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CassazionesentenzaSezione 1

Cassazione n. 05988/2024

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ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.13682/2018 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato inROMA [OSCURATO:PERSONA] 101, presso lo studio dell’avvocato D'[OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difendegiusta procura speciale a margine del ricorso -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 21, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende giusta procura speciale in calce al controricorso -controricorrente- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO di ROMA n. 7002/2017depositata il 07/11/2017 ; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/11/2023dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n.3659/2008, l'attuale ricorrente [OSCURATO:PERSONA] venne nominato [OSCURATO:PERSONA] per il superamento dello stato d’emergenza creatosi in Roma, nell’area di via [OSCURATO:PERSONA].

Successivamente, dovendosi effettuare ulteriori interventi urgenti per fronteggiare il medesimo stato di pericolo che aveva determinato la precedente OPCM, venne emanata l’Ordinanza n.3729 del 29 dicembre 2008 del Presidente del Consiglio dei ministri, con la quale, tra l’altro, il ricorrente venne confermato nella funzione di [OSCURATO:PERSONA].

La resistente [OSCURATO:PERSONA] rifiutava di pagare l’indennità di incarico ex art.19, comma 4, del d.lgs.165/2001, spettante per l’attività svolta quale [OSCURATO:PERSONA] per il periodo dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2009, al [OSCURATO:PERSONA], il quale agiva in giudizio dinnanzi al Tribunale di Roma al fine di ottenere il pagamento dei suddetti emolumenti. 2.Con ordinanza exart. 702 ter c od . p roc . c iv ., depositata in data 11 gennaio 2012 e comunicata in data 19 gennaio 2012, il Tribunale di Roma accoglieva la domanda del [OSCURATO:PERSONA] e condannava [OSCURATO:PERSONA] al pagamento in favore dell’attore della somma di € 75.599,38, oltre interessi al saggio legale dal 29 dicembre 2009, a titolo d’indennità d’incarico ex art. 19, comma 4º, del D. Lgs. 165/2001. 3.Avverso tale ordinanza proponeva appello [OSCURATO:PERSONA], la quale chiedeva che fosse dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva e che fosse rigettata nel merito la domanda.

In particolare, [OSCURATO:PERSONA] censurava, con il primo motivo, la sentenza appellata per violazione dell’art. 115 cod. p roc . c iv ., nonché per erroneità, illogicità, contraddittorietà, omessa o insufficiente motivazione, osservando che il Tribunale aveva posto a base della decisione la nota dell’amministrazione comunale del 21 ottobre 2008, che non era stata prodotta in giudizio da nessuna delle parti e neppure acquisita agli atti ex officio; che la nota in questione, prodotta in appello da [OSCURATO:PERSONA], non era in grado, in ogni caso, d'impegnare l’amministrazione in base alla distinzione tra potere d’indirizzo politico-amministrativo e potere di gestione affermata dall’art 4 del D. L gs. 165/2001 , in quanto sottoscritta dall’assessore all’urbanistica privo di competenze gestorie; che la nota non conteneva, comunque, alcun impegno di pagamento del compenso spettante al commissario delegato, co ntrariamente a quantoritenuto dal giudice di primo grado; che anche l’ordinanza di protezione civile 3729/2008 era stata erroneamente interpretata dal Tribunale poichénon prevedeva che eventuali compensi in favore del commissario delegato, giammai indicati, dovessero essere corrisposti per il periodo di proroga sino al 30 giugno 2009 da [OSCURATO:PERSONA].

Con il secondo motivo di appello, [OSCURATO:PERSONA] censurava l’ordinanza appellata per violazione dell’art. 112 cod. p roc . c iv ., per violazione e falsa applicazione dell’art5 della legge 225/1992 e per difetto di motivazione, osservando che il Tribunale non si era pronunciato sull’eccezione sollevata da [OSCURATO:PERSONA] in merito al fatto che l’ordinanza di protezione civile 3446/2005, cui l’ordinanza 3729/2008 rinviava, nulla aveva previsto in ordine al compenso spettante al Commissario e che nulla era previsto a tal proposito anche dalla stessa ordinanza 3729/2008, sicché gli oneri addebitabili alla contabilità speciale per il periodo di proroga erano esclusivamente quelli di cui all’art. 1 dell'ordinanza 3729/2008 relativi all’assistenza delle famiglie beneficiarie del contributo ex art. 3 dell’ordinanza di protezione civile 3446/2005; che il Tribunale non si era pronunciato sull’eccezione relativa al fatto che anche la nota dell'assessore Corsini del Comune di Roma non conteneva alcun riferimento al compenso da corrispondere al commissario delegato nel periodo di proroga, compensoche, per il periodo precedente, era statoposto dall’ordinanza di protezione civile 3659/2008 a c arico del Fondo per la protezione civile; che la decisione appellata, nella parte in cui aveva affermato la legittimità dell’ordinanza dei protezione civile 3729/2008 violava anche l’art. 5 della legge 225/1992 in quanto, essendo stata assunta in regime ordinario, non poteva contenere disposizioni derogatorie delle disposizioni di legge di cui agli atti 191 e segg. del D. Lgs. 267/2000, che non erano state rispettate, sicchéera da escludere che si fosse instaurato un valido rapporto giuridico obbligatorio tra il Comune e il [OSCURATO:PERSONA]; che il Tribunale non aveva tenuto conto dell’illegittimità dell’ordinanza di protezione civile (di seguito per brevità anche OPCM) 3729/2008 in quanto la stessa non indicava i compensi spettanti al Commissario delegato, il soggetto obbligato al loro pagamento e le norme derogate e, in ogni caso, in quanto era stata assunta per disciplinare l’attività del commissario in regime ordinarioe non avrebbe potuto, comunque, derogare alla normativa del T.U.E.L..

