per regolamento pre- ventivo di giurisdizione per sentire dichiarare la giurisdizione del giu- dice ordinario. Ad avviso della ricorrente, quattro ordini di ragioni deporrebberoa sostegno del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. In primo luogo, la ricorrente osserva che la sanzionedella risolu- zione contrattuale, applicata nei suoi confronti dalla società MOF , si -4 - basa su previsioni negoziali (il p rotocollo di legalità), alle quali essa avrebbe aderito sottoscrivendo la domanda di accesso. L’efficacia del protocollo e l’operatività degli obblighi da esso previsti si risolverebbero sul piano contrattuale, attraverso l’inserimento, in ogni rapporto nego- ziale della filiera, di specifiche clausole ad effetto obbligatorio di accet- tazione del protocollo medesimo. Ne deriverebbero la natura pretta- mente privatistica della sanzione e la doverosa qualificazione in termini di diritto soggettivo della posizione giuridica che si assume lesa. In secondo luogo, la ricorrente rileva come l’informativa sia stru- mento direttamente lesivo di beni giuridici di alto rango, incidendo ne- gativamente non solo sulla libertà di impresa e, più in generale, sui diritti patrimoniali del destinatario, ma anche sulla capacità giuridica dell’individuo. In considerazione di ciò, per la ricorrente non potrebbe essere il giudice amministrativo a sindacarne la legittimità, giacché la decisione del giudice amministrativonon potrebbe incidere sullo stato e sulla capacità giuridica della parte. In terzo luogo, la giurisdizione spetterebbeal giudice ordinario an- che in ragione della natura vincolata dell’attività amministrativa devo- lutaall’autorità prefettizia. Infine, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo è dedotto sul rilievo che la controversia atterrebbe a diritti assoluti e soggettivi non attribuiti in via esclusivaal giudice amministrativo. 3. – Nel giudizio per regolamento preventivo hanno resistito, con controricorso, il Ministero dell’interno e la Prefettura – [OSCURATO:PERSONA]- riale del Governo di Latina. [OSCURATO:PERSONA] erariali hanno chiesto il rigetto del ricorso e la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo. La difesa dei controricorrentiosserva che l’adesione al protocollo di legalità non sarebbe idone a a declassare il potere autor itativo di ma- trice pubblicistica di cui il provvedimento interdittivo è espressione. -5 - Inoltre, non rileverebbero la mancata espressa previsione di com- petenza in capo al giudice amministrativoné la distinzione tra attività vincolata e discrezionale. Neppure sarebbe configurabile alcuna inva- sione da parte del giudice amministrativo della potestà riservata al Pre- fetto. 4. –Ha resistito, con controricorso , a nche la società MOF, conclu- dendo per l’inammissibilità o, comunque,per il rigetto del ricorso . Una duplice considerazione militerebbe, ad avviso della controri- corrente, a favore dell’inammissibilità. Per un verso, il regolamento sarebbe stato sollevato dalla stessa parte che ha adito il giudice amministrativo, per contestarne la giuri- sdizione a posteriori e in base ad un tardivo esercizio di ius poenitendi. Per altro verso, vi sarebbe un effetto vincolante derivante da ll’ o r- dinanza delle Sezioni Unite n. 16802del 20 21, resa inter partes , con la quale è stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla controversia, incardinata dinanzi al Tribunale ordinario dalla società [OSCURATO:PERSONA] confronti della società MOF, volta a far accertare, previa disapplicazione del protocollo di legalità in uso presso il Mercato ortofrutticolo di Fondi e dell’atto di interdittiva adot- tato nei suoi confronti dalla Prefettura di Latina, l’illegittimità dell’istanza inoltrata da MOF alla [OSCURATO:PERSONA] non- ché della comunicazione di esclusione di [OSCURATO:PERSONA] dal mercato. Quanto al fondo della questione di giurisdizione, la controricor- rente, nel richiamare la citata ordinanza delle Sezioni Unite, osserva che l’investitura di poteri pubblicistici che ha luogo in capo al conces- sionario per effetto dell’atto di affidamento del servizio,comporterebbe che anche i rapporti che il concessionario nell’esercizio delle preroga- tive conferitegli instaura con i terzi subisc o no il riflesso dell’impronta pubblicistica che connota il rapporto tra concessionario ed ente conce- dente. -6 - 5. – Il regolamento è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter cod. proc. civ. , del Pubblico Ministero, con cui si chiede di dichiarare inammissibile il ricorso. La decisione resa con l’ordinanza n. 16802 del 2021, con cui le Sezioni Unite hanno regolato la giurisdizione nella controversia avente ad oggetto la medesima domanda di tutela con riferimento agli effetti preclusivi derivanti dall’interdittiva antimafia, rende inammissibile, ad avviso dell’Ufficio della Procura Generale, la richiesta di regolamento per essersi formato il giudicato sulla giurisdizione. 6. –In prossimità della camera di consiglio, la società ricorrente ha depositato documenti. