Cassazione n. 26842/2023

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23616-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 26, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA], presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente - nonchècontro [OSCURATO:PERSONA] S.R.L.; -intimata - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 3926/2022 del [OSCURATO:PERSONA] di ROMA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/04/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che venga affermata la giurisdizione dell’[OSCURATO:PERSONA] ordinaria. [OSCURATO:PERSONA] Con ricorso notificato il 30 settembre 2022 la [OSCURATO:SOCIETA]. proponeva regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio dalla medesima introdotto dinanzi al Tribunale Amministrativo del Lazio al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento prot. n. 515 del 14 gennaio 2022 con cui il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile – dopo avere c on le comunicazioni prot. nn. 0001765, 0001756 e 0001785 del 18.02.2021 chiesto la restituzione degli importi erogati a seguito dell’ammissione al Fondo “Salva opere”, di cui all’art. 47, comma 1 - bis, d.l. 30.4.2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 28.6.2019, n. 58 (Decreto crescita), ritenendola rientrare fra i creditori soddisfatti dalla procedura di concordato preventivo del suo credito chirografario di euro 595.227,00 interamente ristorato in strumenti finanziari partecipativi ed azioni, e dopo averla esclusa, con successivo D.D. n.0005969 del 19/05/2021, quale subappaltatrice e creditrice di [OSCURATO:SOCIETA]., dall’ammissione al medesimo Fondo – nel procedere all’erogazione delle somme ammesse al saldo del primo piano di riparto e al secondo piano di riparto, in via cautelare e nell’interesse pubblico, aveva espunto dall’importo da erogare le somme pari ai crediti che risultavano già soddisfatti, per cui insisteva nella pretesa di restituzione delle somme già versate alla Tecnomanto in relazione al ‘credito [OSCURATO:SOCIETA]’. Evidenziava al riguardo la ricorrente di avere impugnato sia la richiesta di restituzione delle somme erogate, con ricorso (R.G. n. 4446/2021) proposto avanti al T.A.R. Lazio, definito con sentenza n. 5719/2021 di declinatoria della giurisdizione del giudice amministrativo, sentenza impugnata davanti al Consiglio di Stato (r.g. n. 5746/2021), giudizio pendente al momento della proposizione del presente ricorso, che con la decisione n. 4730/2022 confermava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a pronunciarsi sulla controversia, sia il provvedimento di estromissione dal Fondo salva-opere che – analogamente al precedente – era stato definito con sentenza T.A.R. Lazio declinatoria della giurisdizione n. 9712/2021, con appello al Consiglio di Stato (r.g. n. 10125/2021) e sentenza di conferma della decisione T.A.R. n. 1418/2022. Entrambe le pronunce, n. 1418/2022 e n. 4730/2022, venivano impugnate dalla società ricorrente davanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., con il ricorso per regolamento preventivo, ha chiesto a questa Corte di dichiarare la giurisdizione del T.A.R. adito. Il MIMS ha contestato, con controricorso, la fondatezza di tale richiesta; non ha svolto difese in questa sede la [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA] state acquisite le conclusioni scritte del Procuratore Generale, nella persona del sostituto procuratore generale [OSCURATO:PERSONA], il quale ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario. In prossimità dell’adunanza camerale parte ricorrente ha curato anche il deposito di memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] Il ricorso, in primo luogo, è ammissibile, posto che, come recentemente ribadito da Cass. s.u. 5102, 5103, 5104, 5105 e 5106/2022, «la natura oggettiva dell'interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione comporta la legittimazione a ricorrere, ai sensi dell'art. 41, comma 1, cod. proc. civ., anche del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi, spontaneamente o su eccezione della controparte, ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata. E' infatti ravvisabile nella specie quel "ragionevole dubbio" sulla giurisdizione – inteso come interesse concreto e immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole – in guisa del quale si reputa ammissibile l'istanza di che trattasi anche se a farsene interprete sia lo stesso soggetto che ha adito il giudice della cui giurisdizione si chiede di riconoscere o di negare la sussistenza». Passando al fondo del ricorso, con l’unico motivo la ricorrente assume sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo adito e a sostegno di tale assunto la ricorrente ha evidenziato che, qualora la disposizione legislativa si limiti, come nel caso di specie, a individuare l’interesse pubblico al cui soddisfacimento è tenuta la P.A., l’attività amministrativa ha natura discrezionale e autoritativa, poiché è frutto di una valutazione di opportunità in ordine all’accesso al fondo e al mantenimento dei requisiti di ammissione. Il Ministero, pertanto, avrebbe adottato, nell’esercizio di poteri autoritativi, atti di natura amministrativa sia in senso soggettivo sia in senso oggettivo, i quali “non si esauriscono in una mera operazione ricognitiva di documentazione”. Da ultimo, la parte ha precisato che la revoca del beneficio disposta dal Ministero sarebbe frutto “di una valutazione discrezionale di fatti verificatisi successivamente all’ammissione della ricorrente ai benefici finanziari, senza che la beneficiaria stessa si sia resa responsabile di inadempimenti ad obblighi di legge o a prescrizioni del provvedimento del giudice amministrativo. Tanto premesso, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Come già affermato in recenti pronunce di questo Supremo consesso (cfr Cass., Sez. Un., n. 9816 del 2023; Cass., Sez. Un., n. 9635 del 2023; Cass., Sez. Un., n. 9634 del 2023), la pretesa fatta valere dalla [OSCURATO:SOCIETA]. è basata sulle previsioni dell’art. 47 del d.l. n. 34/2019, come convertito dalla l. n. 58/2019, che, al fine di garantire il completamento delle opere pubbliche e di tutelare i lavoratori, ha istituito presso l’allora Ministero delle [OSCURATO:PERSONA] e dei Trasporti un “Fondo salva-opere”, le cui risorse “sono destinate a soddisfare, nella misura massima del 70 per cento, i crediti insoddisfatti dei sub-appaltatori, dei sub-affidatari e dei sub- fornitori nei confronti dell’appaltatore ovvero, nel caso di affidamento a contraente generale, dei suoi affidatari, sub - fornitori, sub-appaltatori, sub-affidatari, quando questi sono assoggettati a procedura concorsuale, nei limiti della dotazione del Fondo”. In particolare, il comma 1-ter del predetto art. 47 prevede che “i sub-appaltatori, i sub-affittuari e i sub-fornitori, al fine di ottenere il pagamento da parte del Fondo salva-opere dei crediti maturati prima della data di apertura della procedura concorsuale e alla stessa data insoddisfatti, devono trasmettere all’amministrazione aggiudicatrice ovvero al contraente generale la documentazione comprovante l’esistenza del credito e il suo ammontare” e che questi ultimi, svolte le opportune verifiche, certificano l’esistenza e l’ammontare del credito; tale certificazione dev’essere poi trasmessa al Ministero che, “accertata la sussistenza delle condizioni per il pagamento dei crediti, provvede all’erogazione delle risorse del Fondo”. La ratio della misura è quella di garantire il rapido completamento delle opere pubbliche, tutelando al contempo il recupero dei crediti delle imprese subappaltatrici e fornitrici, creditrici dell’appaltatore principale, nonché il livello occupazionale delle stesse. Come sopra chiarito, la controversia verte sulla spettanza alla [OSCURATO:SOCIETA]. (sub-appaltatrice della [OSCURATO:SOCIETA].) del diritto all’erogazione della somma richiesta a carico del Fondo salva-opere, a fronte di un credito insoddisfatto nei confronti dell’appaltatore sottoposto a procedura concorsuale, erogazione che è stata prima accolta e poi revocata dal Ministero per difetto (sopravvenuto) dei requisiti previsti dalla legge, in particolare per avere ricevuto (senza neanche comunicarlo) dalla [OSCURATO:SOCIETA]. il trasferimento delle azioni/SFP ad estinzione del diritto di credito vantato. Ritiene il Collegio – condividendo l’orientamento di questa Corte, cui si intende dare continuità – che vada affermata la giurisdizione del giudice ordinario. Esclusa, infatti, la ricorrenza di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ex art. 133 c.p.a.), il riparto di giurisdizione deve essere effettuato sulla base del criterio generale della qualificazione della posizione giuridica (se di diritto soggettivo o di interesse legittimo) fatta valere in giudizio. In particolare, i principi individuati da questa Corte in materia di finanziamenti o sovvenzioni pubbliche possono sintetizzarsi nel senso che la situazione giuridica individuabile in capo a chi aspiri a finanziamenti o sovvenzioni è di interesse legittimo tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all’amministrazione il discrezionale apprezzamento sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione, comportante la ponderazione delle ragioni di pubblico interesse ad essa sottese, mentre è