Corte di giustizia UE n. 36/2025

62024TJ0414_RES Causa T‑414/24 [OSCURATO:PERSONA] contro Consiglio dell’Unione europea Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 3 dicembre 2025 «Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei fondi – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenchi delle persone, delle entità e degli organismi a cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche e che sono soggette a restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Criterio del legame con una persona o un’entità soggetta alle misure restrittive – Caduta del regime di Bashar al-Assad – Errore di valutazione» Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Legittimazione ad agire – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Regolamento che modifica i criteri di adozione delle misure restrittive definiti da una decisione adottata dal Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza comune – Ricorrente che non è il destinatario del regolamento impugnato – Regolamento contenente misure di esecuzione – Assenza di incidenza individuale sul ricorrente – Irricevibilità (Art. 263, comma 4, TFUE; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, art. 32, § 1, e 2025/1098) (v. punti 31‑34) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2024/1510, (PESC) 2025/1095 e (PESC) 2025/1096, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2 012, allegato II, 2024/1517, 2025/1094 e 2025/1098] (v. punti 43‑48, 66) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Ricorso di annullamento proposto da una persona legata a una persona o entità oggetto di una decisione di congelamento dei capitali – Ripartizione dell’onere della prova – Decisione fondata su un insieme di indizi – Ammissibilità – Errore di valutazione – Assenza [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2024/1510, (PESC) 2025/1095 e (PESC) 2025/1096; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2024/1517, 2025/1094 e 2025/1098] (v. punti 49, 103, 115, 132, 152, 161) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Siria – Associazione con l’ex regime di Bashar al-Assad – Legame con una persona o un’entità soggetta a misure restrittive – Concetti – Ipotesi di molteplici collegamenti simultanei [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2024/1510, (PESC) 2025/1095 et (PESC) 2025/1096, art. 27, §§ 1 e 2, a), e 28, §§ 1 e 2, a), e allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, art. 15, §§ 1, a), e 1 bis, a), allegato II, 2024/1517, 2025/1094 e 2025/1098] (v. punti 53‑61, 118‑120) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte con riferimento a un precedente inserimento, in mancanza di modifica delle motivazioni, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Siria [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/1510 e (PESC) 2025/1095; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2024/1517 e 2025/1094] (v. punti 67, 68, 72, 89, 101, 131, 142) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Portata del controllo – Iscrizione del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua qualità di imprenditore di spicco che opera in Siria – Associazione con l’ex regime di Bashar al-Assad – Legame con una persona o un’entità soggetta a misure restrittive – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio – Principio del libero apprezzamento della prova [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/1510 e (PESC) 2025/1095; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2024/1517 e 2025/1094] (v. punti 76, 135‑138) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Siria – Portata del controllo – Atti che possono trovare fondamento in alcuni punti della motivazione e non in altri – Validità di tali atti [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836 e (PESC) 2024/1510; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2015/1828 e 2024/1517] (v. punti 116, 117) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Controllo che si estende alla valutazione dei fatti e alla verifica delle prove [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2024/1510 e (PESC) 2025/1095; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2024/1517 e 2025/1094] (v. punto 155) [OSCURATO:PERSONA] la sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dal ricorrente avverso gli atti con i quali il Consiglio dell’Unione europea ha mantenuto il suo nome, nel 2024 ( 1 ) e nel 2025 ( 2 ), negli elenchi delle persone ed entità soggette alle misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria. La causa consente in particolare al giudice dell’Unione di pronunciarsi per la prima volta sui nuovi criteri di inserimento adottati da tale istituzione a seguito della caduta del regime di Bashar al-Assad. Il sig. [OSCURATO:PERSONA] è un imprenditore di nazionalità siriana, il cui nome era stato inserito nel 2020 negli elenchi controversi e vi era stato mantenuto nel 2023 ( 3 ) e nel 2024, alla luce dei criteri dell’imprenditore di spicco che opera in Siria, dell’associazione con il regime siriano e del legame con una persona o un’entità soggetta a misure restrittive ( 4 ). A seguito della caduta del regime di Bashar al-Assad nel dicembre 2024, il Consiglio ha modificato tali criteri di inserimento ( 5 ) e, il 27 maggio 2025, ha rinnovato l’inserimento del ricorrente negli elenchi a motivo del suo status di imprenditore di spicco che opera in Siria e legato all’ex regime di Bashar al-Assad, della sua associazione all’ex regime di Bashar al-Assad e del suo legame con il fratello [OSCURATO:PERSONA], anch’esso inserito negli elenchi dal 2019. Secondo il Consiglio, egli sarebbe altresì impegnato, con suo fratello, in varie attività con lo Stato islamico in Iraq e nel Levante (in prosieguo: l’«ISIL») per conto dell’ex regime siriano. Giudizio del Tribunale In primo luogo, il Tribunale ritiene, alla luce dell’articolo 263, quarto