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Una società attiva nell’intermediazione dei prodotti ortofrutti- coli –[OSCURATO:PERSONA] s.r.l. – impugna l’informativa interdittiva anti- mafia emessa nei suoi confrontidalla Prefettura nonché il protocollo di legalità per il Mercato ortofrutticolo di Fondi in uso nell’infrastruttura gestita dalla società MOF. La domanda proposta è di annullamento di questi atti, previa tutela cautelare. Il regolamento preventivo di giurisdizione pone l’interrogativo se spetti al giudice amministrativo o al giudice ordinario conoscere di tale controversia. 2. – Il ricorso per regolamento preventivo all’esame delle Sezioni Unitepresenta una particolarità. Esso, infatti, è stato sollevato,dalla stessa parte che ha promosso il giudizio di annullamento dinanzi al Tribunale amministrativo regio- nale, per contestarne, ora, la giurisdizione. La ricorrente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice am- ministrativo dinanzi allo stesso giudice a quo, presentando anche mo- tivi aggiunti. -7 - All’auto-eccezione di difetto di giurisdizione ha fatto seguito la pro- posizione dell’istanza di regolamento. 3. –L’evidenziata particolarità costituisce ragione di inammissibilità del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione. Infatti, coluiche si è rivolto al giudice amministrativo per chiedere l’annullamento di alcuni atti non può, in mancanza di un ragionevole dubbio sulla giurisdizione,proporre un regolamento preventivo diretto a veder dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice speciale da lui stesso prescelto e la sussistenza della giurisdizione del giudice ordina- rio. 4. – Conviene premettere, in generale, che la natura oggettiva dell’interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione im- plica la legittimazione ad accedere con lo strumento del regolamento preventivo, ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ. (cui fa rinvio l’art. 10 cod. proc. amm.), al giudice regolatore della giurisdizione anche da parte del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non an- cora definito, abbia poi ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata. Si tratta di una possibilità che, al soggetto che ha promosso il giu- dizio di merito, è tuttavia data non ad libitum, ma solo in presenza di ragionevoli dubbi sulla giurisdizione del giudice adito, quindi di un in- teresse concreto ed immediato ad una risoluzione della quaestio da parte delle Sezioni Unite, in via definitiva ed immodificabile, onde evi- tare che la sua risoluzione in sede di merito possa incorrere in succes- sive modifiche nel corso del giudizio, ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragione- vole. Occorre dunque, per la proposizione del regolamento da parte dello stesso soggetto che ha adito il giudice dinanzi al quale pende la con- troversia, il requisito del ragionevole dubbio sulla giurisdizione (Cass., Sez. Un., 27 novembre 2019, n. 31029; Cass., Sez. Un., 9 giugno -8 - 2021, n. 16082; Cass., Sez. Un., 21 dicembre 2021, n. 40953; Cass., Sez. Un., 12 maggio 2022, n. 15122). L’orientamento delle Sezioni Unite è costante in questo senso: il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è inammissibile per difetto di interesse ad agire quando non sussista alcun elemento di fatto e di diritto che possa far dubitare della giurisdizione del giudice adito e nessuna delle parti ne contesti la corretta individuazione (Cass., Sez. Un., 30 giugno 2008, n. 17776; Cass., Sez. Un., 25 ottobre 2013, n. 24155; Cass., Sez. Un., 16 dicembre 2013, n. 27990; Cass., Sez. Un., 10 febbraio 2017, n. 3557; Cass., Sez. Un., 14 gennaio 2022, n. 1083). 5. –Poste tali premesse, nel caso di specie non è riscontrabile alcun ragionevole dubbio sulla giurisdizione;e la proposizione dell’istanza di regolamentoè espressione di una inammissibile resipiscenza, non giu- stificata né da una contestazione delle altre parti del processo né da un rilievo del giudice. Nel processo pendente dinanzi al TAR, infatti, l’intimata Ammini- strazione ha rassegnato conclusioni di merito, chiedendo il rigetto dell’impugnativa, ma non ha contestatola spettanza al giudice ammi- nistrativo della giurisdizione in ordine alla controversia. Il giudice amministrativo, d’altra parte, non ha sollevato alcun dub- bio sulla propria giurisdizione, avendo anzi affermato, in un passaggio della ordinanza con cui ha rigettato l’istanza cautelare della società [OSCURATO:PERSONA], di essere munito della competenza giurisdizionale. 