Con l’ultimo motivo d’appello [OSCURATO:PERSONA] censurava la decisione di primo grado per non aver dichiarato il difetto di legittimazione passiva di [OSCURATO:PERSONA] in quanto la domanda aveva ad oggetto una pretesa creditoria rientrante nella gestione commissariale di cui all’art. 78 del D.L. 112/2008 convertito in legge 133/2008. [OSCURATO:PERSONA] si costituiva in giudizio eccependo l’inammissibilità dell’appello e in ogni caso chiedendone il rigetto. 4.La Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 7002/2017, pubblicata il 07.11.2017 e non notificata, disattendeva l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dall’appellato, ritenendo che con l’atto d’appello fossero stati formulati specifici motivi di censura alla decisione gravata nel rispetto dell’art. 342 cod. p roc . c iv . n el testo applicabile ratione temporis , avendo [OSCURATO:PERSONA] motivatamente contestato la legittimità dell’ordinanza n. 3729/2008 e la correttezza dell’interpretazione datane dal Tribunale, e accoglieva nel merito l’appello, rigettando la domanda del [OSCURATO:PERSONA].

Nello specifico la Corte di meritoaffermava che: a) il credito azionato era sorto in data successiva al 28 aprile 2008 e pertanto esso non rientrava tra quelli attribuiti alla gestione commissariale in base all'art. 78 del DL 112/2008; b) in base all'art. 5 della legge 225/1992, cessato lo stato d'emergenza, era venuto meno il potere in capo al Presidente del Consiglio di emanare ordinanze derogatorie della legislazione vigente, sicché era fondata l'impugnazione di [OSCURATO:PERSONA] nella parte in cui si sosteneva l’illegittimità dell’ordinanza di protezione civile 3729/1998, che era qualificato come provvedimento con forza e valore di atto amministrativo non compreso tra gli atti politici ex art.7 c.p.a., pertanto certamente soggetto a controllo giurisdizionale e disapplicabile dal giudice ordinario nell’ambito della sua cognizione; c) in ogni caso, era meritevole d’accoglimento anche la censura relativa all’erronea interpretazione dell’ordinanza 3729/2008, nella parte in cui il Tribunale aveva ritenuto che l’art. 1, comma 5, di detto provvedimento avesse posto il compenso del Commissario, nel periodo di proroga dal 1° gennaio al 30 giugno 2009, a carico dei fondi di cui all’art. 6 dell'ordinanza di protezione civile n.3446/2005; in particolare gli oneri derivanti dall’art.1 dell’ordinanza 3729/2008 erano “quelli evidentemente connessi al superamento dello stato di criticità (non emergenziale) derivante dallo stato di dissesto, al funzionamento della struttura di cui all’art.7 dell’ordinanza 3446 e al soddisfacimento delle residuali esigenze di assistenza infavore delle famiglie sfollate già beneficiarie del contributo per esigenze alloggiative di cui all’art.3 dell’ordinanza 3446” (pag.9 sentenza); l’ordinanza 3729/2008 nulla prevedeva sul compenso spettante al commissario delegato e nulla aveva previsto anche l’ordinanza 3446/2005 di nomina del commissario nella persona dell’assessore all’urbanistica del Comune di Roma, mentre con l’ordinanza 3659/2008 di nomina del [OSCURATO:PERSONA], all’epoca dipendente in posizione fuori ruolo del Ministero dell’Interno, in sostituzione del dimissionario assessore all’urbanistica, era stata prevista una remunerazione per il commissario che era posta a carico del fondo statale per la protezione civile, e non del fondo comunale di cui all’art.6 dell’ordinanza, sicché, in base ai canoni interpretativi di cui all’art.12 delle preleggi, era da ritenersi che, ove l’ordinanza 3729/2008 avesse inteso addossare alle casse comunali un nuovo onere in deroga alla legislazione vigente, ossia al d.lgs.n.267/2000, avrebbe dovuto prevederlo chiaramente ed espressamente.

5. Avverso tale sentenza [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso per Cassazione, affidato a cinque motivi, resistito con controricorso da [OSCURATO:PERSONA].

6. Il ricorso è stato fissato per l'adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ..

Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., della legge 2248/1865 allegato E), artt. 4 e 5; il difetto di motivazione; l’errata disapplicazione di atto amministrativo definitivo, in una causa in cui è parte la P.A.e l’atto non è di cognizione incidentale.

In particolare, il ricorrente ritiene che la Corte territoriale abbia disapplicato un atto amministrativo che non avrebbe potuto esserlo, in quanto nel giudizio la P.A. era parte e l’atto amministrativo era fonte del diritto soggettivo azionato.

Il medesimo atto, se non disapplicato, avrebbe pacificamente fondato il diritto soggettivo del ricorrente al pagamento per cui è causa. 2.Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., dell’art. 5, in particolare commi 2 e 3, della legge 225/1992, per errore nella valutazione dei requisiti soggettivi (competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri) e oggettivi (stato di pericolo) di emissione dell’OPCM 3729/2008; il difetto di motivazione; l’errata applicazione del D. Lgs. 267/2000 ad un organo della P.A. qual è il [OSCURATO:PERSONA]; l’errata disapplicazione di atto amministrativo definitivo.

In particolare, secondo il ricorrente, la sentenza qui impugnata sarebbe viziata per aver affermato, peraltro senza motivare, l’illegittimitàdell’OPCM 3729/2008, in quanto adottata in difetto dei requisiti soggettivi e oggettivi previsti dall’art. 5 della legge 225/1992,per l’effetto disapplicandola.

L’OPCM in discussione, a dire del ricorrente, erastata emessa nel rispetto di tutti gli elementi della fattispecie previsti dall’art. 5 della legge 225/1992, come, peraltro, si evince testualmente dal suo incipit, che trascrive nel ricorso.

La sentenza impugnata, secondo parte ricorrente, è, altresì, erronea laddove ha ritenutoapplicabile al caso di specie il D. Lgs. 267/2000, norma, invece, applicabile ai contraenti con la P.A. e non al caso del [OSCURATO:PERSONA], essendo quest’ultimo un organo della P.A.. 3.Con il terzo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., dell’art. 12 delle preleggi.

