Corte di giustizia UE n. 833/2026

Edizione provvisoria CONCLUSIONI DELL’[OSCURATO:PERSONA] presentate il 10 settembre 2026 ( 1 ) [OSCURATO:PERSONA]378/25 KX contro [OSCURATO:PERSONA] na Smetna palata na [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] interessata: Okrazhna prokuratura [OSCURATO:PERSONA] [Domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’Administrativen sad [OSCURATO:PERSONA] (Tribunale amministrativo di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA])] « Rinvio pregiudiziale – Misure restrittive adottate in considerazione dell’aggressione militare contro l’Ucraina – Regolamento (UE) n. 833/2014 – Articolo 5 duodecies – Divieto di aggiudicare un appalto pubblico rientrante nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici – Cittadino russo, persona fisica residente in Russia, o persona giuridica, entità od organismo stabiliti in tale paese o da esso controllati – Aggiudicazione, da parte del sindaco di un comune, di un appalto pubblico avente ad oggetto la fornitura di un veicolo per la raccolta dei rifiuti – Valore stimato dell’appalto inferiore alla soglia prevista dalla direttiva 2014/24/UE – Valore stimato dell’appalto superiore alla soglia prevista dalla normativa nazionale di recepimento di tale direttiva » I. Introduzione 1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame verte sull’interpretazione del regolamento (UE) n. 833/2014, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina ( 2 ). Il suo articolo 5 duodecies , introdotto dal regolamento 2022/576 ( 3 ), vieta l’aggiudicazione di qualsiasi appalto pubblico rientrante nell’ambito di applicazione delle direttive dell’Unione sugli appalti pubblici, segnatamente la direttiva 2014/24/UE ( 4 ), a qualsiasi cittadino russo o persona fisica residente in Russia, nonché a qualsiasi persona giuridica, entità od organismo stabilito in tale paese o da esso controllato ( 5 ). 2. La richiesta è stata presentata nell’ambito di una controversia tra KX, sindaco del comune di Glavinitsa ([OSCURATO:PERSONA]), e il predsedatel na Smetna palata na [OSCURATO:PERSONA] (Presidente della Corte dei conti della Repubblica di [OSCURATO:PERSONA]). Quest’ultimo ha irrogato nei confronti di KX una sanzione amministrativa per irregolarità verificatesi nel corso della procedura di appalto ( 6 ) organizzata in tale comune per l’acquisizione di un veicolo per la raccolta dei rifiuti. Tali irregolarità consistevano, in sostanza, nell’aver assoggettato l’aggiudicazione dell’appalto pubblico di cui trattasi al divieto di cui all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, sebbene la soglia fissata dalla direttiva 2014/24 non fosse raggiunta. 3. Ad oggi, la Corte si è pronunciata a più riprese sull’interpretazione del regolamento n. 833/2014 ( 7 ). Ad esempio, nella sua recente sentenza nella causa [OSCURATO:PERSONA] ( 8 ), la Quinta Sezione della Corte ha definito gli obblighi che le amministrazioni aggiudicatrici devono rispettare ai sensi dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 in situazioni in cui un offerente in una procedura di appalto sia un’impresa con sede nell’Unione gestita da cittadini russi ( 9 ). 4. La presente causa solleva, tuttavia, una questione giuridica dalle implicazioni costituzionali più profonde. Essa riguarda la ripartizione delle competenze tra l’Unione e i suoi Stati membri in materia di misure restrittive. Riunita in Grande Sezione, la Corte deve anzitutto accertare se un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro possa vietare ai cittadini russi, nonché alle persone fisiche e giuridiche, entità od organismi stabiliti in Russia o da essa controllati, di partecipare a procedure di appalto che non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/24, in termini analoghi a quelli previsti dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 per le procedure che invece rientrano in tale direttiva. 5. Inoltre, qualora una prassi di un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro che introduca un siffatto divieto fosse consentita, la Corte dovrà poi stabilire se tale prassi violi i principi che devono essere osservati in forza del diritto dell’Unione nelle procedure di appalto non disciplinate dalla direttiva 2014/24, ma che presentano nondimeno un certo interesse transfrontaliero. Tali principi comprendono, in particolare, i principi di non discriminazione e di parità di trattamento. 6. Infine, è la prima volta che la Corte potrebbe essere chiamata ad interpretare l’articolo 10 del regolamento n. 833/2014. Tale disposizione contiene una «clausola di non responsabilità» che esclude la responsabilità degli operatori dell’Unione, ivi compresi gli organismi pubblici, se questi non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato le misure previste dal regolamento n. 833/2014. Se un’amministrazione aggiudicatrice, in un contesto come quello di cui al procedimento principale, debba essere ritenuta responsabile per aver assoggettato la procedura di appalto di cui trattasi al divieto fissato dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, costituisce un’ulteriore questione che la Corte dovrà affrontare al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio nel caso di specie. II. Contesto normativo A. Diritto dell’Unione 1. Regolamento n. 833/2014 7. Il considerando 2 del regolamento n. 833/2014 così recita: «Il 22 luglio 2014 il Consiglio [dell’Unione europea] ha concluso che, qualora la Russia non risponda alle richieste formulate nelle conclusioni del Consiglio europeo del 27 giugno 2014 e nelle conclusioni del Consiglio del 22 luglio, si tiene pronto a introdurre senza indugio un pacchetto di ulteriori misure restrittive significative. Si ritiene opportuno applicare misure restrittive supplementari onde aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi. Le misure in questione saranno riesaminate periodicamente e potranno essere (...) integrate da altre misure restrittive, alla luce degli sviluppi in loco». 8. L’articolo 10 del regolamento n. 833/2014 dispone quanto segue: «Le azioni compiute da persone fisiche o giuridiche, entità o organismi non comportano alcun genere di responsabilità a loro carico se non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato le misure previste dal presente regolamento». 2. Regolamento 2022/576 9. I considerando 1, 2, 3, 4, 10 e 11 del regolamento 2022/576 recitano quanto segue: «1)      Il 31 luglio 2014 il Consiglio ha adottato il regolamento [n. 833/2014]. 2)      Il regolamento [n. 833/2014] attua alcune misure di cui alla [decisione 2014/512 ( 10 )]. 3)      In data 8 aprile 2022 il Consiglio ha adottato la [decisione 2022/578] ( 11 ) che modifica la [decisione 2014/512/PESC]. (...) 4)      La [decisione 2022/578] vieta (...) l’aggiudicazione e la prosecuzione dell’esecuzione di contratti di appalto pubblico e di concessione con cittadini russi ed entità od organismi stabiliti in Russia. (...) 10)      Queste misure rientrano nell’ambito di applicazione del trattato e pertanto, in particolare al fine di garantirne l’applicazione uniforme in tutti gli Stati membri, è necessaria un’azione normativa a livello di Unione. 11)      È opportuno pertanto modificare di conseguenza il regolamento [n. 833/2014]». 10. L’articolo 1 del regolamento 2022/576 così dispone: «Il regolamento [n. 833/2014] è così modificato: 1)      all’articolo 1 sono aggiunte le lettere seguenti: “v)      ‘direttive sugli appalti pubblici’: [tra l’altro, la direttiva 2014/24]; (...)” (...) 23)      sono inseriti gli articoli seguenti: “Articolo 5 duodecies 1.      È vietato aggiudicare o proseguire l’esecuzione di qualsiasi contratto di appalto pubblico o di concessione rientrante nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici (...), a o con: a)      un cittadino russo o una persona fisica o giuridica, un’entità o un organismo stabiliti in Russia; b)      una persona giuridica, un’entità o un organismo i cui diritti di proprietà sono direttamente o indirettamente detenuti per oltre il 50% da un’entità di cui alla lettera a) del presente paragrafo; oppure c)      una persona fisica o giuridica, un’entità o un organismo che agiscono per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alla lettera a) o b) del presente paragrafo, compresi, se rappresentano oltre il 10% del valore del contratto, subappaltatori, fornitori o soggetti sulle cui capacità si fa affidamento ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici. (...)” (...)». 3. Direttiva 2014/24 11. Il considerando 1 della direttiva 2014/24 stabilisce quanto segue: «L’aggiudicazione degli appalti pubblici da o per conto di autorità degli Stati membri deve rispettare i principi del [[OSCURATO:PERSONA]] e in particolare la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza. Tuttavia, per gli appalti pubblici con valore superiore a una certa soglia è opportuno elaborare disposizioni per coordinare le procedure nazionali di aggiudicazione degli appalti in modo da garantire che a tali principi sia dato effetto pratico e che gli appalti pubblici siano aperti alla concorrenza». 12. L’articolo 1 della direttiva 2014/24, intitolato «Oggetto e ambito di applicazione», al paragrafo 1 prevede quanto segue: «La presente direttiva stabilisce norme sulle procedure per gli appalti indetti da amministrazioni aggiudicatrici, per quanto riguarda appalti pubblici e concorsi pubblici di progettazione il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie stabilite all’articolo 4». 13. L’articolo 4 di tale direttiva, intitolato «Importi delle soglie», recita come segue: «La presente direttiva si applica agli appalti con un importo, al netto dell’imposta sul valore aggiunto (IVA), pari o superiore alle soglie seguenti: (...) c)      EUR 215 000 per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali e concorsi di progettazione organizzati da tali amministrazioni; (...) (...)». 14. Ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2014/24, intitolato «Principi per l’aggiudicazione degli appalti»: «1.      Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio e agiscono in maniera trasparente e proporzionata. (...)». 4. Diritto bulgaro 15. [OSCURATO:PERSONA] za obshtestvenite porachki (legge sugli appalti pubblici) ( 12 ), nella versione applicabile ai fatti del procedimento principale, traspone la direttiva 2014/24 nel diritto bulgaro ( 13 ). 16. L’articolo 2 dello ZOP così dispone: «1.      Gli appalti pubblici sono aggiudicati conformemente ai principi del [[OSCURATO:PERSONA]] e, in particolare, ai principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi e di reciproco riconoscimento nonché ai principi che ne derivano, vale a dire di: 1)      uguaglianza e divieto di qualsiasi discriminazione; 2)      libera concorrenza; 3)      proporzionalità; 4)      pubblicità e trasparenza. 