6. – In siffatto contesto, ritenere proponibil e i l regolamento pre- ventivo da parte del ricorrentenel giudizio a quo, significherebbe am- mettere la possibilità di un esercizio tardivo dello ius poenitendi, con- sentendo alla parte di denunciare il difetto di giurisdizione del giudice da essa prescelto. -9 - Il principio di autoresponsabilità esclude questa possibilità: esso impedisceall’attore di venire contra factum proprium e connota di abu- sività la contraddittorietà discendente dal contrasto tra due atti pro- cessuali (il ricorso al giudice amministrativo e la contestazione, da parte dello stesso ricorrente, ad libitum,della giurisdizione del giudice adito). La limitazione, desumibile dal sistema del diritto processuale (in particolare, dal terzo comma dell’art. 157 del codice di rito),è in linea con fondamentali valori costituzionali. Viene in rilievo il buon andamento del servizio giustizia, cheimplica un uso proporzionato e funzionale delle risorse e dei rimedi.L’accesso alla Corte di cassazione, attraverso il regolamento preventivo, non può essere consentito a chi, senza un motivo oggettivamente apprezzabile o giustificato, voglia rimettere in discussionela giurisdizione del giudice al quale si è rivolto. Viene in rilievo anche il significato, oggi,del riparto di giurisdizione. [OSCURATO:PERSONA] riconosce bensì la esistenza di una pluralità di giudici, ma la riconosce affinché venga assicuratauna più adeguata risposta alla domanda di giustizia, affinché, cioè,venga garantito il diritto delle parti ad ottenere una risposta, affermativa o negativa, in ordine al “bene della vita” oggetto della loro contesa.Questa essendo la essen- ziale ragion d'essere dei giudici, ordinari e speciali, la loro pluralità non può risolversi in unapermanente e ambulatoria controvertibilità sul la individuazione del plesso giurisdizionale munito di competenza giuri- sdizionale: ciò che indubbiamente avverrebbese la possibilità di met- tere in discussione, dinanzi all’organo regolatore della giurisdizione, la giurisdizione del giudice adito fosse consentita anche a chi a quel giu- dice si è rivolto e voglia cambiare campo da gioco per avere perduto sulla domanda cautelare.Il sistema del giusto processo non tollera che, electa una via, il ricorso alla Corte regolatrice sia dato per assecondare strategie processuali di incoerente resipiscenza. -10 - 7. – L ’assenza di un ragionevole dubbio sulla giurisdizione deriva anche dal fatto che l’istanza di regolamento rappresenta una mera rei- terazione di questione decisa dalla Corte regolatrice , avendo queste Sezioni Unite già dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla medesima domanda di tutela, promossa da [OSCURATO:PERSONA]- diazioni davanti al giudice ordinario, con riferimento agli effetti preclu- sivi derivanti dall’interdittiva antimafia. Invero, le Sezioni Unite sono già state investite di un regolamento di giurisdizione proposto da [OSCURATO:PERSONA] nei confronti di MOF in relazione ad una duplice domanda azionata dinanzi al Tribunale ordi- nario con atto di citazione del 28 marzo 2020 . Con la prima , [OSCURATO:PERSONA] ha chiesto che, disapplicato il protocollo di legalità a cui la convenuta MOF si attiene nello svolgimento delle attività gestorie del mercatoe, insieme, anche la comunicazione interdittiva adottata in suo danno dalla Prefettura di Latina a mente delle disposizioni di cui al d.lgs.n. 159 del 2011, sia dichiarata l'illegittimità tanto dell'istanza di consultazione inoltrata da MOF alla [OSCURATO:PERSONA] quantodella nota con cui veniva comunicato il rigetto della richiesta di poter esercitare la propria attività all'interno del mercato; con la se- conda,ha chiesto che sia accertato il diritto di essa istante ad accedere al mercato e a svolgervi la propria attività e che le sia perciò accordata la relativa autorizzazione. Le Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 16082 del 9 giugno 2021, hanno statuito che appartiene alla giurisdizione del giudice amministra- tivo la domanda, proposta dalla s ocietà d'intermediazione di prodotti ortofrutticoli nei confronti della società preposta alla gestione del mer- cato ortofrutticolo di Fondi, volta ad ottenere la declaratoria di illegitti- mità dell'istanza di consultazione inoltrata alla [OSCURATO:PERSONA] e della comunicazione della propria esclusione dal mercato ortofrutticolo all'ingrosso di Fondi, nonché l'accertamento del diritto ad accedere al mercato e a svolgervi la propria attività, con rilascio della -11 - relativa autorizzazione, dal momento che, da un lato, la società conve- nuta, preposta alla gestione del mercato ortofrutticolo all'ingrosso di Fondi,è affidataria del corrispondente pubblico servizio, svolto su con- cessione della Regione Lazio, con conseguente applicazione per en- trambe le domande dell’art. 133, comma 1, lett era c), cod. proc. amm.; dall’altro lato, gli atti di cui l'attrice ha invocato la rimozione, in vista dell'accertamento del suo diritto di accesso al mercato, sono espressione di un potere autoritativo promanante direttamente dall'ente concedente del quale il soggetto gestore è stato investito in vista della realizzazione degli interessi pubblici legati al servizio pub- blico oggetto della concessione. La decisione delle Sezioni Unite sul riparto di giurisdizione in ordine al contenzioso instaurato sul provvedimento interdittivo antimafia adottato dalla Prefettura di Latina e sulla preclusione all’accesso al Mer- cato, fuga ogni dubbio in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo anche in qu esto giudizio , quello attualmente pendente, promosso anche nei confronti della Prefettura e del Ministero dell’interno. 8. –Il ricorso per regolamento preventivo è dichiarato inammissi- bile. 9. –Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccom- benza. Non sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 96 cod. proc. civ. P.Q.M. dichiara il ricorso