Ritiene il ricorrente che l’OCPM in esame debba essere considerata un’ordinanza libera nel contenuto e nelle formule scelte per affermare le norme che pone, come tale soggetta solo alla Costituzione e ai principi generali dell’ordinamento.

Inoltre, il ricorrente ritiene errata anche la statuizione della sentenza impugnata nella parte in cui è stata motivata l’interpretazione della suindicata OPCM in base al disposto dell ’art. 12 delle preleggi, piuttosto che in base a quello dell’art. 14 delle stesse preleggi. 4.Con il quarto motivo il ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., del D. Lgs. 267/2000, che, invece , dovrebbe ritenersi inapplicabile al caso di specie perché il [OSCURATO:PERSONA] è organo e non contraente della P.A., come in tutte le ipotesi in cui l’ente comunale si limiti ad utilizzare a titolo ausiliario l’apparato organizzatorio di un ente diverso e straordinario e debba sopportarne gli oneri, come da giurisprudenza amministrativa che richiama (Cons.

Stato n.2576/2004).

In particolare, ad avviso del ricorrente, non vi era necessità di deroga esplicita all’applicazione del D. Lgs. 267/2000, essendo, invece , sufficiente la previsione di una disciplina alternativa, data la natura delle ordinanze in questione (cd. libere), in base a quanto statuito dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass.

S.U. 4813/2006).

Rimarca che l’OPCM 3446/2005 dichiarativa dello stato di emergenza a monte dell’OPCM 3729/2008, all’art.4, il cui tenore trascrive nel ricorso (pag.15 e 16), indicava espressamente, tra le norme derogate per il superamento della situazione emergenziale,anche il citato D. Lgs. 267/2000 e ritiene il ricorrente che, sul punto in questione, la decisone impugnata sia meramente apodittica e priva di reale motivazione. 5.Con il quinto motivo, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ. della determinazione delle spese di soccombenza, e in particolare l’immotivata triplicazione delle spese di primo grado di giudizio, liquidate in €13.430, oltre accessori, mentre il Tribunale le aveva quantificate in €4.327,08, e l’immotivata applicazione di importi superiori alla fascia media tariffaria quale alle spese del secondo grado di giudizio.

In particolare, il ricorrente afferma che Giudice d'appello, liquidando le spese del giudizio d’appello in euro 14.635,00 oltre accessori, sarebbe andato oltre la fascia tariffaria media, peraltro in difetto di alcuna motivazione.

6. I primi quattro motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente per la loro connessione, sono fondati.

6.1. Occorre premettere che, in base alla ricostruzione effettuata dai giudici di merito desumibile dall’esame degli atti di causa,con l’OPCM n. 3446/2005 veniva dichiarato lo stato di emergenza dell’area di via [OSCURATO:PERSONA] in Roma, con nomina dell’assessore all’urbanistica del Comune di Roma come Commissario delegato.

Veniva, poi, emessa l’OPCM n. 3659/2008, con la quale l’odierno ricorrente era nominato [OSCURATO:PERSONA] per la fase di emergenza, stabilendosi il compenso a carico del fondo statale per la protezione civile.Infine, veniva emessa l’OPCM n. 3729/2008, con la quale il [OSCURATO:PERSONA] veniva confermato come Commissario delegato, cessata la fase straordinaria, per provvedere in «regime ordinario, al definitivo superamento dello stato di criticità in relazione al gravissimo dissesto», interessante l’area suindicata, con possibilità per il Commissario di provvedere alle esigenze economiche della popolazione interessata.

Nell’ordinanza si prevedeva che agli oneri derivanti dall’attività del Commissario «dal presente articolo» (art. 1, che regolamentava l’attività commissariale ulteriore, dopo quella della fase di emergenza) «si provvede a carico dell’art. 6 dell’ordinanza di protezione civile n. 3446 del 2005», ovverosia a carico dei fondi appositamente stanziati dal Comune di Roma per l’espletamento delle iniziative finalizzate al superamento dell’emergenza causata dal dissesto che aveva interessato l’area urbana di via [OSCURATO:PERSONA] (cfr. pag.2 della sentenza impugnata).

Dunque, le tre ordinanze, rientranti ‒ com’è incontroverso e come, del resto, risulta dall’ar t. 5 della l. n. 225/1992 ‒ nel novero delle ordinanza libere o extra ordinem, erano collegate tra loro,prevedendo le prime due la declaratoria dello stato di emergenza, la nomina del Commissario delegato e la previsione dei poteri dello stesso, mentre l’ultima prevedeva la proroga della gestione commissariale, nella fase ordinaria, per provvedere «al definitivo superamento delle criticità», in particolare, l’ultima ordinanza, la n. 3729/2008, richiamando la prima, n. 3446/2005, con riferimento ai costi delle attività ancora da compiere.

6.2. Per quanto concerne la natura giuridica di tali ordinanze, dalla quale discende il regime giuridico cui esse sono assoggettate, ai fini della verifica della correttezza giuridica della decisione impugnata, va osservato quanto segue.

Sul piano della teoria generale, viene operata una distinzione tra regolamento ed atto amministrativo generale.

Il regolamento, tipica fonte di secondo grado, trova giustificazione nell’art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile, nonché nell’art. 17 della legge 400 del 1988.

Esso infatti è un atto dell’autorità amministrativa subordinato alle fonti di rango primario in virtù dei principi di legalità e preferenza della legge.

Sebbene lo stesso abbia forma amministrativa, la sua sostanza è invece normativa: la potestà affidata all’amministrazione attraverso l’emanazione di regolamenti comporta infatti la produzione di norme generali e astratte, costitutive dell’ordinamento, che vanno quindi ad incidere sui rapporti giuridici nel corso del tempo.

