Cassazione n. 23288/2026

appresentato e difeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA];-Ricorrente-[OSCURATO:PERSONA] (C.F.: [OSCURATO:CODICE_FISCALE]), rappresentato e difesodall’Avv. [OSCURATO:PERSONA];- Controricorrente -avverso la sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado delLazio, Sez. 13, n. 4165/2023, depositata il 6 luglio 2023 e non notificata;udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 giugno 2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1.Con ricorso alla Commissione tributaria provinciale di Roma,[OSCURATO:PERSONA] impugnava l’avviso di accertamento notificatogli dalComune di Fiumicino per il recupero a tassazione IMU per l’anno 2014 diun’area edificabile di sua proprietà, censita in catasto terreni al FoglioNumero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/20261063, Particella 2638 e, secondo il PRG del Comune di Fiumicino,ricadente in zona C3B di nuova edificazione a bassa densità, con finalità direcupero urbanistico e soggetta quindi a vincoli paesaggistici eidrogeologici.[OSCURATO:PERSONA] rigettava il ricorso del contribuente, rilevandoche ai fini dell’applicazione Ici dovesse ritenersi decisiva la qualificazionedell’immobile come edificabile secondo il PRG, il resto incidendoesclusivamente sulla determinazione del valore venale e della baseimponibile.2. La Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, consentenza n. 4165/2023, accoglieva il gravame del contribuente reputandodecisivo, ai fini dell’esclusione del presupposto impositivo, il vincoloidrogeologico che elimina totalmente ogni possibilità di edificazionedell’area. Affermavano i giudici di appello: «Invero, il Collegio rileva che iprimi giudici non hanno tenuto conto del vincolo idrogeologico chepreclude totalmente la possibilità di edificare; si tratta, infatti, di vincoli dinatura morfologica o ricognitiva, per i quali la Corte costituzionale hastatuito che per la loro particolare natura non può essere prevista unanormativa temporanea in violazione di detti vincoli. Come è noto l'interoterritorio nazionale è ripartito in bacini geografici le cui previsioni sonoprevalenti rispetto gli strumenti di regolazione dell'attività edilizia.Pertanto, la sentenza ha errato nell'avere considerato rilevanteesclusivamente il piano regolatore generale che pur prevedendol'edificabilità del terreno di cui trattasi deve tenere conto dei vincoliidrogeologici che "svuotano" completamente nella specie il diritto diedificabilità anzidetto».3. Per la cassazione di tale decisione ricorrente l’Ente impositore,articolando un unico motivo.4. Il contribuente si costituisce con controricorso.RAGIONI DELLA DECISIONENumero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/20261.Con l’unico motivo di ricorso, il Comune di Fiumicino deduce, inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3) cod. proc. civ., violazione efalsa applicazione dell’art. 5 del D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 504 edell’art. 2, primo comma, lett. B) stesso decreto, come interpretato cond.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2dicembre 2005 n. 248 e con D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito conmodificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 nonché dell’art. 36,secondo comma, del D.L. 4 luglio 2006 n. 223 convertito dalla legge 4agosto 2006, n. 248, per non avere la Corte regionale tenuto contodell’edificabilità dell’area, secondo le risultanze del Piano regolatoregenerale e nonostante la sussistenza di vincoli idonei ad incidereunicamente sul valore dell’area.1.1. Preliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità delricorso, formulata dal contribuente sull’assunto della non consentitasollecitazione di un diverso apprezzamento di merito, laddove i temiproposti assumono valenza squisitamente giuridica.1.2. Il motivo è fondato.A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma 16,del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dallalegge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del d.l. 4 luglio2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n.248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1,lettera b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, aifini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibilefondato sul valore venale, dev'essere desunta dalla qualificazione ad essaindipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione edall'adozione di strumenti urbanistici attuativi. La natura edificabile nonviene meno, trattandosi di evenienze incidenti sulla sola determinazionedel valore venale dell'area, né per le ridotte dimensioni e/o la