di diritto soggettivo laddove si tratti di erogazione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di condizioni puntualmente indicate, e all’Amministrazione spetti solo di verificare l’esistenza dei relativi presupposti, senza alcuna ponderazione degli interessi pubblici sottostanti (cfr. Cass., Sez. Un., n. 19042 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 30418 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 1132 del 2014; Cass., Sez. Un., n. 10377 del 2019; cfr. altresì, quanto alla speculare ipotesi della revoca di pubbliche sovvenzioni, Cass., Sez. Un., n. 15941 del 2014 e Cass., Sez. Un., n. 3057 del 2016). In linea con tali principi, anche il Consiglio di Stato ([OSCURATO:PERSONA] n. 6/2014) ha affermato che «sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla [OSCURATO:PERSONA] è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid , il quomodo dell'erogazione»; «viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario». Appare evidente che, nel caso in esame, ricorre la situazione in cui l’erogazione è prevista direttamente dalla legge, mentre all’amministrazione è stato demandato unicamente il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti (ossia, nello specifico, la sussistenza del credito di un sub-appaltatore maturato prima dell’apertura della procedura concorsuale nei confronti dell’appaltatore e a tale data non soddisfatto), senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quide il quomodo dell’erogazione medesim a. E tale verifica – dopo un primo accoglimento - ha avuto esito negativo perché il Ministero ha riscontrato che la società aveva ricevuto il soddisfacimento dei crediti dalla procedura concordataria della [OSCURATO:SOCIETA]., con attribuzioni di azioni/SFP sui propri Monte titoli. Di conseguenza ha adottato il provvedimento di decadenza. Se poi la conclusione a cui è pervenuta l’amministrazione sia giuridicamente errata perché i crediti non erano stati interamente soddisfatti (come assume la parte ricorrente), i termini della questione di giurisdizione non mutano: ciò di cui oggi si discute, infatti, è proprio il venir meno dei presupposti di legge per l’ammissione al Fondo, presupposti che il Ministero ha escluso non già a seguito di comparazione e valutazione discrezionale degli interessi coinvolti, ma solo in base all’interpretazione che ha ritenuto di dover dare alla normativa vigente in rapporto alla specifica situazione di fatto venutasi a delineare (ricezione, da parte dell’impresa subappaltatrice, di titoli e prodotti finanziari nella procedura di concordato preventivo). Ed è evidente che per giungere alla conclusione dell’iter procedimentale era necessaria una adeguata istruttoria che non equivale di certo a valutazione discrezionale di contrapposti interessi da parte della pubblica amministrazione. Le obiezioni sollevate dalla ricorrente introducono rilievi inconferenti che tendono a spostare l’attenzione dal criterio che fonda la valutazione del giudice in tema di riparto di giurisdizione. L’atto di revoca adottato dal Ministero è motivato sul presupposto di un addotto venire meno dei presupposti per l’ammissione al Fondo salva opere, come previsto dalla legge. Infatti, il provvedimento di revoca è stato emesso per la asserita estinzione del credito, a seguito dell’accettazione del deposito titoli, che, secondo l’amministrazione, farebbe venire meno il necessario requisito di ammissione al beneficio. La revoca, pertanto, non consegue ad una valutazione discrezionale, comparativa, su interessi contrapposti, al fine di perseguire l’interesse pubblico sotteso alla ammissione delle imprese al Fondo, posto che tale interesse pubblico è presupposto e, nella specie, l’unica valutazione effettuata dall’amministrazione, senza alcuna ponderazione degli interessi in gioco, consiste nel riscontro ‘oggettivo’ dell’insussistenza dei presupposti per l’ammissione dell’impresa appellante al contributo, espressamente disciplinati dalla legge. In definitiva, le società ammesse al beneficio del [OSCURATO:PERSONA] sono titolari di una posizione di diritto soggettivo, che in nessun modo degrada a interesse legittimo al momento dell’esercizio del potere di revoca del beneficio da parte dell’amministrazione, atteso che la ‘revoca’ interviene per il venire meno, in itinere, dei presupposti dell’ammissione al Fondo, non essendo conseguente all’esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione dell’autotutela della pubblica amministrazione. In conclusione, prospettandosi una situazione in termini di diritto soggettivo, deve dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario; le spese di lite vanno rimesse alla definizione de