L’atto amministrativo generale si pone invece in posizione speculare rispetto al regolamento: si tratta di un atto formalmente normativo, ma sostanzialmente amministrativo, in quanto è espressione di una semplice potestà amministrativa di natura gestionale ed è diretto alla cura concreta di interessi pubblici, seppure a destinatari indeterminati (TAR Lazio, 2156/2012; C. St. 823/2015; C. St. 8435/2019).

Alla categoria degli atti amministrativi generali appartengono le ordinanze c.d. extra ordinemo ordinanze libere, atti dell’autorità amministrativa adottati sul presupposto della necessità e dell’urgenza per far fronte a situazioni di pericolo grave e imminente per la comunità (urgenti), ma a carattere provvisorio (contingibili).

Esse si qualificano come una particolare tipologia di atti amministrativi suscettibili di derogare alle fonti di rango primario, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, nonché di quelli di derivazione unionale e internazionale.

Secondo la giurisprudenza amministrativa , le cd. ordinanze extra ordinem non hanno carattere di fonti primarie dell’ordinamento giuridico, attesa la loro efficacia meramente derogatoria, e non innovativa, nell’ordinamento medesimo, né l’eventuale attribuzione ad esse della qualifica di atti di alta amministrazione le sottrae al sindacato giurisdizionale, dato che tali atti sono pacificamente sindacabili dal giudice amministrativo (Cons.

Stato 5973/2013; C ons .

St ato 2317/2016).

La giurisprudenza di questa Corte ha, del pari, confermato che le ordinanze emanate dal Consiglio dei Ministri, o dal Ministro per il coordinamento della protezione civile, ai sensi dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (recante "Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile.

Ecologia"), hanno natura di ordinanze "libere", tra le quali sono compresi tutti i provvedimenti di autorità amministrative suscettibili di introdurre una disciplina divergente dall'ordine normativo che risultava in precedenza sulla base di disposizioni legislative.

Tali ordinanze, immediatamente esecutive, diversamente dagli atti governativi con valore di legge, sono espressione di autonomia ed operano generalmente nel campo dell'attività amministrativa, ma, pur non avendo valore di legge, sono nel loro ambito indipendenti e, nel loro contenuto, soggette solo alla Costituzione ed ai principi generali dell'ordinamento, e non sono vincolate da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte da cui traggono origine (Cass.

S.U. 4813/2006).

Anche la Corte Costituzionale si è ripetutamente pronunciata sulla delicata tematica dell’efficacia derogatoria delle cd. ordinanze libere (cfr. sentenze n. 8 del 1956, n. 26 del 1961, n. 100 e 201 del 1987 e n. 4 del 1997, nonché le più recenti pronunce n.418/1992 e n.127/1995, concernenti proprio le previsioni dell’art.5 l.n.225/1992) ed ha chiar it o, tra l’altro, i puntuali connotati de i suddetti provvedimenti, che sono “efficacia limitata nel tempo in relazione ai dettami della necessità e dell’urgenza; adeguata motivazione; efficacia pubblicazione nei casi in cui non abbia carattere individuale; conformità ai principi dell’or dinamento giuridico”.

6.3. Ora, dalla natura delle ordinanze in questione, pur se con le suesposte peculiari connotazioni, di atti amministrativi generali discende che tali provvedimenti sono soggetti alle impugnazioni proprie di tutti gli atti amministrativi; esse sono, pertanto, impugnabili solo con ricorso al giudice amministrativo.

Il che esclude la possibilità che il giudice ordinario possa conoscerne principaliter, come dispone l’art. 4 l. a. c., nel senso che il cd.

« petitum sostanziale» (ossia la causa petendi ), non deve investire il provvedimento in sé, quale elemento costitutivo della fattispecie dedotta in giudizio, della cui illegittimità il giudice è chiamato a conoscere principaliter (Cass.

S.U. 14231/2020).

I n altri termini, il provvedimento amministrativo non può venire in considerazione come fatto costitutivo del diritto azionato, nel senso che questo trovi la sua causa in quello, ma può venire in considerazione come un presupposto della fattispecie, che il giudice ordinario può disapplicare ‒ conoscendone incidenter tantum ‒ se lo reputa illegittimo.

Per converso, mai il giudice ordinario potrebbe accertarne l’illegittimità, conoscendone in via principale, se, come nella specie, l’atto amministrativo si pone come fatto costitutivo del diritto azionato.

In tale prospettiva, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario non può essere esercitato nei giudizi in cui sia parte la P.A., ma unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto illegittimo venga in rilievo, non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio, bensì come mero antecedente logico, sicché la questione venga a prospettarsi come pregiudiziale in senso tecnico (Cass. 19659/2006; Cass.

S. U.2244/2015).

6.4. Nel caso di specie , il giudice di appello ha afferma to la fondatezza dei motivi di appello di [OSCURATO:PERSONA], in punto di «l’illegittimità dell’ordinanza di protezione civile 3729/2008», e ha disapplicato tale ordinanza , benché detta disapplicazione non potesse avvenire per quanto sopra esposto.

Va ribadito che il diritto del [OSCURATO:PERSONA] al compenso si fonda proprio sull’ordinanza n. 3729/2008, che la Corte ha inteso disapplicare, dopo averne accertato ‒ a suo parere ‒ l’illegittimità.

Tuttavia, in t al mod o opinando, il giudicante ha finito per conoscere l’atto principalmente, non incidentalmente ai soli fini della disapplicazione, in quanto tale provvedimento non costituisce un antecedente logico della decisione, ma proprio la fonte del diritto azionato, il che determina la fondatezza delle censure espresse con i motivi primo e secondo del ricorso.

6.5. Considerazioni analoghe valgono per l’ulteriore profilo scrutinato dalla Corte territoriale e ritenuto fondato, vale a dire quello dell’illegittimità della deroga alle norme di cui al d.lgs. n. 267/2000, che regolano la contabilità degli enti locali, demandando agli organi di tali enti di provvedere alle deliberazioni delle spese ed alla loro copertura.