2.      Nell’aggiudicazione degli appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici non sono autorizzate a restringere la concorrenza imponendo condizioni o requisiti che implichino un indebito vantaggio o limitino ingiustificatamente l’accesso degli operatori economici agli appalti pubblici e che non siano in relazione con l’oggetto, il valore, la complessità, la quantità o l’entità dell’appalto pubblico. (...)». 17. L’articolo 5 dello ZOP stabilisce: «1.      Le amministrazioni aggiudicatrici sono responsabili della corretta stima, pianificazione, esecuzione, conclusione nonché dei rendiconti dei risultati degli appalti pubblici. Esistono amministrazioni aggiudicatrici pubbliche e settorialmente specifiche. 2.      Le amministrazioni aggiudicatrici pubbliche sono: (...) 9)      I sindaci dei comuni, dei distretti e degli enti locali, nonché i preposti degli enti locali nominati dal sindaco, se possono disporre dei fondi di bilancio; (...)». 18. L’articolo 18, paragrafo 1, dello ZOP elenca, dal punto 1 al punto 13, i tipi di procedure contemplate da tale legge. In particolare, il punto 1) di tale procedura si riferisce alla «procedura aperta» in cui «ogni parte interessata può presentare un’offerta». 19. L’articolo 20, paragrafo 1, dello ZOP prevede quanto segue: «1.      Si applicano le procedure di cui all’articolo 18, paragrafo 1, punti da 1 a 11, 1)      quando le amministrazioni aggiudicatrici e i loro consorzi aggiudicano appalti pubblici di valore stimato pari o superiore a: (...) b)      [271 000 leva (BGN)] - per forniture e servizi; (...)». III. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali 20. KX è il Sindaco del comune di Glavinitsa. Ai sensi dello ZOP, in tale veste egli può agire come amministrazione aggiudicatrice di appalti pubblici. 21. Il 29 dicembre 2022, KX ha avviato una procedura per l’aggiudicazione di un appalto pubblico avente il seguente oggetto: «Fornitura, in leasing finanziario, di un veicolo speciale nuovo con cassone per i servizi di raccolta e trasporto di rifiuti urbani nel Comune di Glavinitsa». Il valore stimato dell’appalto pubblico, al netto dell’IVA, ammontava a BGN 283 333,33, circa EUR 145 000. Le condizioni di partecipazione alla procedura di appalto indicavano, quale motivo di esclusione, la «sussistenza delle circostanze di cui all’articolo 5 duodecies del [regolamento n. 833/2014]». 22. Il 14 dicembre 2023, dopo l’aggiudicazione dell’appalto pubblico, la Corte dei Conti della Repubblica di [OSCURATO:PERSONA] ha ordinato una verifica della regolarità della gestione dei fondi pubblici da parte del comune di Glavinitsa tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023. In esito a tale ispezione, l’autorità amministrativa competente ha riscontrato che KX aveva violato lo ZOP in relazione alla procedura di appalto avviata nel dicembre 2022. A KX è stato contestato, in particolare, il fatto di avere assoggettato tale procedura al divieto previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, sebbene l’appalto pubblico oggetto di tale procedura avesse un valore stimato inferiore alla soglia specificata dalla direttiva 2014/24. Secondo l’autorità amministrativa, tale requisito limitava ingiustificatamente l’accesso degli operatori economici ed era sproporzionato rispetto all’oggetto e al valore dell’appalto pubblico. 23. Ricevuta la decisione adottata in esito all’ispezione, KX ha contestato gli accertamenti ivi contenuti. A tal fine, egli ha sostenuto che il legislatore bulgaro, nel recepire la direttiva 2014/24, aveva deliberatamente abbassato le soglie fissate dall’articolo 4 di tale direttiva. Di conseguenza, in forza dello ZOP, la direttiva 2014/24 restava applicabile alle procedure di appalto organizzate per l’aggiudicazione di appalti pubblici di forniture e servizi, purché di valore superiore a BGN 271 000, circa EUR 139 000, come l’appalto pubblico oggetto della decisione. Secondo KX, poiché, ai sensi dello ZOP, la procedura che ha portato all’aggiudicazione di tale appalto pubblico doveva rispettare i principali principi e requisiti previsti dalla direttiva 2014/24, i termini e le condizioni dell’appalto dovevano necessariamente includere un motivo di esclusione fondato sull’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. 24. Il 30 settembre 2024, il presidente della Corte dei Conti della Repubblica di [OSCURATO:PERSONA] ha accolto le conclusioni formulate dall’autorità amministrativa nella sua decisione ed ha inflitto a KX una sanzione di BGN 6 594,04, pari a circa EUR 3 500. KX ha quindi impugnato tale sanzione dinanzi al Rayonen sad [OSCURATO:PERSONA] (Tribunale distrettuale di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]), il quale, nella sua sentenza, ha ritenuto che la responsabilità dell’interessato fosse stata correttamente accertata. KX ha successivamente proposto ricorso d’impugnazione dinanzi all’Administrativen sad [OSCURATO:PERSONA] (Tribunale amministrativo di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]), giudice del rinvio nel presente procedimento. 25. Fin dall’inizio il giudice del rinvio osserva che è pacifico che, ai sensi dello ZOP, le disposizioni della direttiva 2014/24 si applicano agli appalti pubblici di valore stimato inferiore alla soglia fissata da tale direttiva, come nel caso dell’appalto pubblico di cui trattasi nel procedimento principale. Al riguardo, il giudice del rinvio sostiene che, secondo l’ordinanza della Corte del 26 settembre 2024, Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (C‑550/23, EU:C:2024:808) ( 14 ), si tratta di un’opzione lasciata alla discrezionalità dello Stato membro, in linea con l’obiettivo principale della direttiva di aprire gli appalti pubblici al più ampio novero possibile di operatori economici. 26. Per quanto riguarda l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, il giudice del rinvio osserva che, secondo il documento della Commissione europea intitolato « Frequently asked questions on the implementation of sanctions against Russia in public procurement » [Domande frequenti sull’attuazione di sanzioni nei confronti della Russia in materia di appalti pubblici], gli appalti di valore inferiore alle soglie della direttiva 2014/24 sono esclusi dalla sfera di applicazione di tale articolo. Tale opinione è condivisa dalla Komisiya za zashtita na konkurentsiyata (Commissione per la tutela della concorrenza, [OSCURATO:PERSONA]), la quale ha espressamente affermato che l’applicazione dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 a procedure di appalto che non raggiungono le soglie fissate dalla direttiva 2014/24 limita in modo indebito e ingiustificato l’accesso degli operatori economici ammissibili. 27. Ciò premesso, tuttavia, il giudice del rinvio ritiene che l’interpretazione letterale dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, invocata dalla Commissione europea e dalla Commissione per la tutela della concorrenza, non tenga debitamente conto degli obiettivi di tale regolamento e possa comportare lacune nell’attuazione delle misure restrittive adottate dall’Unione. Secondo tale giudice, detto articolo costituisce un motivo di esclusione che integra quelli previsti dall’articolo 57 della direttiva 2014/24. Nel caso di specie, poiché, ai sensi dello ZOP, le disposizioni di tale direttiva erano vincolanti per la procedura di appalto di cui trattasi nel procedimento principale, il divieto previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 potrebbe del pari considerarsi applicabile a tale procedura quale motivo di esclusione. 28. Il giudice del rinvio ritiene inoltre che, anche qualora si dovesse privilegiare l’interpretazione letterale dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, resterebbe da chiedersi se l’istituzione di tale motivo di esclusione restringa ingiustificatamente la concorrenza nel caso di un appalto di valore inferiore alle soglie previste dalla direttiva 2014/24. Tale motivo non riguarda tutti gli operatori economici, ma piuttosto un insieme strettamente definito di persone ed entità, elencate esplicitamente all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. Qualora la restrizione sia imposta per conseguire un legittimo obiettivo della politica estera e di sicurezza comune (PESC), occorre verificare se possa essere considerata giustificata rispetto a tale obiettivo. 29. In tale contesto, l’Administrativen sad [OSCURATO:PERSONA] (Tribunale amministrativo di [OSCURATO:PERSONA]) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1)      Se l’articolo 5 duodecies del [regolamento n. 833/2014] debba essere interpretato nel senso che esso si applica anche agli appalti pubblici il cui valore stimato si collochi al di sotto delle soglie di cui all’articolo 4 della [direttiva 2014/24], nel caso in cui l’amministrazione aggiudicatrice sia tenuta, in base al diritto nazionale, ad applicare le disposizioni della direttiva medesima. 2)      Se l’obbligo di fornire la dichiarazione relativa all’insussistenza dei motivi di cui all’articolo 5 duodecies del [regolamento n. 833/2014] costituisca una violazione dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e libera concorrenza ovvero del divieto di ingiustificata restrizione dei partecipanti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, dello [ZOP], qualora tale requisito sia imposto in una procedura in cui il valore dell’appalto sia inferiore alle soglie della [direttiva 2014/24]. 3)      Se l’articolo 5 duodecies del [regolamento n. 833/2014] debba essere interpretato nel senso che consente una prassi dell’amministrazione aggiudicatrice che, nell’applicazione della normativa nazionale di trasposizione delle disposizioni della [direttiva 2014/24] nelle procedure in cui i valori dell’appalto siano inferiori alle soglie previste, imponga ai partecipanti la presentazione di dichiarazioni in merito all’insussistenza dei motivi ai sensi della disposizione medesima». 30. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 6 giugno 2025. Il governo ceco, la Commissione europea e le parti nei procedimenti principali hanno presentato osservazioni scritte. Il 27 aprile 2026 si è tenuta un’udienza. IV. Analisi 31. Con le sue questioni, il giudice del rinvio intende accertare se il divieto previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 si applichi a una procedura di appalto che non raggiunge la soglia di applicabilità della direttiva 2014/24, segnatamente in un contesto in cui l’amministrazione aggiudicatrice è nondimeno tenuta, in forza del diritto nazionale, ad applicare le disposizioni di tale direttiva. 