comma, TFUE ( 6 ), che il ricorrente non sia legittimato a chiedere l’annullamento del regolamento 2025/1098. A tal proposito, rileva che tale regolamento, che modifica il regolamento n. 36/2012 al fine di integrarvi i nuovi criteri di inserimento definiti dalla decisione 2025/1096, è un atto di portata generale di cui il ricorrente non è il destinatario, e che sono state adottate misure di esecuzione nei suoi confronti sotto forma del regolamento di esecuzione 2025/1094. In secondo luogo, dopo aver respinto le domande di annullamento del ricorrente relative agli atti di mantenimento del 2024, il Tribunale esamina i motivi di ricorso relativi alla fondatezza degli atti di mantenimento del 2025. Il Tribunale rileva innanzitutto che, ad eccezione di una relazione presentata dal Consiglio risalente a cinque anni addietro, gli altri elementi di prova anteriori alla caduta del regime di Bashar al-Assad rimangono pertinenti, in quanto consentono di avere un quadro della situazione economica del paese così come era alcuni mesi prima della caduta di tale regime e permettono di comprendere le interazioni tra quest’ultimo e gli imprenditori di spicco che operano in Siria. Poiché il ricorrente mette in discussione l’affidabilità delle prove prodotte dal Consiglio, il Tribunale ricorda poi che la sua attività è disciplinata dal principio della libera valutazione delle prove e che, nell’ambito del controllo della proporzionalità delle misure restrittive in questione, si può tenere conto del contesto in cui tali misure si inseriscono e, in particolare, della difficoltà di ottenere prove precise in uno Stato ancora in situazione di instabilità dopo la caduta di un regime autoritario che non è considerato dissolto dal Consiglio. Pertanto, in assenza di poteri di indagine in detto paese terzo, le autorità dell’Unione possono basare la loro valutazione su fonti di informazione accessibili al pubblico. Infine, sebbene il Consiglio non abbia sufficientemente dimostrato il legame tra il ricorrente e suo fratello, il sig. [OSCURATO:PERSONA], nell’ambito dei rapporti d’affari con l’ISIL, il Tribunale constata, sulla base degli elementi di prova prodotti da tale istituzione, che il ricorrente resta legato al fratello in considerazione di vari interessi commerciali comuni, in particolare la sua partecipazione in una compagnia di proprietà del sig. [OSCURATO:PERSONA] in Libano e i suoi investimenti immobiliari a Dubai. Tale conclusione non è inficiata dall’argomento secondo cui la caduta del regime avrebbe reso inutile il mantenimento delle misure restrittive per quanto lo riguarda, dato che il Consiglio ha prodotto prove che dimostrano, da un lato, la fragilità dell’economia siriana gran parte della quale era ancora nelle mani di imprenditori legati al vecchio regime e, dall’altro, il coinvolgimento di personalità legate al vecchio regime nel finanziamento delle violenze perpetrate nella regione costiera siriana ( 7 ). Ritenendo che tali motivi siano sufficientemente precisi e concreti, siano suffragati da prove e costituiscano una base sufficiente per sostenere la decisione del Consiglio, il Tribunale conclude che le domande di annullamento e, di conseguenza, l’intero ricorso devono essere respinti. ( 1 ) Decisione (PESC) 2024/1510 del Consiglio, del 27 maggio 2024, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L, 2024/1510) e regolamento di esecuzione (UE) 2024/1517 del Consiglio, del 27 maggio 2024, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L 2024/1517). ( 2 ) Decisione di esecuzione (PESC) 2025/1095 del Consiglio, del 27 maggio 2025, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L, 2025/1095) e regolamento di esecuzione (UE) 2025/1094 del Consiglio, del 27 maggio 2025, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L 2025/1094). ( 3 ) Decisione (PESC) 2023/1035 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive in considerazione della situazione in Siria ( GU 2023, L 139, pag. 49 ) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1027 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria ( GU 2023, L 139, pag. 1 ). ( 4 ) V. articoli 27, paragrafi 1 e 2, lettera a), e ultima frase, nonché 28, paragrafi 1 e 2, lettera a) e ultima frase, della decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria ( GU 2013, L 147, pag. 14 ), come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 ( GU 2015, L 266, pag. 75 ), nonché articolo 15, paragrafi 1, lettera a), e 1 bis, lettera a) e ultima parte di frase, del regolamento (UE) n. 36/2012, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 ( GU 2012, L 16, pag. 1 ), come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 ( GU 2015, L 266, pag. 1 ). ( 5 ) V. articoli 27, paragrafi 1 e 2, lettera a) e ultima frase, nonché 28, paragrafi 1 e 2, lettera a) e ultima frase, della decisione 2013/255, come modificata da ultimo dalla decisione (PESC) 2025/1096, e articolo 15, paragrafi 1, lettera a), e 1 bis, lettera a), e ultima parte di frase, del regolamento n. 36/2012, come modificato da ultimo dal regolamento 2025/1098. ( 6 ) L’articolo 263, quarto comma, TFUE dispone che «[q]ualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione». ( 7 ) A tal riguardo, dal considerando 8 della decisione del Consiglio (PESC) 2025/1096 risulta che «Nonostante la caduta del regime di al-Assad e l’insediamento di autorità di transizione, la situazione in Siria rimane instabile e la rete di al-Assad, diffusa all’interno e all’esterno della Siria, non è ancora stata chiamata a rispondere delle proprie azioni e non può essere considerata sciolta. Permane un rischio attendibile di destabilizzazione e di potenziale recrudescenza dell’influenza del precedente regime, come dimostrano gli incidenti a sostegno del regime di al-Assad volti a minare il processo di transizione, sfociati in episodi di violenza mortale nella regione costiera siriana».