Posto che è sindacabile, nei limiti tracciati dalle citate pronunce del Giudice delle leggi e anche da questa Corte (Cass.26372/2017; Cass. 33947/2022) l ’attitudine dero gatoria delle cd. ordinanze libere, ancora una volta va ribadito che non viene in rilievo, sotto tale profilo, la illegittimità dell’atto e la sua disapplicazione, come ha erroneamente ritenuto la Corte territoriale.

Nel caso di specie, il Comune aveva dedotto (p. 5 della sentenza) che la deroga aveva riguardato gli artt. 191 e ss. d.lgs. 267/2000, che, tuttavia, riguardano i rapporti tra l’amministrazione ed i privati che hanno fornito beni o servizi (v. ad esempio, Cass.

S.U. 12483/2020; Cass. 21491/2023, le ordinanze prefettizie contingibili e urgenti rappresentano uno strumento alternativo e sostitutivo del contratto, scaturito dalle situazioni di criticità; Cass. 5665/2021, che riferisce espressamente l’art. 191 cit. alle forniture e servizi prestati da privati in favore degli enti locali).

Ebbene, non può revocarsi in dubbio che il Commissario delegato non sia equiparabile a privati fornitori di beni o servizi, essendo un organo dell’amministrazione, sebbene esterno ad essa (ex dipendente) che va retribuito ‒ come, nella specie, è stato indiscusso, fino a quando la retribuzione è stata posta a carico del Ministero ‒ per le prestazioni rese nell’ambito dell’amministrazione stessa.

In tal senso, si è rilevato che sussiste il rapporto di servizio (con conseguente controllo demandato alla Corte dei conti), allorché un ente privato esterno all'Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell'interesse e con le risorse di quest'ultima, un'attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell'apparato organizzativo della P.A., mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta e ben potendo tale titolo anche mancare del tutto (Cass.

S.U. 20902/2022, che ha ritenuto in rapporto di servizio con l’amministrazione perfino una società che aveva svolto senza titolo un'attività nell'interesse del [OSCURATO:PERSONA] delegato per l'emergenza ambientale).

Alla stregua di detti principi, avuto riguardo alla finalità specifica della regolamentazione derogatoria di cui trattasi, diretta alla tutela urgente dell’ambiente, dei beni e della stessa vita delle popolazioni, in conseguenza di gravi eventi, mediante attività di soccorso coordinate tra più enti (cfr. così espressamente Corte Cost.418/1992 citata), nonché considerato il collegamento funzionale tra le tre ordinanze libere di cui si è detto, anche le censure espresse con i motivi terzo e quarto sono da ritenersi fondate.

In particolare ricorre la denunciata violazione del criterio ermeneutico di cui all’art.14 delle preleggi, da valutarsi nel contesto complessivo di cui si è detto, stante, quanto alla copertura finanziaria degli oneri, l’espresso richiamo, nell’ ordinanza n. 3729/2008 , a ll’art. 6 dell’ordinanza di protezione civile n. 3446 del 2005 ( oneri a carico dei fondi appositamente stanziati dal Comune di Roma per l’espletamento delle iniziative finalizzate al superamento dell’emergenza causata dal dissesto che aveva interessato l’area urbana di via [OSCURATO:PERSONA]) ed essendo, altresì, prevista dalla citata ordinanza 3446/2005 l’autorizzazione al Commissario a derogare alle disposizioni sui piani finanziari ed i bilanci dell’Ente comunale, e quindi a disporre delle risorse economiche dello stesso.

7. Dall’accoglimento dei primi quattro motivi discende l’assorbimento del quinto.

8. In conclusione, vanno accolti i motivi primo, secondo, terzo e quarto, dichiarato assorbito il quinto, va cassata la sentenza impugnata e la causa va rinviata, per nuovo esame alla luce dei principi