particolareNumero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/2026conformazione del lotto, che non incidono su tale qualità (salvo che sianoespressamente considerate da detti strumenti attributive della stessa),essendo sempre possibile l'accorpamento con fondi vicini della medesimazona, ovvero l'asservimento urbanistico a fondo contiguo avente identicadestinazione, né a seguito di decadenza del vincolo preordinato allarealizzazione dell'opera pubblica, che, ferma restando l'utilizzabilitàeconomica del fondo, in primo luogo a fini agricoli, configura pur sempre,anche se a titolo provvisorio, un limitato indice di edificabilità (Cass. 24ottobre 2008, n. 25676; Cass. 12 maggio 2010, n. 11433; Cass. 2dicembre 2010, n. 24478; Cass. 5 agosto 2016, n. 16485; Cass. 28dicembre 2017, n. 31051; Cass. 23 maggio 2018, n. 12792; Cass. 27gennaio 2017, n. 2107). L'esistenza di vincoli che condizionino, come nelcaso del vincolo paesaggistico e del vincolo idrogeologico, "di fatto"l'edificabilità non esclude il presupposto dell'imposta, ma produce effettisolo sulla base imponibile dell'imposta. In sintesi, un'area fabbricabile inbase al piano regolatore comunale è soggetta all'I.C.I., a prescinderedall'esistenza di vincoli fattuali edificatori, incidendo questi ultimisolamente sul valore venale dell'area e, quindi, sulla base imponibiledell'imposta.1.2. Nel caso di specie, deve poi considerarsi che l’art. 65 d. lgs. 3aprile 2006 n. 152 prevede che il Piano di bacino, il quale ha valore dipiano territoriale di settore, è lo strumento conoscitivo, normativo etecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate leazioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e allavalorizzazione del suolo ed alla corretta utilizzazione delle acque, sullabase delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato. IPiani di bacino, che possono essere redatti ed approvati anche persottobacini o per stralci relativi a settori funzionali devono sempregarantire la considerazione sistemica del territorio, del quale èfondamentale che venga mantenuta una visione di insieme, considerataNumero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/2026l’estrema pericolosità dei fenomeni idrogeologici e la rapidità e la potenzacon la quale si manifestano, con esiti non solo devastanti per le operedell’uomo, ma anche letali per la stessa popolazione e la fauna di un certoterritorio.Ai sensi dell’art. 65, comma 4, d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ledisposizioni del Piano di bacino approvato hanno carattereimmediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici,nonché per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di taleefficacia dallo stesso Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi disviluppo socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono esserecoordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino approvato.Tra le altre finalità, il Piano di bacino deve tenere conto dei pericolidi esondazione e inondazione, della gravità ed estensione dell’eventualedissesto idrogeologico di una certa area o, viceversa, dei pericoli di siccitàlegati alle disfunzioni dei bacini idrici, nonché dei pericoli di frane,smottamenti e dissesti, al fine di assicurare la tutela ed il risanamento delsuolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico del territorio tramitela prevenzione dei fenomeni di dissesto, la messa in sicurezza dellesituazioni a rischio e la lotta alla desertificazione (art. 53 del d.lgs. 3aprile 2006, n. 152). Tramite tale strumento, vengono quindi individuati,inevitabilmente, prescrizioni e vincoli; vengono imposte opere idrauliche,idraulico-agrarie, idraulico-forestali, di forestazione, di bonifica idraulica,di stabilizzazione e consolidamento dei terreni e di ogni altra azione onorma d'uso o vincolo finalizzati alla conservazione del suolo ed alla tuteladell'ambiente (art. 65 comma 3, d.lgs. cit.). [OSCURATO:PERSONA] è poi prevista, inparticolare, l'indicazione delle zone da assoggettare a speciali vincoli eprescrizioni in rapporto alle specifiche condizioni idrogeologiche, ai finidella conservazione del suolo, della tutela dell'ambiente e dellaprevenzione contro presumibili effetti dannosi di interventi antropici (art.65 e 67, d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152).Numero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/20263.4 Quanto previsto da un Piano di bacino approvato ha, dunque,carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni e i soggettipubblici, nonché per i privati, relativamente alle aree individuate come arischio idrogeologico.Tale valore preminente, anche in relazione