32. Ciò costituisce, in particolare, l’oggetto della prima questione pregiudiziale, il cui contenuto è strettamente connesso a quello della terza questione. La principale differenza tra le due risiede nel fatto che la terza questione pregiudiziale non è formulata come un obbligo gravante sull’amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, bensì come un’opzione a disposizione di tale amministrazione. Infatti, con tale terza questione, il giudice del rinvio intende chiarire se, qualora un appalto pubblico non raggiunga le soglie fissate dalla direttiva 2014/24, l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 consenta comunque a un’amministrazione aggiudicatrice di adottare una prassi consistente nel richiedere a un offerente, nell’ambito di una procedura di appalto, di presentare una dichiarazione attestante che non versa in alcuna delle situazioni previste da tale articolo. 33. Per contro, la seconda questione pregiudiziale muove dall’assunto che il diritto dell’Unione non osti a che un’amministrazione aggiudicatrice applichi, a una procedura di appalto non disciplinata dalla direttiva 2014/24, un divieto analogo a quello di cui all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. In particolare, il giudice del rinvio intende stabilire se, in tale situazione, l’applicazione di detto divieto possa nondimeno violare i principi che devono essere osservati, in forza del diritto dell’Unione, nelle procedure di appalto che non impongono l’applicazione della direttiva 2014/24, vale a dire i principi di non discriminazione e di parità di trattamento. 34. Poiché la risposta alla seconda questione pregiudiziale dipende da una risposta affermativa alla prima o alla terza questione, esaminerò anzitutto tali due questioni e, da ultimo, la seconda questione. Prima questione pregiudiziale 35. La prima questione invita la Corte a stabilire se l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 debba essere interpretato nel senso che il divieto di aggiudicazione di qualsiasi appalto pubblico rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/24 a qualsiasi cittadino russo o persona fisica residente in Russia, o a qualsiasi persona giuridica, entità od organismo stabilito in tale paese o da esso controllato, si applica anche agli appalti il cui valore stimato è inferiore alla soglia fissata dall’articolo 4 di tale direttiva. La questione si pone in un contesto in cui il diritto nazionale impone l’applicazione della direttiva 2014/24 alle procedure di appalto organizzate in relazione agli appalti pubblici che non raggiungono la soglia fissata da tale direttiva. 36. Ai sensi dell’articolo 5 duodecies , paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, gli appalti pubblici rientranti nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici non possono essere aggiudicati a nessuno dei seguenti soggetti: a) cittadini russi o persone fisiche o giuridiche, entità od organismi stabiliti in Russia; b) persone giuridiche, entità od organismi i cui diritti di proprietà sono direttamente o indirettamente detenuti per oltre il 50% da un’entità di cui alla lettera a); e (c) persone fisiche o giuridiche, entità od organismi che agiscono per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alle lettere a) e b) ( 15 ). Dal canto suo, l’articolo 1 di tale regolamento dispone che i riferimenti alle direttive sugli appalti pubblici contenuti nel regolamento n. 833/2014 ricomprendono la direttiva 2014/24. 37. Ne consegue che gli appalti pubblici disciplinati dalla direttiva 2014/24 non possono essere aggiudicati a cittadini russi, né a persone fisiche, persone giuridiche, entità od organismi stabiliti in Russia. Lo stesso vale per qualsiasi persona giuridica, entità od organismo essenzialmente controllati da tale paese. Secondo la giurisprudenza della Corte, si tratta di una categoria residuale di divieti che mira ad impedire che l’articolo 5 duodecies , paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 possa essere eluso e privato, così, di ogni effetto utile ( 16 ). 38. Inoltre, dall’articolo 1 della direttiva 2014/24 risulta che tale direttiva stabilisce le norme sulle procedure per gli appalti indetti da amministrazioni aggiudicatrici, per quanto riguarda gli appalti pubblici il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie stabilite all’articolo 4 ( 17 ). Per quanto riguarda gli appalti pubblici di forniture aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali, l’articolo 4, lettera c), della direttiva 2014/24, nella versione pertinente ai fatti di causa, stabilisce che le disposizioni di tale direttiva si applicano agli appalti di valore stimato, IVA esclusa, pari almeno a EUR 215 000. Ciò significa che, qualora un appalto pubblico di forniture che deve essere aggiudicato da un’amministrazione aggiudicatrice sub-centrale superi tale soglia, il diritto dell’Unione impone l’applicazione della direttiva 2014/24 alla procedura di appalto organizzata a tal fine. Per contro, qualora un appalto pubblico di questo tipo non raggiunga tale soglia, la procedura di appalto non è soggetta alle disposizioni della direttiva 2014/24. 39. Nella fattispecie, dall’ordinanza di rinvio risulta che la procedura di appalto oggetto del procedimento principale riguardava un appalto pubblico di forniture che doveva essere aggiudicato da un’amministrazione aggiudicatrice sub-centrale e il cui valore stimato, al netto dell’IVA, ammontava a BGN 283 333,33, circa EUR 145 000. Tenuto conto della formulazione dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, il divieto ivi previsto non può essere considerato applicabile a tale procedura di appalto, dal momento che l’appalto pubblico in questione non superava la soglia di cui all’articolo 4, lettera c), della direttiva 2014/24. 40. Il giudice del rinvio precisa, tuttavia, che, nel recepire la direttiva 2014/24 nel diritto nazionale, il legislatore bulgaro ha deciso di abbassare le soglie di applicabilità di tale direttiva. Ne consegue che, in tale Stato membro, le disposizioni della direttiva 2014/24 continuano ad applicarsi alle procedure di appalto organizzate per l’aggiudicazione di appalti pubblici il cui valore sia inferiore a EUR 215 000. Di fatto, solo gli appalti pubblici di valore stimato inferiore a BGN 271 000, circa EUR 139 000, non rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni della direttiva 2014/24. Secondo il diritto bulgaro, quindi, la procedura di appalto di cui trattasi nel procedimento principale, relativa a un appalto pubblico del valore di EUR 145 000, doveva essere conforme alle norme e ai principi stabiliti dalla direttiva 2014/24. 41. La Corte ha già avuto occasione di fare riferimento a tale caratteristica specifica della normativa bulgara di recepimento della direttiva 2014/24 nell’ordinanza nella causa Agentsia za darzhavna finansova inspektsia ( 18 ). In particolare, la Corte ha ritenuto che una normativa nazionale che rende applicabili le norme della direttiva 2014/24 agli appalti il cui valore stimato non raggiunge le soglie fissate da tale direttiva discenda dalla libertà di ciascuno Stato membro di disciplinare l’aggiudicazione di appalti pubblici nella propria sfera di competenza. Inoltre, la Corte ha affermato che tale normativa nazionale non contravviene alle norme che definiscono l’ambito di applicazione della direttiva 2014/24, in quanto ne condivide l’obiettivo principale, vale a dire l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza più ampia possibile, a vantaggio sia degli operatori economici che delle amministrazioni aggiudicatrici ( 19 ). 42. Occorre ricordare che, nel settore degli appalti pubblici, l’ambito delle azioni rientranti nella competenza dell’Unione e in quella degli Stati membri è determinato dalla portata economica dell’appalto pubblico in questione. Questo è in particolare l’obiettivo dell’articolo 4 della direttiva 2014/24, che determina il valore degli appalti pubblici rilevanti per il mercato unico dell’Unione ( 20 ). Gli appalti pubblici di valore superiore alla soglia fissata da tale disposizione sono considerati rilevanti per il mercato interno dell’Unione, mentre le procedure di aggiudicazione relative ad appalti di valore inferiore restano, nel rispetto del principio di sussidiarietà ( 21 ), di competenza degli Stati membri. In base a quanto dichiarato dalla Corte nell’ordinanza nella causa Agentsia za darzhavna finansova inspektsia , è nell’esercizio di tale competenza che gli Stati membri possono decidere liberamente di abbassare le soglie della direttiva 2014/24 al fine di rendere le disposizioni di tale direttiva applicabili alle procedure di appalto rientranti nella loro competenza. 43. Ne consegue che, sebbene la Corte abbia ritenuto compatibile con la direttiva 2014/24 una normativa nazionale quale quella che ha recepito tale direttiva nel diritto bulgaro, la decisione del legislatore bulgaro di abbassare le soglie di applicabilità di tale direttiva costituisce una scelta autonoma di tale Stato membro di disciplinare le procedure di appalto rientranti nella propria competenza. 44. Inoltre, il fatto che uno Stato membro abbia abbassato di propria iniziativa gli importi delle soglie della direttiva 2014/24 non implica che il divieto di cui all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 si applichi automaticamente alle procedure di appalto disciplinate dal diritto nazionale. Del resto, l’ambito di applicazione di tale articolo non deve eccedere i limiti delle competenze attribuite all’Unione europea in materia di procedure di appalto, che, come indicato al paragrafo 42 supra, sono definite dalle soglie fissate dall’articolo 4 della direttiva 2014/24. Anche qualora, come suggerito dal giudice del rinvio, l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, costituisse un motivo di esclusione complementare a quelli elencati all’articolo 57 della direttiva 2014/24, dal punto di vista del diritto dell’Unione, tale motivo di esclusione non può essere imposto a una procedura di appalto non disciplinata da tale normativa. 45. Di conseguenza, la risposta alla questione se un divieto quale quello previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 possa applicarsi alle procedure di appalto rientranti nella competenza degli Stati membri non può essere dedotta da tale articolo. Tale questione deve invece essere valutata alla luce del diritto nazionale, quale espressione della libertà degli Stati membri di disciplinare le norme relative all’aggiudicazione di appalti pubblici nell’ambito della propria competenza, a condizione, ovviamente, che il diritto dell’Unione non vi si opponga, come esaminerò nell’ambito della mia analisi della seconda e della terza questione pregiudiziale. 