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.13682/2018 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato inROMA [OSCURATO:PERSONA] 101, presso lo studio dell’avvocato D'[OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difendegiusta procura speciale a margine del ricorso -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 21, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende giusta procura speciale in calce al controricorso -controricorrente- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO di ROMA n. 7002/2017depositata il 07/11/2017 ; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/11/2023dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n.3659/2008, l'attuale ricorrente [OSCURATO:PERSONA] venne nominato [OSCURATO:PERSONA] per il superamento dello stato d’emergenza creatosi in Roma, nell’area di via [OSCURATO:PERSONA]. Successivamente, dovendosi effettuare ulteriori interventi urgenti per fronteggiare il medesimo stato di pericolo che aveva determinato la precedente OPCM, venne emanata l’Ordinanza n.3729 del 29 dicembre 2008 del Presidente del Consiglio dei ministri, con la quale, tra l’altro, il ricorrente venne confermato nella funzione di [OSCURATO:PERSONA]. La resistente [OSCURATO:PERSONA] rifiutava di pagare l’indennità di incarico ex art.19, comma 4, del d.lgs.165/2001, spettante per l’attività svolta quale [OSCURATO:PERSONA] per il periodo dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2009, al [OSCURATO:PERSONA], il quale agiva in giudizio dinnanzi al Tribunale di Roma al fine di ottenere il pagamento dei suddetti emolumenti. 2.Con ordinanza exart. 702 ter c od . p roc . c iv ., depositata in data 11 gennaio 2012 e comunicata in data 19 gennaio 2012, il Tribunale di Roma accoglieva la domanda del [OSCURATO:PERSONA] e condannava [OSCURATO:PERSONA] al pagamento in favore dell’attore della somma di € 75.599,38, oltre interessi al saggio legale dal 29 dicembre 2009, a titolo d’indennità d’incarico ex art. 19, comma 4º, del D. Lgs. 165/2001. 3.Avverso tale ordinanza proponeva appello [OSCURATO:PERSONA], la quale chiedeva che fosse dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva e che fosse rigettata nel merito la domanda. In particolare, [OSCURATO:PERSONA] censurava, con il primo motivo, la sentenza appellata per violazione dell’art. 115 cod. p roc . c iv ., nonché per erroneità, illogicità, contraddittorietà, omessa o insufficiente motivazione, osservando che il Tribunale aveva posto a base della decisione la nota dell’amministrazione comunale del 21 ottobre 2008, che non era stata prodotta in giudizio da nessuna delle parti e neppure acquisita agli atti ex officio; che la nota in questione, prodotta in appello da [OSCURATO:PERSONA], non era in grado, in ogni caso, d'impegnare l’amministrazione in base alla distinzione tra potere d’indirizzo politico-amministrativo e potere di gestione affermata dall’art 4 del D. L gs. 165/2001 , in quanto sottoscritta dall’assessore all’urbanistica privo di competenze gestorie; che la nota non conteneva, comunque, alcun impegno di pagamento del compenso spettante al commissario delegato, co ntrariamente a quantoritenuto dal giudice di primo grado; che anche l’ordinanza di protezione civile 3729/2008 era stata erroneamente interpretata dal Tribunale poichénon prevedeva che eventuali compensi in favore del commissario delegato, giammai indicati, dovessero essere corrisposti per il periodo di proroga sino al 30 giugno 2009 da [OSCURATO:PERSONA]. Con il secondo motivo di appello, [OSCURATO:PERSONA] censurava l’ordinanza appellata per violazione dell’art. 112 cod. p roc . c iv ., per violazione e falsa applicazione dell’art5 della legge 225/1992 e per difetto di motivazione, osservando che il Tribunale non si era pronunciato sull’eccezione sollevata da [OSCURATO:PERSONA] in merito al fatto che l’ordinanza di protezione civile 3446/2005, cui l’ordinanza 3729/2008 rinviava, nulla aveva previsto in ordine al compenso spettante al Commissario e che nulla era previsto a tal proposito anche dalla stessa ordinanza 3729/2008, sicché gli oneri addebitabili alla contabilità speciale per il periodo di proroga erano esclusivamente quelli di cui all’art. 1 dell'ordinanza 3729/2008 relativi all’assistenza delle famiglie beneficiarie del contributo ex art. 3 dell’ordinanza di protezione civile 3446/2005; che il Tribunale non si era pronunciato sull’eccezione relativa al fatto che anche la nota dell'assessore Corsini del Comune di Roma non conteneva alcun riferimento al compenso da corrispondere al commissario delegato nel periodo di proroga, compensoche, per il periodo precedente, era statoposto dall’ordinanza di protezione civile 3659/2008 a c arico del Fondo per la protezione civile; che la decisione appellata, nella parte in cui aveva affermato la legittimità dell’ordinanza dei protezione civile 3729/2008 violava anche l’art. 5 della legge 225/1992 in quanto, essendo stata assunta in regime ordinario, non poteva contenere disposizioni derogatorie delle disposizioni di legge di cui agli atti 191 e segg. del D. Lgs. 267/2000, che non erano state rispettate, sicchéera da escludere che si fosse instaurato un valido rapporto giuridico obbligatorio tra il Comune e il [OSCURATO:PERSONA]; che il Tribunale non aveva tenuto conto dell’illegittimità dell’ordinanza di protezione civile (di seguito per brevità anche OPCM) 3729/2008 in quanto la stessa non indicava i compensi spettanti al Commissario delegato, il soggetto obbligato al loro pagamento e le norme derogate e, in ogni caso, in quanto era stata assunta per disciplinare l’attività del commissario in regime ordinarioe non avrebbe potuto, comunque, derogare alla normativa del T.U.E.L.. Con l’ultimo motivo d’appello [OSCURATO:PERSONA] censurava la decisione di primo grado per non aver dichiarato il difetto di legittimazione passiva di [OSCURATO:PERSONA] in quanto la domanda aveva ad oggetto una pretesa creditoria rientrante nella gestione commissariale di cui all’art. 78 del D.L. 112/2008 convertito in legge 133/2008. [OSCURATO:PERSONA] si costituiva in giudizio eccependo l’inammissibilità dell’appello e in ogni caso chiedendone il rigetto. 