alla potestà legislativadelle Regioni, è stato confermato più volte dalla stessa Cortecostituzionale che, nel tempo, ha ricondotto la pianificazione di bacino allamateria "tutela dell'ambiente", di competenza legislativa esclusiva delloStato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., e non alla materiadel "governo del territorio". Il principio è stato stabilito fin dalla sentenzaCorte cost. n. 85 del 1990 («i piani di bacino vengono equiparati ai pianiterritoriali di settore, non già per significare che si tratta di strumentiinerenti alla disciplina urbanistica (di competenza regionale o provinciale),ma semplicemente al fine - esplicitato dall'art. 17, comma quinto -, distabilire che i vincoli posti dal predetto piano obbligano immediatamentele amministrazioni e gli enti pubblici (statali e regionali), i quali sonotenuti ad osservarli e ad operare in conseguenza») e poi è statoconfermato dalle sentenze successive (Corte cost. nn. 232, 246, 251, 254del 2009; n. 117 del 2020; n. 57 del 2026), con l’ulteriore precisazione,offerta dalla sentenza Corte cost. n. 50 del 2017, che il piano di bacino,come strumento di tutela ambientale di rilievo statale, prevale su tutti glistrumenti pianificatori regionali e locali, anche in materia di governo delterritorio. Quanto ai P.A.I., deve essere loro attribuita la stessa naturagiuridica e le medesime finalità dei piani di bacino (Corte cost. n.232/2009)3.5 Ciò premesso, in merito alla incidenza di un vincoloidrogeologico imposto da un piano di bacino sulla vocazione “edificatoria”di un fondo, a fini tributari, questa Corte ha già affermato che «l'esistenzadi vincoli che condizionino, come nel caso del vincolo idrogeologico, "difatto" l'edificabilità non esclude il presupposto dell'imposta, ma produceNumero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/2026effetti solo sulla base imponibile dell'imposta. In sintesi, un'areafabbricabile in base al piano regolatore comunale è soggetta all'I.C.I., aprescindere dall'esistenza di vincoli fattuali edificatori, incidendoquest'ultimi solamente sul valore venale dell'area e, quindi, sulla baseimponibile dell'imposta» (Cass. 24 luglio 2019, n. 19963). Si trattadunque di una situazione che deve essere valutata caso per caso, inragione del concreto atteggiarsi delle misure e delle prescrizioni di naturaidrogeologica, adottate in un certo ambito territoriale. Ed invero, questaCorte ha in effetti negato la natura “espropriativa” di un eventuale vincolodi inedificabilità assoluta imposto in un fondo ricadente in un’area dipertinenza fluviale per effetto dell'approvazione di un Piano di bacino,nell'ambito del quale l'immobile sia stato destinato alla realizzazione diun'opera pubblica a tutela dalle esondazioni «non comportando [talevincolo] la sottrazione del fondo alla sua destinazione, e costituendo unlimite dovuto alla natura dei luoghi, simile a quelli che subiscono i siti chemeritano tutela ambientale e/o paesaggistica, quale che sia l'autorità cheli impone o la procedura attraverso la quale vengono sanciti. Salvo provacontraria, deve quindi ritenersi che il valore del fondo (soggetto a rischioidraulico per la sua vicinanza al corso d'acqua, e non perché lo abbiasancito l'autorità competente, la quale si limita a prendere atto dellasituazione di fatto, imponendo misure di sicurezza) non è condizionato innegativo dal provvedimento in questione, che invece, rendendo più sicuroil territorio, può addirittura incrementarne il valore, riducendo il rischionaturale con apposite prescrizioni ed interventi (Cass. SU 20 settembre2006, n. 20319).3.6 Occorre, quindi, ribadire che la presenza di un c.d. vincolo“idrogeologico” imposto da un Piano di bacino o da un Piano stralcio su undato terreno, di per sé, non comprime ed elide, in modo assoluto eautomatico, la relativa natura edificabile, così come prevista dallaqualificazione adottata dal P.R.G. del Comune di riferimento. Viceversa,Numero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/2026tale vincolo comporta a fini edificatori un regime autorizzatorio aggiuntivoe graduato, in funzione del livello di rischio stabilito dal P.A.I., chepotrebbe in ipotesi persino comportare un incremento del valore delterreno. Anche la giurisprudenza amministrativa ha chiarito infatti che ilvincolo idrogeologico non determina inedificabilità assoluta di un terreno,ma impone un accertamento caso per caso, volto ad ottenere, assieme altitolo abilitativo edilizio ordinario, un "nulla osta idrogeologico", previadimostrazione che l'intervento previsto non compromette la stabilità delsuolo, il regime delle acque o la copertura vegetale delle aree vincolate(art. 