46. Il giudice del rinvio si chiede inoltre se un’interpretazione dell’articolo 5 duodecies , del regolamento n. 833/201, fondata unicamente sul suo tenore letterale, come illustrato al paragrafo 39 delle presenti conclusioni, possa portare a compromettere gli obiettivi delle misure restrittive adottate dall’Unione nel contesto dell’aggressione militare perpetrata dalla Russia nei confronti dell’Ucraina. 47. Al riguardo, rilevo anzitutto brevemente che è irrilevante il fatto che la Commissione abbia affermato, nel suo documento « Frequently asked questions on the implementation of sanctions against Russia in public procurement» , come modificato il 26 gennaio 2024 ( 22 ), che gli appalti al di sotto delle soglie fissate dalla direttiva 2014/24 sono esclusi dalla sfera d’applicazione dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. In tale documento, la Commissione riconosce, giustamente, che solo la Corte è competente ad interpretare i regolamenti applicabili nell’ambito delle misure restrittive dell’Unione, il che significa che tale documento non può in alcun modo determinare il risultato dell’analisi relativa alla corretta interpretazione dell’articolo 5 duodecies , del regolamento n. 833/2014 ( 23 ). 48. Ciò premesso, occorre ricordare che, sebbene secondo una giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione si debba tener conto della sua formulazione, del contesto in cui si inserisce e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte, la stessa giurisprudenza afferma che il ricorso a un’interpretazione contestuale e teleologica è ammesso soltanto al fine di dirimere ambiguità redazionali. Nessuno di questi due metodi ermeneutici può prevalere sulla formulazione chiara e precisa di una disposizione, privandola in tal modo di qualsiasi effetto utile ( 24 ). 49. Nel caso di specie, l’articolo 5 duodecies , del regolamento n. 833/201, dispone espressamente che il divieto ivi previsto si applica agli appalti pubblici «che rientrano nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici», nozione che, come risulta dall’articolo 1, lettera v), di tale regolamento, ricomprende la direttiva 2014/24. Poiché la formulazione di tale articolo è inequivocabile e il suo significato è chiaro, non occorre esaminare ulteriormente il contesto di tale disposizione né gli obiettivi delle misure restrittive dell’Unione per rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio. 50. In ogni caso, occorre rilevare che, letta nel contesto dei Trattati e, in particolare, alla luce della ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri in materia di procedure di appalto, come illustrato nelle presenti conclusioni, l’interpretazione contestuale dell’articolo 5 duodecies , del regolamento n. 833/201, avvalora l’interpretazione letterale di tale disposizione. Anche l’interpretazione teleologica di tale articolo conduce a una conclusione analoga. Al riguardo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’obiettivo principale dell’articolo 5 duodecies , del regolamento n. 833/201, è garantire che le risorse finanziarie della Federazione russa che le consentono di proseguire la sua aggressione militare nei confronti dell’Ucraina siano compromesse efficacemente ( 25 ). Contrariamente a quanto sostenuto dal giudice del rinvio nell’ordinanza di rinvio, tale obiettivo, che deve essere conseguito nel pieno rispetto delle competenze attribuite all’Unione, può essere raggiunto senza che sia necessario ritenere che tale articolo si applichi a un caso come quello di cui trattasi nel procedimento principale, dal momento che il divieto in esso contenuto riguarda gli appalti pubblici che sono rilevanti per il mercato interno ai sensi del diritto dell’Unione e la cui tutela è affidata all’Unione. 51. Alla luce di quanto precede, concludo, con riguardo alla prima questione pregiudiziale, che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 deve essere interpretato nel senso che il divieto di aggiudicare qualsiasi contratto di appalto pubblico rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/24 ad un cittadino russo, a qualsiasi persona fisica residente in Russia, o a qualsiasi persona giuridica, entità od organismo stabilito in Russia o da essa controllato, non si applica agli appalti di valore stimato inferiore alla soglia fissata da tale direttiva, anche qualora l’amministrazione aggiudicatrice sia tenuta, in forza del diritto nazionale, ad applicare le disposizioni di tale direttiva. Terza questione pregiudiziale 52. Il fatto che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, non si applichi agli appalti pubblici il cui valore stimato è inferiore alla soglia fissata dalla direttiva 2014/24, come concluso nell’ambito della mia analisi della prima questione pregiudiziale, non significa che alle amministrazioni aggiudicatrici nazionali sia necessariamente preclusa la possibilità di introdurre divieti analoghi per le procedure di appalto rientranti nella competenza degli Stati membri. È questo l’oggetto della terza questione pregiudiziale, con la quale il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una prassi di un’amministrazione aggiudicatrice consistente nel richiedere agli offerenti, nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici che non raggiunge la soglia fissata dalla direttiva 2014/24, di confermare che non rientrano in nessuna delle circostanze previste da tale articolo. 53. Sia il regolamento n. 833/2014, sia il regolamento 2022/576, che ha introdotto l’articolo 5 duodecies nel primo, sono fondati sull’articolo 215 [OSCURATO:PERSONA]. Si tratta dell’unica disposizione del Titolo IV, che figura nella parte quinta del [OSCURATO:PERSONA], concernente l’«azione esterna dell’Unione» ( 26 ). L’articolo 215, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA], contenuto nel titolo «Misure restrittive», fa riferimento al potere del Consiglio di adottare, su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, le misure necessarie per interrompere e ridurre, in tutto o in parte, le relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi. L’articolo 215, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA] stabilisce inoltre che tale decisione deve essere adottata conformemente alle disposizioni specifiche sulla PESC, in particolare quelle di cui al capo 2 del titolo V, del TUE. ( 27 ) 54. Occorre ricordare che, sebbene tale espressione non sia utilizzata nell’articolo 215, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA], le misure adottate in forza di tale disposizione sono comunemente denominate misure restrittive «settoriali». Tali misure riguardano le attività economiche strategiche del paese cui sono applicate, al fine di esercitare la massima pressione sul suo governo e provocare un cambiamento nella sua politica o nel suo comportamento. ( 28 ) Per quanto riguarda le azioni della Federazione russa che hanno destabilizzato la situazione in Ucraina e la successiva aggressione da parte delle forze armate russe contro tale paese, l’Unione europea ha adottato, ad oggi, 21 pacchetti di misure ( 29 ) comprendenti un’ampia gamma di restrizioni settoriali ( 30 ), la maggior parte delle quali è prevista dal regolamento n. 833/2014, ( 31 ) come successivamente modificato. 55. Inoltre, le misure restrittive settoriali dovrebbero essere distinte dalle misure restrittive «individuali», che sono quelle che si rivolgono a specifiche persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non statali, piuttosto che stabilire limitazioni alle attività e ai settori economici in modo generalizzato ( 32 ). Ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 2, [OSCURATO:PERSONA], la loro adozione richiede parimenti una previa decisione del Consiglio conformemente al capo 2 del titolo V del TUE ( 33 ). Le misure restrittive individuali consistono tipicamente nel congelamento dei beni, nel divieto di ingresso nel territorio dell’Unione e nelle restrizioni alla circolazione delle persone o delle entità interessate, all’interno di tale territorio. Tale tipo di misura è illustrato, in particolare, dalle misure adottate in risposta all’aggressione militare della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina, quali previste dal regolamento (UE) n. 269/2014 ( 34 ) 56. Nella fattispecie, la questione se l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 consenta a un’amministrazione aggiudicatrice di considerare la sussistenza delle circostanze specificate in tale articolo quale motivo di esclusione in una procedura di appalto, come nel procedimento principale, deve essere valutata alla luce della natura delle competenze conferite all’Unione dai trattati nel settore delle misure restrittive. In definitiva, la risposta a tale questione dipende dal fatto se l’adozione dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 osti all’istituzione di un divieto analogo a livello nazionale, vuoi perché la competenza dell’Unione in tale settore è da considerarsi esclusiva, vuoi perché è da considerarsi concorrente e il regolamento n. 833/2014 preclude qualsiasi intervento degli Stati membri 57. Come è noto, le competenze dell’Unione sono disciplinate dal principio di attribuzione, sancito dall’articolo 5, paragrafo 1, TUE e definito in termini più concreti dall’articolo 5, paragrafo 2, dello stesso. In virtù di tale principio, l’Unione può agire esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. La competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri ( 35 ). 58. Le categorie e i settori di competenza dell’Unione sono espressamente indicati nel titolo I, [OSCURATO:PERSONA] prima, del [OSCURATO:PERSONA]. In particolare, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA], le competenze esclusive dell’Unione sono, in sostanza, quelle per le quali non sussiste alcuna competenza concorrente degli Stati membri, ritenendosi che tale competenza sia stata completamente trasferita dagli Stati membri all’Unione .( 36 ) Esse riguardano settori specificamente elencati all’articolo 3, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA], che comprendono, ad esempio, la politica commerciale comune. In virtù dell’articolo 3, paragrafo 2, [OSCURATO:PERSONA], l’Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista quando la sua conclusione è necessaria, tra l’altro, per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno. 59. Per contro, le competenze concorrenti sono quelle in cui i trattati conferiscono all’Unione una competenza che non riguarda i settori di cui all’articolo 3 [OSCURATO:PERSONA], vale a dire i settori in cui l’Unione dispone di competenza esclusiva, né quelli di cui all’articolo 6, [OSCURATO:PERSONA], ossia i settori in cui l’Unione dispone di competenze di sostegno, di coordinamento e completamento ( 37 ). Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, [OSCURATO:PERSONA], quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, sia l’Unione che gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Tuttavia, gli Stati membri possono esercitare la loro competenza solo nella misura in cui l’Unione non abbia già esercitato la propria. Ciò significa che una competenza concorrente può diventare esclusiva per effetto della preclusione [ pre-emption ] determinata dall’azione dell’Unione ( 38 ). 60. Come indicato al paragrafo 53 delle presenti conclusioni, per quanto riguarda le misure restrittive, sia settoriali che individuali, esse sono disciplinate nella parte del [OSCURATO:PERSONA] dedicata all’azione esterna dell’Unione. Tuttavia, ai fini della loro adozione, tali misure devono essere precedute da una decisione adottata nell’ambito della PESC, in particolare ai sensi dell’articolo 29 TUE. Nella citata sentenza nella causa Parlamento/Consiglio , la Corte ha qualificato tale duplice fonte normativa delle misure restrittive, derivante sia dal TUE che dal [OSCURATO:PERSONA], come il «collegamento» ( 39 ) espressamente creato dal trattato di Lisbona al fine di collegare la PESC e le azioni esterne ordinarie dell’Unione riguardanti misure economiche nei confronti di paesi terzi o di persone fisiche o giuridiche o di entità non statali ( 40 ). 61. Ai fini della presente causa, è importante ricordare che l’articolo 2, paragrafo 4, [OSCURATO:PERSONA] dichiara che l’Unione deve avere «competenza (...) per definire e attuare una [PESC]». Tale settore non è incluso in quanto tale nell’elenco di cui all’articolo 3 [OSCURATO:PERSONA], né, certamente, in quello di cui all’articolo 6 [OSCURATO:PERSONA]. Di conseguenza, tale politica non può essere qualificata come competenza esclusiva dell’Unione, né come competenza di coordinamento o di sostegno. Inoltre, si potrebbe sostenere che la PESC non può essere qualificata neppure come competenza concorrente ( 41 ) dal momento che, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 2, paragrafo 2, [OSCURATO:PERSONA], l’Unione non può «legiferare» nell’ambito di tale politica ( 42 ). Ne consegue che la PESC presenta caratteristiche specifiche che rendono difficile ricondurla alle categorie generali di competenza dell’Unione. 62. Ciò detto, è importante ricordare che, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, primo comma, TUE, la competenza dell’Unione in materia di PESC «riguarda tutti i settori della politica estera» ( 43 ). Tale ampia definizione dell’ambito sostanziale della PESC rende, a mio avviso, impraticabile qualsiasi tentativo di ricondurre tutte le possibili azioni o decisioni PESC, nonché le relative misure di attuazione previste dal [OSCURATO:PERSONA], a un’unica categoria di competenza dell’Unione. Viceversa, stabilire se una decisione adottata nell’ambito della PESC precluda qualsiasi azione da parte degli Stati membri, dal momento che potrebbe essere considerata un’azione esclusiva dell’Unione oppure un’azione rientrante in una competenza concorrente già preclusa, dipende dal settore concreto interessato dalla misura in questione ( 44 ). 63. Ciò è particolarmente evidente con riguardo alle misure restrittive settoriali adottate ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA], che costituiscono uno dei settori rientranti nell’ambito di applicazione della PESC e che, come menzionato in precedenza, possono comprendere una grande varietà di misure volte a esercitare la massima pressione sul governo di un paese terzo e a determinare un cambiamento di politica o di comportamento ( 45 ). Ad esempio, a parte il divieto contenuto nell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, che rileva nel caso di specie, tale regolamento contiene anche misure di natura del tutto diversa, dirette a esercitare pressioni sulla Federazione russa per le sue azioni che compromettono l’integrità territoriale dell’Ucraina ( 46 ), tra cui controlli delle esportazioni ( 47 ), divieti di importazione ( 48 ), divieti di finanziamenti e investimenti ( 49 ), nonché limitazioni e restrizioni sui servizi ( 50 ). In tale contesto, un approccio onnicomprensivo mi sembra insufficiente per definire il tipo specifico di competenza esercitata dall’Unione europea nell’adottare misure restrittive settoriali ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 1, [OSCURATO:PERSONA]. Occorre piuttosto condurre un’analisi specifica alla luce del settore di competenza interessato dalla misura restrittiva settoriale in questione. 64. Nel caso di specie, come risulta dai paragrafi 42 e 43 delle presenti conclusioni, gli appalti pubblici costituiscono un settore rientrante nell’ambito delle competenze concorrenti dell’Unione e degli Stati membri. Tali procedure costituiscono uno strumento fondamentale per il corretto funzionamento del mercato interno dell’Unione, che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, [OSCURATO:PERSONA], è uno dei «principali settori» in cui si applica una competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri. Pertanto, dal momento che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 costituisce una misura restrittiva adottata dal Consiglio in materia, esso deve considerarsi espressione di una competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri. 65. A questo punto, se tale articolo costituisce espressione di una competenza concorrente dell’Unione, rimane da chiarire se tale disposizione sia idonea a precludere qualsiasi azione a livello degli Stati membri consistente nell’istituire un divieto analogo a quello ivi previsto. 66. Nelle mie conclusioni nelle cause riunite SG e JA (C-706/25 e C-707/25, EU:C:2026:474), ho già indicato le tre circostanze in cui, secondo la dottrina, può verificarsi preclusione ( 51 ). Tali circostanze si configurano, in particolare, i) allorché l’Unione ha proceduto ad un’armonizzazione esaustiva di un determinato settore, privando così gli Stati membri della loro competenza a legiferare (prelazione settoriale o field pre ‑ emption ), ii) allorché il diritto nazionale compromette il buon funzionamento della legislazione dell’Unione od osta alla realizzazione degli obiettivi da essa perseguiti ( obstacle pre ‑ emption ), o, iii) allorché il diritto nazionale è contrario ad una norma di diritto dell’Unione ( rule pre ‑ emption ). 67. Nel caso di specie, nessun argomento è sufficientemente persuasivo da suggerire che si verifichi una qualsiasi di tali preclusioni con riguardo all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. 68. In primo luogo, è evidente che, limitando il divieto contenuto in tale articolo alle sole procedure disciplinate dalle direttive dell’Unione in materia di procedure di appalto pubblico, compresa la direttiva 2014/24, il Consiglio non ha proceduto ad una piena armonizzazione in tale settore. La formulazione esplicita dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 esclude dal suo ambito di applicazione qualsiasi azione a livello nazionale in materia di appalti pubblici il cui valore stimato non superi le soglie previste da tali direttive. In secondo luogo, mi è altresì chiaro che un divieto istituito da un’amministrazione aggiudicatrice nazionale per le procedure di appalto il quale faccia riferimento generale all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 e ne riprenda l’intera formulazione, come il divieto di cui trattasi nel procedimento principale, non può essere considerato tale da ostacolare il conseguimento dell’obiettivo delle misure restrittive dell’Unione, in particolare di quelle istituite nei confronti della Federazione russa per la sua aggressione contro l’Ucraina. Al contrario, si deve ritenere che le finalità di entrambi i divieti siano convergenti. In terzo luogo, stante l’ambito di applicazione identico del divieto applicato a livello dell’Unione e a livello nazionale, non può ravvisarsi alcuna contraddizione tra il diritto dell’Unione e il diritto nazionale. 69. Ne consegue che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 non deve essere considerato preclusivo di un’azione a livello nazionale diretta a vietare ai cittadini russi, nonché alle persone fisiche e giuridiche, entità od organismi con sede in Russia, di partecipare a procedure di appalto che esulano dall’ambito di applicazione della direttiva 2014/24. Piuttosto, gli Stati membri devono essere liberi di adottare un divieto analogo nell’ambito della propria competenza in materia di procedure di appalto, a condizione, beninteso, che nessun elemento di tale divieto sia tale da ostacolare gli obiettivi delle misure restrittive dell’Unione. 70. A tale considerazione si potrebbe anzitutto obiettare che un divieto quale quello previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 dovrebbe essere stabilito, in via preventiva, dalla normativa nazionale in materia di procedure di appalto, piuttosto che dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito delle proprie prassi amministrative. Sebbene ciò possa risultare auspicabile ai fini della coerenza e dell’applicazione uniforme di un motivo di esclusione sul territorio di un dato Stato membro, si tratta di una questione che esula dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, come discusso nel corso dell’udienza dinanzi alla Corte. Infatti, nella misura in cui tale prassi si colloca nell’ambito di procedure di appalto rientranti nella competenza degli Stati membri, un’eventuale incoerenza o mancanza di uniformità tra le amministrazioni aggiudicatrici di tale Stato membro costituisce un elemento che deve essere risolto dal diritto nazionale. 71. In secondo luogo, è stato altresì sostenuto, nel corso dell’udienza nella presente causa, che la Commissione ha concluso che gli Stati membri non dovrebbero essere autorizzati ad adottare elenchi aggiuntivi con riguardo alle misure restrittive individuali, oltre a quelle adottate dall’Unione ( 52 ). Tuttavia, la posizione della Commissione può facilmente spiegarsi con il fatto che le misure restrittive individuali impongono principalmente il congelamento dei beni alle persone fisiche e giuridiche interessate, il che, come correttamente sottolineato dalla Commissione, incide in modo particolare sulla circolazione dei capitali e dei pagamenti. Le misure restrittive individuali impongono altresì limitazioni all’ingresso nell’Unione, che dispone di un’unica frontiera esterna, nonché alla libera circolazione all’interno di tale territorio, ove le frontiere interne sono state abolite. Se agli Stati membri fosse consentito adottare i propri elenchi in modo incondizionato, ciò ostacolerebbe l’applicazione uniforme delle norme in materia di ingresso e libera circolazione ai sensi del [OSCURATO:PERSONA]. A prescindere dal fatto che ciò non costituisce l’oggetto della questione sollevata dal giudice del rinvio, a mio avviso, una differenza di approccio tra le misure restrittive individuali e la misura restrittiva settoriale di cui all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 è giustificata dalla loro natura giuridica del tutto diversa ( 53 ). 