4.La Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 7002/2017, pubblicata il 07.11.2017 e non notificata, disattendeva l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dall’appellato, ritenendo che con l’atto d’appello fossero stati formulati specifici motivi di censura alla decisione gravata nel rispetto dell’art. 342 cod. p roc . c iv . n el testo applicabile ratione temporis , avendo [OSCURATO:PERSONA] motivatamente contestato la legittimità dell’ordinanza n. 3729/2008 e la correttezza dell’interpretazione datane dal Tribunale, e accoglieva nel merito l’appello, rigettando la domanda del [OSCURATO:PERSONA]. Nello specifico la Corte di meritoaffermava che: a) il credito azionato era sorto in data successiva al 28 aprile 2008 e pertanto esso non rientrava tra quelli attribuiti alla gestione commissariale in base all'art. 78 del DL 112/2008; b) in base all'art. 5 della legge 225/1992, cessato lo stato d'emergenza, era venuto meno il potere in capo al Presidente del Consiglio di emanare ordinanze derogatorie della legislazione vigente, sicché era fondata l'impugnazione di [OSCURATO:PERSONA] nella parte in cui si sosteneva l’illegittimità dell’ordinanza di protezione civile 3729/1998, che era qualificato come provvedimento con forza e valore di atto amministrativo non compreso tra gli atti politici ex art.7 c.p.a., pertanto certamente soggetto a controllo giurisdizionale e disapplicabile dal giudice ordinario nell’ambito della sua cognizione; c) in ogni caso, era meritevole d’accoglimento anche la censura relativa all’erronea interpretazione dell’ordinanza 3729/2008, nella parte in cui il Tribunale aveva ritenuto che l’art. 1, comma 5, di detto provvedimento avesse posto il compenso del Commissario, nel periodo di proroga dal 1° gennaio al 30 giugno 2009, a carico dei fondi di cui all’art. 6 dell'ordinanza di protezione civile n.3446/2005; in particolare gli oneri derivanti dall’art.1 dell’ordinanza 3729/2008 erano “quelli evidentemente connessi al superamento dello stato di criticità (non emergenziale) derivante dallo stato di dissesto, al funzionamento della struttura di cui all’art.7 dell’ordinanza 3446 e al soddisfacimento delle residuali esigenze di assistenza infavore delle famiglie sfollate già beneficiarie del contributo per esigenze alloggiative di cui all’art.3 dell’ordinanza 3446” (pag.9 sentenza); l’ordinanza 3729/2008 nulla prevedeva sul compenso spettante al commissario delegato e nulla aveva previsto anche l’ordinanza 3446/2005 di nomina del commissario nella persona dell’assessore all’urbanistica del Comune di Roma, mentre con l’ordinanza 3659/2008 di nomina del [OSCURATO:PERSONA], all’epoca dipendente in posizione fuori ruolo del Ministero dell’Interno, in sostituzione del dimissionario assessore all’urbanistica, era stata prevista una remunerazione per il commissario che era posta a carico del fondo statale per la protezione civile, e non del fondo comunale di cui all’art.6 dell’ordinanza, sicché, in base ai canoni interpretativi di cui all’art.12 delle preleggi, era da ritenersi che, ove l’ordinanza 3729/2008 avesse inteso addossare alle casse comunali un nuovo onere in deroga alla legislazione vigente, ossia al d.lgs.n.267/2000, avrebbe dovuto prevederlo chiaramente ed espressamente. 5. Avverso tale sentenza [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso per Cassazione, affidato a cinque motivi, resistito con controricorso da [OSCURATO:PERSONA]. 6. Il ricorso è stato fissato per l'adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ.. Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., della legge 2248/1865 allegato E), artt. 4 e 5; il difetto di motivazione; l’errata disapplicazione di atto amministrativo definitivo, in una causa in cui è parte la P.A.e l’atto non è di cognizione incidentale. In particolare, il ricorrente ritiene che la Corte territoriale abbia disapplicato un atto amministrativo che non avrebbe potuto esserlo, in quanto nel giudizio la P.A. era parte e l’atto amministrativo era fonte del diritto soggettivo azionato. Il medesimo atto, se non disapplicato, avrebbe pacificamente fondato il diritto soggettivo del ricorrente al pagamento per cui è causa. 2.Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., dell’art. 5, in particolare commi 2 e 3, della legge 225/1992, per errore nella valutazione dei requisiti soggettivi (competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri) e oggettivi (stato di pericolo) di emissione dell’OPCM 3729/2008; il difetto di motivazione; l’errata applicazione del D. Lgs. 267/2000 ad un organo della P.A. qual è il [OSCURATO:PERSONA]; l’errata disapplicazione di atto amministrativo definitivo. In particolare, secondo il ricorrente, la sentenza qui impugnata sarebbe viziata per aver affermato, peraltro senza motivare, l’illegittimitàdell’OPCM 3729/2008, in quanto adottata in difetto dei requisiti soggettivi e oggettivi previsti dall’art. 5 della legge 225/1992,per l’effetto disapplicandola. L’OPCM in discussione, a dire del ricorrente, erastata emessa nel rispetto di tutti gli elementi della fattispecie previsti dall’art. 5 della legge 225/1992, come, peraltro, si evince testualmente dal suo incipit, che trascrive nel ricorso. La sentenza impugnata, secondo parte ricorrente, è, altresì, erronea laddove ha ritenutoapplicabile al caso di specie il D. Lgs. 267/2000, norma, invece, applicabile ai contraenti con la P.A. e non al caso del [OSCURATO:PERSONA], essendo quest’ultimo un organo della P.A.. 3.Con il terzo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., dell’art. 12 delle preleggi. Ritiene il ricorrente che l’OCPM in esame debba essere considerata un’ordinanza libera nel contenuto e nelle formule scelte per affermare le norme che pone, come tale soggetta solo alla Costituzione e ai principi generali dell’ordinamento. Inoltre, il ricorrente ritiene errata anche la statuizione della sentenza impugnata nella parte in cui è stata motivata l’interpretazione della suindicata OPCM in base al disposto dell ’art. 12 delle preleggi, piuttosto che in base a quello dell’art. 14 delle stesse preleggi. 4.Con il quarto motivo il ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., del D. Lgs. 267/2000, che, invece , dovrebbe ritenersi inapplicabile al caso di specie perché il [OSCURATO:PERSONA] è organo e non contraente della P.A., come in tutte le ipotesi in cui l’ente comunale si limiti ad utilizzare a titolo ausiliario l’apparato organizzatorio di un ente diverso e straordinario e debba sopportarne gli oneri, come da giurisprudenza amministrativa che richiama (Cons. Stato n.2576/2004). In particolare, ad avviso del ricorrente, non vi era necessità di deroga esplicita all’applicazione del D. Lgs. 267/2000, essendo, invece , sufficiente la previsione di una disciplina alternativa, data la natura delle ordinanze in questione (cd. libere), in base a quanto statuito dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. 4813/2006). Rimarca che l’OPCM 3446/2005 dichiarativa dello stato di emergenza a monte dell’OPCM 3729/2008, all’art.4, il cui tenore trascrive nel ricorso (pag.15 e 16), indicava espressamente, tra le norme derogate per il superamento della situazione emergenziale,anche il citato D. Lgs. 267/2000 e ritiene il ricorrente che, sul punto in questione, la decisone impugnata sia meramente apodittica e priva di reale motivazione. 