20, comma 8, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380).3.7 Va ribadito quindi che, ai fini IMU, un terreno già inserito dalP.R.G. in zona edificabile rimane tale anche se gravato da vincoloidrogeologico, il quale eventualmente ne altererà il valore di mercato (equindi la base imponibile), in misura proporzionale alla intensità delvincolo. Tuttavia, non può nondimeno escludersi che il concretofinalizzato ad amministrare e contenere un serio rischio idrogeologico inun dato territorio, arrivi a comprimere fino ad annullare del tutto lavocazione edificatoria di una parte o di tutta l’area di riferimento,incidendo a tal punto da azzerare, nei fatti, il valore di quel terreno e intal modo eliderne il presupposto cui è legata l’imposizione tributaria. Devedunque valutarsi in concreto l’effettiva incidenza di questi vincoli, nel lorospecifico atteggiarsi, sulla vocazione edificatoria del terreno, al fine diverificare se la comprimano a tal punto da escluderla del tutto (Cass., 18maggio 2026, n. 14838).3.8 Nel caso di specie, la Corte regionale ha affermato: «Invero, ilCollegio rileva che i primi giudici non hanno tenuto conto del vincoloidrogeologico che preclude totalmente la possibilità di edificare; si tratta,infatti, di vincoli di natura morfologica o ricognitiva, per i quali la CorteCostituzionale ha statuito che per la loro particolare natura non puòNumero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/2026essere prevista una normativa temporanea in violazione di detti vincoli.Come è noto l'intero territorio nazionale è ripartito in bacini geografici lecui previsioni sono prevalenti rispetto gli strumenti di regolazionedell'attività edilizia. Pertanto, la sentenza ha errato nell'avere consideratorilevante esclusivamente il piano regolatore generale che pur prevedendol'edificabilità del terreno di cui trattasi deve tenere conto dei vincoliidrogeologici che "svuotano" completamente nella specie il diritto diedificabilità anzidetto».I giudici del gravame ha escluso l’imposizione IMU sull’assunto dellaprevalenza dei piani di bacino sul PRG senza accertare l’effettiva incidenzadei vincoli in questione sull’edificabilità dell’area. Invero, la sentenzaimpugnata - per escludere la legittimità dell’imposizione tributaria a caricodel contribuente – ha affermato che i piani di bacino, con i relativi vincolidi natura morfologica o ricognitiva, sono prevalenti rispetto agli strumentidi regolazione dell’attività edilizia, e "svuotano" completamente il diritto diedificabilità.La sentenza impugnata, quindi, attribuisce nel caso di specie unaprevalenza ai Piani di bacino, senza tuttavia accertare se i vincoli sono dirilevanza e intensità tali da escludere del tutto la potenzialità edificatoriaconcreta dell’area, in ragione di espressi divieti contenuti in attisovraordinati rispetto al P.R.G. che si traducano in vincoli di inedificabilitàassoluta (Cass., 18 maggio 2026, n. 14838; Cass. 2 aprile 2025, n. 8747-RV 674416-01; Cass. 2 ottobre 2024, n. 25935).3.9. Per queste ragioni, in accoglimento del ricorso, la sentenza vacassata e il nuovo giudizio deve essere compiuto dal giudice del rinviosulla scorta del seguente principio di diritto (di recente affermato, conriferimento a IMU e TASI rispetto ai vincoli idrogeologico, da esondazionee da inalazioni nocive, da Cass., 18 maggio 2026, n. 14838): «In tema diIMU, l'esistenza di vincolo idrogeologico, che condizioni di fattol'edificabilità del suolo non esclude la natura fabbricabile dell'area -Numero registro generale 1855/2024Numero sezionale 5184/2026Numero di raccolta generale 23288/2026Data pubblicazione 15/07/2026rilevante ex art. 2 del d. lgs. n. 504 del 1992 e desunta dallaqualificazione attribuita nel piano regolatore generale adottato dalComune - ma incide unicamente sulla concreta valutazione del relativovalore venale, riducendo, quindi, la base imponibile, salvo che lelimitazioni alle facoltà del proprietario imposte dal predetto vincolocomprimano fino ad annullare completamente la relativa vocazioneedificatoria, traducendosi in vincolo di inedificabilità assoluto».4. In conclusione, in accoglimento del ricorso, la sentenzaimpugnata va dunque cassata, con rinvio alla Corte di giustizia tributariadi secondo grado del Lazio, in diversa composizione, la quale provvederàanche in ordine alle spese del presente giudizio. P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso;cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributariadi secondo grado del Lazio in diversa composizione, cui demanda dipronunciare anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 giugno 2026.Il PresidenteDott. [OSCURATO:PERSONA]