72. In terzo luogo, sebbene il considerando 10 del regolamento 2022/576 affermi che le misure introdotte nel regolamento n. 833/2014, compreso l’articolo 5 duodecies , del medesimo, rientrano nell’ambito di applicazione del trattato e, pertanto, richiedono un’azione normativa a livello dell’Unione europea, «in particolare al fine di garantirne l’applicazione uniforme in tutti gli Stati membri», ciò costituisce un’espressione della valutazione effettuata dal Consiglio quanto al rispetto del principio di sussidiarietà in sede di adozione di un divieto relativo alle procedure di appalto rientranti nella competenza dell’Unione. Tale affermazione non incide tuttavia sulla questione se un divieto analogo possa essere stabilito dagli Stati membri per le procedure di appalto rientranti nella loro competenza. 73. Alla luce di quanto precede concludo, con riguardo alla terza questione pregiudiziale, che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, deve essere interpretato nel senso che esso non osta, di per sé, all’applicazione del divieto ivi previsto quale decisione autonoma di un’amministrazione aggiudicatrice fondata sul diritto nazionale. Ciò comprende una prassi nazionale per cui l’amministrazione aggiudicatrice impone a un offerente di presentare una dichiarazione che confermi che esso non rientra in nessuna delle circostanze previste da tale articolo, a condizione che nessun elemento di tale divieto sia tale da ostacolare gli obiettivi delle misure restrittive dell’Unione, circostanza che spetta al giudice nazionale accertare. Seconda questione pregiudiziale 74. Avendo stabilito che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 non osta a che a un’amministrazione aggiudicatrice applichi un divieto analogo a quello previsto da tale disposizione con riguardo a una procedura di appalto non disciplinata dalla direttiva 2014/24, occorre accertare se ciò possa nondimeno violare i principi che devono essere osservati, in forza del diritto dell’Unione, con riguardo alle procedure di appalto rientranti nella competenza degli Stati membri. Questo è, in sostanza, l’oggetto della seconda questione proposta dal giudice del rinvio. 75. Come già indicato nell’ambito della mia analisi della prima e della terza questione pregiudiziale, gli Stati membri conservano, in linea generale, una competenza regolamentare in materia di appalti pubblici che esulano dall’ambito di applicazione della direttiva 2014/24. Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza della Corte, l’aggiudicazione di appalti che, in considerazione del loro valore, non rientrano nell’ambito di applicazione di tale direttiva rimane soggetta alle norme fondamentali e ai principi generali del [OSCURATO:PERSONA], in particolare ai principi di parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della cittadinanza, nonché all’obbligo di trasparenza che ne deriva, purché tali appalti presentino un interesse transfrontaliero certo ( 54 ). 76. In via preliminare, vorrei sottolineare che, con la seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in parte, se il principio di libera concorrenza e il divieto di ingiustificata restrizione dei partecipanti di cui all’articolo 2, paragrafo 2, dello ZOP, sia compatibile con l’introduzione, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice, di un divieto analogo a quello previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. Tuttavia, tale parte della questione pregiudiziale dovrebbe essere considerata irricevibile, poiché, come risulta da giurisprudenza costante, non compete alla Corte interpretare la legislazione nazionale, spettando unicamente al giudice nazionale determinare la portata precisa della normativa del suo Stato membro ( 55 ). 77. Inoltre, per quanto riguarda l’interesse transfrontaliero dell’appalto pubblico di cui trattasi nel procedimento principale, occorre rilevare che la decisione di rinvio non contiene alcuna informazione al riguardo. In ogni caso, la Corte ha ripetutamente indicato che tale interesse deve essere valutato alla luce di criteri oggettivi, tra cui, in particolare, il fatto che l’importo dell’appalto in questione sia di una certa rilevanza, in combinazione con il luogo di esecuzione dei lavori, o le caratteristiche tecniche dell’appalto e le caratteristiche specifiche dei prodotti interessati ( 56 ). Nel caso di specie, spetta al giudice del rinvio determinare se l’appalto pubblico di cui trattasi sollevi una siffatta questione prima di procedere a qualsiasi ulteriore analisi ( 57 ). 78. Qualora fosse accertato che l’appalto pubblico di cui trattasi nel procedimento principale presenta certe implicazioni transfrontaliere, rileverei, in primo luogo, conformemente alle osservazioni della Commissione, che il motivo di esclusione imposto dall’amministrazione aggiudicatrice nell’ambito di tale procedimento è formulato in termini identici al divieto previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. Secondo il considerando 4 del regolamento 2022/576, che, come già indicato, ha introdotto tale disposizione nel regolamento n. 833/2014, il divieto mirava, in sostanza, a impedire l’aggiudicazione di appalti pubblici a cittadini russi ed entità o organismi stabiliti in Russia. Ciò rientra nell’obiettivo generale di garantire che le risorse finanziarie della Federazione russa che le consentono di proseguire la sua aggressione militare nei confronti dell’Ucraina siano compromesse efficacemente ( 58 ). 79. Da quanto precede si può desumere che, per quanto riguarda gli appalti pubblici disciplinati dalle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici, compresa la direttiva 2014/24, l’obiettivo dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 è, a parere del Consiglio, tale da giustificare la limitazione dei principi fondamentali del [OSCURATO:PERSONA] comunemente applicabili alle procedure di aggiudicazione rientranti nella competenza dell’Unione. Ciò premesso, è difficile sostenere che un divieto formulato in termini analoghi da un’amministrazione aggiudicatrice nazionale, per una procedura di appalto rientrante nella competenza di uno Stato membro, che persegue essenzialmente lo stesso obiettivo dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, possa comportare la violazione di tali principi. 80. In ogni caso, per quanto riguarda, anzitutto, il principio di non discriminazione, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la partecipazione degli operatori economici di paesi terzi alle procedure di appalto dipende dall’esistenza di un accordo internazionale con l’Unione europea che garantisca l’accesso paritario e reciproco a tali procedure. Ciò significa che, se un paese terzo non ha concluso un siffatto accordo con l’Unione europea, gli operatori economici originari di tale paese non possono essere trattati alla stregua di quelli degli Stati membri ( 59 ). Per quanto riguarda il caso di specie, occorre rilevare che la Federazione russa non è parte dell’accordo sugli appalti pubblici concluso nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (AAP), richiamato dall’articolo 25 della direttiva 2014/24. In tale contesto, gli operatori economici russi non possono esigere di essere trattati allo stesso modo di qualsiasi altro operatore degli Stati membri dell’Unione. 81. Pertanto, adottando quale motivo di esclusione una disposizione formulata in termini analoghi a quelli dell’articolo 5 duodecies , paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 833/2014, un’amministrazione aggiudicatrice quale quella di cui trattasi nel procedimento principale non violerebbe il principio di non discriminazione in base alla nazionalità nei confronti dei cittadini russi, o delle persone fisiche o giuridiche, entità od organismi stabiliti in Russia. 82. Una conclusione analoga si impone con riguardo alle persone, entità e organismi stabiliti nell’Unione, ma collegati a persone fisiche o giuridiche, entità od organismi stabiliti in Russia. Certamente, in tal caso, ciò non discenderebbe dal fatto che la Federazione russa non è parte dell’AAP, ma piuttosto dal fatto che l’articolo 5 duodecies , paragrafo 1, lettere b) e c), del regolamento n. 833/2014 estende il divieto ivi previsto a qualsiasi persona giuridica, entità od organismo essenzialmente controllati da tale paese. Come indicato al paragrafo 37 delle presenti conclusioni, la giurisprudenza della Corte ha stabilito che tali disposizioni costituiscono una categoria residuale di divieti intesa a impedire che l’articolo 5 duodecies , paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 sia eluso e quindi privato di ogni effetto utile ( 60 ). 83. In secondo luogo, per quanto riguarda il principio della parità di trattamento, la Corte ha affermato che tale principio è inteso a fornire a tutti gli offerenti le stesse possibilità nella presentazione delle loro offerte ( 61 ). Esso comporta inoltre un obbligo di trasparenza, che consente all’amministrazione aggiudicatrice di verificare che tale principio sia stato rispettato. Tale obbligo consiste nel garantire, in favore di ogni potenziale offerente, un livello di pubblicità sufficiente per consentire l’apertura degli appalti di servizi alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione ( 62 ). Nella fattispecie, ciò non costituisce una questione controversa, dal momento che, come risulta dalle informazioni fornite nell’ordinanza di rinvio, le condizioni di partecipazione alla procedura di appalto di cui trattasi elencavano espressamente e senza ambiguità, quale motivo di esclusione, le circostanze specificate all’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. 84. Dalle considerazioni che precedono risulta che una prassi di un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro che istituisce un divieto analogo a quello previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, non viola i principi che devono essere osservati, in forza del diritto dell’Unione, nelle procedure di appalto non disciplinate dalla direttiva 2014/24 ma che, tuttavia, presentano un certo interesse transfrontaliero, vale a dire i principi di parità di trattamento e di non discriminazione, e il conseguente obbligo di trasparenza. 85. Per completezza, qualora la Corte non dovesse condividere l’analisi svolta nei paragrafi precedenti o la mia valutazione in merito alla terza questione pregiudiziale, la inviterei comunque a prendere in considerazione la rilevanza dell’articolo 10 del regolamento n. 833/2014 ai fini della soluzione della controversia oggetto del procedimento principale. Nessuna delle questioni pregiudiziali riguarda tale disposizione. Tuttavia, poiché tale causa concerne una sanzione amministrativa inflitta a un soggetto ritenuto responsabile a causa dell’indebita applicazione dell’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 a una procedura di appalto non disciplinata dalla direttiva 2014/24, sarebbe utile fornire al giudice del rinvio orientamenti sulla «clausola di non responsabilità» di cui all’articolo 10 di tale regolamento ( 63 ). 86. Come menzionato nell’introduzione alle presenti conclusioni, l’articolo 10 del regolamento n. 833/2014 esclude la responsabilità degli operatori dell’Unione, ivi compresi gli organismi pubblici, se questi non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato le misure previste dal regolamento n. 833/2014. 87. Nella fattispecie, la mia analisi della prima questione pregiudiziale suggerisce che l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 non si applica agli appalti il cui valore stimato sia inferiore alla soglia fissata dalla direttiva 2014/24 anche quando l’amministrazione aggiudicatrice sia tenuta, in base al diritto nazionale, ad applicare le disposizioni della direttiva medesima. Inoltre, nell’applicare un divieto quale quello previsto da tale articolo nell’ambito di una procedura di appalto non disciplinata dalla direttiva 2014/24, un’amministrazione aggiudicatrice opera nell’ambito del diritto nazionale piuttosto che del diritto dell’Unione ( 64 ). 88. Si potrebbe sostenere che l’articolo 10 del regolamento n. 833/2014 non può essere applicato al fine di escludere la responsabilità di una persona quale quella sanzionata nel procedimento principale, dal momento che tale persona non opererebbe in ogni caso nell’ambito del regolamento n. 833/2014. Tuttavia, a mio avviso, tale argomento non dovrebbe essere accolto. Infatti, tale amministrazione aggiudicatrice commetterebbe un errore quanto al corretto ambito di applicazione dell’articolo 5 duodecies di tale regolamento, il che significa che la sua responsabilità deve essere valutata alla luce dell’articolo 10 del regolamento n. 833/2014. Ciò è tanto più evidente nel caso di specie, in cui la mancanza di chiarezza circa l’ambito di applicazione del divieto previsto da tale articolo ha dato luogo a una domanda di pronuncia pregiudiziale che sarà in definitiva oggetto di una decisione della Grande Sezione della Corte. 89. Ne consegue che, qualora sussistano ragionevoli dubbi circa l’ambito di applicazione di una disposizione del regolamento n. 833/2014, e l’amministrazione aggiudicatrice interessata sia sostanzialmente in grado di dimostrare la propria buona fede, l’articolo 10 di tale regolamento esclude la responsabilità di detta autorità per avere erroneamente applicato un divieto analogo a quello previsto all’articolo 5 duodecies di tale regolamento nell’ambito di una procedura di appalto in cui detta disposizione non trovava applicazione. 90. Alla luce di quanto precede, concludo, per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale, che i principi di parità di trattamento e di non discriminazione e il conseguente obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che non ostano all’applicazione del divieto previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014 quale decisione autonoma di un’amministrazione aggiudicatrice fondata sul diritto nazionale, segnatamente nell’ambito di un appalto pubblico non soggetto alla direttiva 2014/24, ma che presenta un certo interesse transfrontaliero, circostanza che spetta al giudice del rinvio accertare. In ogni caso, qualora sussistano ragionevoli dubbi circa l’ambito di applicazione di una disposizione del regolamento n. 833/2014, e l’amministrazione aggiudicatrice competente sia in grado di dimostrare la propria buona fede, l’articolo 10 di tale regolamento esclude la responsabilità di detta autorità per avere erroneamente applicato un divieto analogo a quello previsto all’articolo 5 duodecies di tale regolamento nell’ambito di una procedura di appalto in cui detta disposizione non trovava applicazione. Spetta al giudice nazionale accertare tali elementi. V. Conclusione 91. Sulla base dell’analisi che precede, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni proposte dall’Administrativen sad [OSCURATO:PERSONA] (Tribunale amministrativo di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]) nei seguenti termini: 1)      L’articolo 5 duodecies , del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, come modificato dal regolamento (UE) 2022/576 del Consiglio, dell’8 aprile 2022, deve essere interpretato nel senso che il divieto di aggiudicare qualsiasi appalto pubblico rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2021/1952 della Commissione del 10 novembre 2021, a un cittadino russo, a qualsiasi persona fisica residente in Russia, o a qualsiasi persona giuridica, entità od organismo stabilito in Russia o da essa controllato, non si applica agli appalti di valore stimato inferiore alla soglia fissata da tale direttiva, anche qualora l’amministrazione aggiudicatrice sia tenuta, in forza del diritto nazionale, ad applicare le disposizioni di tale direttiva. 2)      L’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2022/576, deve essere interpretato nel senso che esso non osta, di per sé, all’applicazione del divieto ivi previsto quale decisione autonoma di un’amministrazione aggiudicatrice fondata sul diritto nazionale. Ciò comprende una prassi nazionale per cui l’amministrazione aggiudicatrice richiede a un offerente di presentare una dichiarazione che confermi che esso non rientra in nessuna delle circostanze previste da tale articolo, a condizione che nessun elemento di tale divieto sia idoneo a ostacolare gli obiettivi delle misure restrittive dell’Unione, circostanza che spetta al giudice nazionale accertare. 3)      I principi di parità di trattamento e di non discriminazione e il conseguente obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che non ostano all’applicazione del divieto previsto dall’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2022/576, quale decisione autonoma di un’amministrazione aggiudicatrice fondata sul diritto nazionale, segnatamente nell’ambito di un appalto pubblico non soggetto alla direttiva 2014/24, come modificata dal regolamento delegato 2021/1952, ma che presenta un certo interesse transfrontaliero, circostanza che spetta al giudice del rinvio accertare. In ogni caso, qualora sussistano ragionevoli dubbi circa l’ambito di applicazione di una disposizione del regolamento n. 833/2014, come modificato, e l’amministrazione aggiudicatrice competente sia in grado di dimostrare la propria buona fede, l’articolo 10 di tale regolamento esclude la responsabilità di detta autorità per avere erroneamente applicato un divieto analogo a quello previsto all’articolo 5 duodecies di tale regolamento, come modificato, nell’ambito di una procedura di appalto in cui detta disposizione non trovava applicazione. Spetta al giudice nazionale accertare tali elementi. 1 Lingua originale: l’inglese. 2 GU 2014, L 229, pag. 1, come modificato dal regolamento (UE) 2022/576 del Consiglio, dell’8 aprile 2022 (GU 2022, L 111, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014»). 3 V. anche articolo 1, paragrafo 25, del regolamento (UE) 2025/395 del Consiglio, del 24 febbraio 2025 (GU L 2025/395), che ha parzialmente modificato l’articolo 5 duodecies del regolamento n. 833/2014. Tale modifica non è tuttavia applicabile ratione temporis ai fatti oggetto della presente causa. 4 Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, p. 65). La versione della direttiva 2014/24 rilevante ai fini dei fatti della presente causa è quella modificata dal regolamento delegato (UE) 2021/1952 della Commissione, del 10 novembre 2021 (GU 2021, L 398, pag. 23) (in prosieguo: la «direttiva 2014/24»). 5 V. articolo 5 duodecies , paragrafo 1, lettere da a) a c) del regolamento n. 833/2014. Nelle presenti conclusioni, le circostanze descritte alle lettere b) e c) di tale disposizione saranno indicate con l’espressione «qualsiasi persona giuridica, entità o organismo controllati dalla Russia», o formulazione analoga, salvo quando sia necessaria un’indicazione più precisa. La formulazione di tale disposizione è riportata al paragrafo 10 infra . 6 Per agevolare la lettura, nel prosieguo delle presenti conclusioni il termine «procedura di appalto» deve intendersi riferito a una «procedura di appalto pubblico». 7 V. sentenze del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236); del 5 settembre 2024, Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:681); del 30 aprile 2025, [OSCURATO:PERSONA] am Main (Esportazione di denaro contante in Russia) (C‑246/24, EU:C:2025:295); e del 5 febbraio 2026, [OSCURATO:PERSONA] (Veicolo originario della Russia) (C‑619/24, EU:C:2026:73). 8 Sentenza del 12 febbraio 2026, [OSCURATO:PERSONA] (C‑313/24, in prosieguo: la «sentenza nella causa [OSCURATO:PERSONA]» , EU:C:2026:91). 9 Ibid., punti da 51 a 56. 10 Decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13). 11 Decisione (PESC) 2022/578 del Consiglio, dell’8 aprile 2022, che modifica la decisione 2014/512 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 111, pag. 70). 12 DV n. 13 del 16 febbraio 2016, pag. 2 (in prosieguo: lo «ZOP»). 13 V. paragrafo 3 delle disposizioni integrative dello ZOP. 14 In prosieguo: l’«ordinanza nella causa «Agentsia za darzhavna finansova inspektsia» . 15 Come indicato alla nota 3 supra , l’articolo 1, punto 25 del regolamento n. 2025/395, ha modificato l’articolo 5, duodecies , paragrafo 1, lettera c) del regolamento n. 833/2014, che ora recita: «c) una persona fisica o giuridica, un'entità o un organismo che agisce per conto o sotto la direzione di una persona fisica o giuridica, un'entità o un organismo di cui alla lettera a) o b) del presente paragrafo». 16 V., in tal senso, sentenza nella causa [OSCURATO:PERSONA] , punti 33 e 36. 17 Gli importi delle soglie sono oggetto di revisione ogni due anni a norma dell’articolo 6 della direttiva 2014/24. 18 Tale ordinanza è stata adottata ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte di giustizia, il quale prevede, tra l'altro, che quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o quando la risposta a tale questione non dà adito a nessun ragionevole dubbio, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata. 19 Ordinanza nella causa Agentsia za darzhavna finansova inspektsia , punti 29 e 30. 20 V. il riferimento all'articolo 114 [OSCURATO:PERSONA] nel preambolo della direttiva 2014/24 e nel considerando 1 della stessa. 21 V. Nowicki, P., «Article 4: Threshold amounts», in Caranta, R. e Sánchez-Graells, A. (a cura di), [OSCURATO:PERSONA] – Commentary on Directive 2014/24/EU , [OSCURATO:PERSONA], 2021, pagg. 43-44. 22 V. punti 7 e 33 di tale documento, disponibile all’indirizzo: https://finance.ec.europa.eu/system/files/2024-01/faqs-sanctions-russia-public-procurement_en.pdf . 23 V. mie conclusioni nella causa Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, paragrafo 69). 24 V., in tal senso, in particolare, sentenza dell’8 dicembre 2005, ECB/Germania (C‑220/03, EU:C:2005:748, punto 31 ). 25 Sentenza nella causa [OSCURATO:PERSONA] , punti 46 e 47. 26 V., a tal riguardo, sentenza del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio (C‑130/10, in prosieguo: la «sentenza nella causa Parlamento / Consiglio », EU:C:2012:472, punti 56 e 57). 27 V., in particolare, articolo 29 TUE, che fornisce la base giuridica per l'adozione da parte del Consiglio di decisioni che definiscono l'approccio dell'Unione a una particolare questione geografica o tematica. 28 V., al riguardo, sentenze del 28 marzo 2017, Rosneft , (C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 123), e del 25 giugno 2020, VTB Bank/Consiglio , (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punto 59). 29 Per una panoramica dei pacchetti di misure restrittive adottati dall'Unione dall'inizio delle azioni militari della Federazione russa contro l'Ucraina, v. Consiglio dell'Unione europea, Timeline – Packages of sanctions against Russia since February 2022 ; disponibile all’indirizzo https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions-against-russia/timeline-packages-sanctions-since-february-2022/ . 30 Per un elenco completo delle misure restrittive economiche oggetto del regolamento n. 833/2014, v. EU restrictive measures in view of Russia’s war of aggression against Ukraine ; disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/summary/eu-restrictive-measures-in-view-of-russia-s-invasion-of-ukraine.html . 31 Sebbene il regolamento n. 833/2014 costituisca il principale strumento giuridico di attuazione delle misure restrittive settoriali dell'Unione nei confronti della Federazione russa, esso non ricomprende la totalità dei regimi di misure restrittive dell'Unione relativi alla Federazione russa. V., tra l’altro, regolamento (UE) 2024/1485 del Consiglio, del 27 maggio 2024, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Russia (GU L, 2024/1485) e regolamento del Consiglio 2024/2642, dell’8 ottobre 2024, concernente misure restrittive in considerazione delle attività di destabilizzazione praticate dalla Russia (GU L, 2024/2642). 32 Nonostante le loro differenze sostanziali, le misure restrittive settoriali e quelle individuali sono spesso adottate nell’ambito di una risposta comune da parte dell'Unione a una determinata situazione. V., in particolare, considerando 10 della decisione (PESC) 2022/329 del Consiglio, del 25 febbraio 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina (GU 2022, L 50, pag. 1), nel quale si afferma che la risposta dell'Unione all’«invasione non provocata dell'Ucraina da parte delle forze armate della Federazione russa (…) [comprende] misure restrittive sia settoriali sia individuali». 33 V. sentenza nella causa Parlamento/Consiglio , punti 47, 57 e 58. V. altresì nota 27 supra . 34 Regolamento del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6). 35 V. anche articolo 4, paragrafo 1, TUE. 36 In forza di tale disposizione, gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti solo se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione. 37 V. articolo 2, paragrafo 5, [OSCURATO:PERSONA], il quale si riferisce, in sostanza, a competenze che non comportano un’armonizzazione, mediante le quali l'Unione può incoraggiare, facilitare o completare l'azione degli Stati membri in settori politici specifici, pur lasciando a tali Stati la competenza di regolamentazione primaria. 38 Altre categorie di competenza concorrente sono espressamente considerate dal [OSCURATO:PERSONA] come non preclusive [ non-pre-emptive ]. V., con riguardo all'azione esterna dell'Unione, l'articolo 4, paragrafo 4, [OSCURATO:PERSONA], che esclude la preclusione nel settore dell'aiuto umanitario e della cooperazione. 39 Sentenza nella causa Parlamento/Consiglio , punto 59. 40 V. anche [OSCURATO:PERSONA], G., «From “[OSCURATO:PERSONA] the [OSCURATO:PERSONA]” to “I Mentioned it Once, But I Think I [OSCURATO:PERSONA] with it [OSCURATO:PERSONA]”: Reflections on the Choice of [OSCURATO:PERSONA] in EU [OSCURATO:PERSONA] after the [OSCURATO:PERSONA] for [OSCURATO:PERSONA]», [OSCURATO:PERSONA] yearbook of [OSCURATO:PERSONA] legal studies , Vol. 15, 2013, pag. 554. 41 V., al riguardo, Cremona, M., «The position of PESC/PSDC in the EU's constitutional architecture», in Blockmans, S. e Koutrakos, P. (a cura di), «[OSCURATO:PERSONA] on the EU's [OSCURATO:PERSONA] and [OSCURATO:PERSONA]», [OSCURATO:PERSONA], 2018, pag. 6, e Ramopoulos, T., «Article 24 TEU», in Kellerbauer, M. e a. (a cura di), The EU Treaties and the Charter of [OSCURATO:PERSONA]: a commentary , [OSCURATO:PERSONA], 2019, pag. 214. 42 V. articolo 24, paragrafo 1, e articolo 31, paragrafo 1, TUE. 43 Il corsivo è mio. 44 V., al riguardo, Lenaerts, K. [OSCURATO:PERSONA], P. e Corthaut, T., EU [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], 2021, pag. 337, in cui si afferma che «[l]a PESC non consiste in un elenco di competenze, ma piuttosto formula obiettivi e strumenti al fine di perseguire una “politica estera” parallelamente e congiuntamente ad altre azioni esterne dell'Unione». 45 V. paragrafo 54 delle presenti conclusioni. 46 V. considerando 2 del regolamento n. 833/2014, dal quale risulta che l'Unione combina varie misure che rientrano nell'ambito di applicazione del trattato per conseguire tale obiettivo. V. anche i considerando dei numerosi regolamenti successivi che modificano il regolamento n. 833/2014, segnatamente, i considerando da 3 a 9 del regolamento 2022/576. 47 V., in particolare, articoli 2, 2 bis, 2 bis bis, 2ter, 3, 3 ter, 3 quater, 3 septies, 3 nonies, 3 duodecies, 3 novodecies bis, 3 vicies, 3 unvicies e 4 del regolamento n. 833/2014, nonché i relativi allegati. 48 V., in particolare, gli articoli 3 octies, 3 decies, 3 quaterdecies, 3 quaterdecies bis, 3 sexdecies, 3 septdecies e 3 novodecies bis, 3 duovicies, e 3  tervicies del regolamento n. 833/2014, nonché i relativi allegati. 49 V., in particolare, gli articoli 5, 5 bis, 5 bis bis, 5 ter, 5 sexies, 5 septies, 5 nonies, 5 decies e 5 terdecies del regolamento n. 833/2014, nonché i relativi allegati. 50 V., in particolare, articoli 3 octies, 3 terdecies, 3 quaterdecies, 3 quindecies, 3 novodecies, 3 novodecies ter, 3 vicies, 3 unvicies, 3 duovicies, 4, 5 undecies, 5 quaterdecies, 5 quindecies e 5 septdecies del regolamento n. 833/2014, nonché talune disposizioni in materia di trasporto e assistenza tecnica. 51 V., in particolare, paragrafo 84 di tali conclusioni e le fonti dottrinali ivi citate. 52 Parere della Commissione dell'8 novembre 2019 sulla compatibilità con il diritto dell'Unione dei congelamenti di beni nazionali imposti dagli Stati membri [C(2019) 8007 final, pag. 2]. 53 V., nondimeno, sentenza del 12 marzo 2026, [OSCURATO:PERSONA] (C-84/24, EU:C: 2026:181, punti 74 e seguenti), in cui la Corte ammette che, in determinate circostanze, gli Stati membri possono imporre una misura di congelamento dei beni a una persona giuridica non specificamente elencata in un regolamento dell'Unione sulle misure restrittive. 54 V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2016, [OSCURATO:PERSONA] (C‑318/15, EU:C:2016:747, punto 19 e giurisprudenza citata). 55 V., in tal senso, in particolare, sentenza del 6 ottobre 2015, [OSCURATO:PERSONA] del Maresme (C‑203/14, EU:C:2015:664, punto 43 e giurisprudenza citata). 56 V. sentenza del 6 ottobre 2016, [OSCURATO:PERSONA] (C-318/15, EU:C:2016:747, punto 20 e giurisprudenza citata). 57 Nessuna delle questioni pregiudiziali, compresa la seconda, mira a chiarire se l'appalto pubblico di cui trattasi nel procedimento principale presenti un certo interesse transfrontaliero. Al contrario, il giudice del rinvio ha sollevato dubbi sulla portata dei principi che le procedure di appalto non contemplate dalla direttiva 2014/24 devono in ogni caso rispettare in forza del diritto dell'Unione. Per tale ragione, a mio avviso, la presente questione non dovrebbe essere oggetto di alcuna analisi sulla ricevibilità, anche in assenza di ulteriori informazioni sulle implicazioni transfrontaliere dell’appalto pubblico in questione. V., ad esempio, sentenza del 19 aprile 2018, [OSCURATO:PERSONA] (C‑65/17, EU:C:2018:263, punti da 42 a 46). 58 V. paragrafo 50 delle presenti conclusioni, in particolare il rinvio alla sentenza nella causa [OSCURATO:PERSONA] , punti 46 e 47. 59 V. sentenza del 13 marzo 2025, CRRC [OSCURATO:PERSONA] e a. (C‑266/22, EU:C:2025:178, punti 58 e 59). V. anche, per analogia, sentenza del 22 ottobre 2024, Kolin Inşaat [OSCURATO:PERSONA] ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910, punti 45 e 55) che interpreta l’articolo 43 della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (GU 2014, L 94, pag. 243). Tale disposizione è formulata in termini identici a quelli dell’articolo 25 della direttiva 2014/24. 60 V., in particolare, sentenza nella causa [OSCURATO:PERSONA] , punti 56 e 57, in cui la Corte ha dichiarato che deve essere svolta un'indagine fattuale al fine di determinare se un'impresa agisca effettivamente per conto o sotto la direzione di un'entità stabilita in Russia. 61 V., in particolare, sentenza del 6 novembre 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345, punto 44 e giurisprudenza citata). 62 V., in tal senso, in particolare, sentenza del 7 dicembre 2000, Telaustria e Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, punti 61 e 62). 63 V., in particolare, sentenza del 14 giugno 2007, Medipac – Kazantzidis (C‑6/05, EU:C:2007:337, punto 34 e giurisprudenza citata). 64 V. paragrafi 44 e 45 delle presenti conclusioni.