5.Con il quinto motivo, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ. della determinazione delle spese di soccombenza, e in particolare l’immotivata triplicazione delle spese di primo grado di giudizio, liquidate in €13.430, oltre accessori, mentre il Tribunale le aveva quantificate in €4.327,08, e l’immotivata applicazione di importi superiori alla fascia media tariffaria quale alle spese del secondo grado di giudizio. In particolare, il ricorrente afferma che Giudice d'appello, liquidando le spese del giudizio d’appello in euro 14.635,00 oltre accessori, sarebbe andato oltre la fascia tariffaria media, peraltro in difetto di alcuna motivazione. 6. I primi quattro motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente per la loro connessione, sono fondati. 6.1. Occorre premettere che, in base alla ricostruzione effettuata dai giudici di merito desumibile dall’esame degli atti di causa,con l’OPCM n. 3446/2005 veniva dichiarato lo stato di emergenza dell’area di via [OSCURATO:PERSONA] in Roma, con nomina dell’assessore all’urbanistica del Comune di Roma come Commissario delegato. Veniva, poi, emessa l’OPCM n. 3659/2008, con la quale l’odierno ricorrente era nominato [OSCURATO:PERSONA] per la fase di emergenza, stabilendosi il compenso a carico del fondo statale per la protezione civile.Infine, veniva emessa l’OPCM n. 3729/2008, con la quale il [OSCURATO:PERSONA] veniva confermato come Commissario delegato, cessata la fase straordinaria, per provvedere in «regime ordinario, al definitivo superamento dello stato di criticità in relazione al gravissimo dissesto», interessante l’area suindicata, con possibilità per il Commissario di provvedere alle esigenze economiche della popolazione interessata. Nell’ordinanza si prevedeva che agli oneri derivanti dall’attività del Commissario «dal presente articolo» (art. 1, che regolamentava l’attività commissariale ulteriore, dopo quella della fase di emergenza) «si provvede a carico dell’art. 6 dell’ordinanza di protezione civile n. 3446 del 2005», ovverosia a carico dei fondi appositamente stanziati dal Comune di Roma per l’espletamento delle iniziative finalizzate al superamento dell’emergenza causata dal dissesto che aveva interessato l’area urbana di via [OSCURATO:PERSONA] (cfr. pag.2 della sentenza impugnata). Dunque, le tre ordinanze, rientranti ‒ com’è incontroverso e come, del resto, risulta dall’ar t. 5 della l. n. 225/1992 ‒ nel novero delle ordinanza libere o extra ordinem, erano collegate tra loro,prevedendo le prime due la declaratoria dello stato di emergenza, la nomina del Commissario delegato e la previsione dei poteri dello stesso, mentre l’ultima prevedeva la proroga della gestione commissariale, nella fase ordinaria, per provvedere «al definitivo superamento delle criticità», in particolare, l’ultima ordinanza, la n. 3729/2008, richiamando la prima, n. 3446/2005, con riferimento ai costi delle attività ancora da compiere. 6.2. Per quanto concerne la natura giuridica di tali ordinanze, dalla quale discende il regime giuridico cui esse sono assoggettate, ai fini della verifica della correttezza giuridica della decisione impugnata, va osservato quanto segue. Sul piano della teoria generale, viene operata una distinzione tra regolamento ed atto amministrativo generale. Il regolamento, tipica fonte di secondo grado, trova giustificazione nell’art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile, nonché nell’art. 17 della legge 400 del 1988. Esso infatti è un atto dell’autorità amministrativa subordinato alle fonti di rango primario in virtù dei principi di legalità e preferenza della legge. Sebbene lo stesso abbia forma amministrativa, la sua sostanza è invece normativa: la potestà affidata all’amministrazione attraverso l’emanazione di regolamenti comporta infatti la produzione di norme generali e astratte, costitutive dell’ordinamento, che vanno quindi ad incidere sui rapporti giuridici nel corso del tempo. L’atto amministrativo generale si pone invece in posizione speculare rispetto al regolamento: si tratta di un atto formalmente normativo, ma sostanzialmente amministrativo, in quanto è espressione di una semplice potestà amministrativa di natura gestionale ed è diretto alla cura concreta di interessi pubblici, seppure a destinatari indeterminati (TAR Lazio, 2156/2012; C. St. 823/2015; C. St. 8435/2019). Alla categoria degli atti amministrativi generali appartengono le ordinanze c.d. extra ordinemo ordinanze libere, atti dell’autorità amministrativa adottati sul presupposto della necessità e dell’urgenza per far fronte a situazioni di pericolo grave e imminente per la comunità (urgenti), ma a carattere provvisorio (contingibili). Esse si qualificano come una particolare tipologia di atti amministrativi suscettibili di derogare alle fonti di rango primario, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, nonché di quelli di derivazione unionale e internazionale. Secondo la giurisprudenza amministrativa , le cd. ordinanze extra ordinem non hanno carattere di fonti primarie dell’ordinamento giuridico, attesa la loro efficacia meramente derogatoria, e non innovativa, nell’ordinamento medesimo, né l’eventuale attribuzione ad esse della qualifica di atti di alta amministrazione le sottrae al sindacato giurisdizionale, dato che tali atti sono pacificamente sindacabili dal giudice amministrativo (Cons. Stato 5973/2013; C ons . St ato 2317/2016). La giurisprudenza di questa Corte ha, del pari, confermato che le ordinanze emanate dal Consiglio dei Ministri, o dal Ministro per il coordinamento della protezione civile, ai sensi dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (recante "Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile. Ecologia"), hanno natura di ordinanze "libere", tra le quali sono compresi tutti i provvedimenti di autorità amministrative suscettibili di introdurre una disciplina divergente dall'ordine normativo che risultava in precedenza sulla base di disposizioni legislative. Tali ordinanze, immediatamente esecutive, diversamente dagli atti governativi con valore di legge, sono espressione di autonomia ed operano generalmente nel campo dell'attività amministrativa, ma, pur non avendo valore di legge, sono nel loro ambito indipendenti e, nel loro contenuto, soggette solo alla Costituzione ed ai principi generali dell'ordinamento, e non sono vincolate da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte da cui traggono origine (Cass. S.U. 4813/2006). Anche la Corte Costituzionale si è ripetutamente pronunciata sulla delicata tematica dell’efficacia derogatoria delle cd. ordinanze libere (cfr. sentenze n. 8 del 1956, n. 26 del 1961, n. 100 e 201 del 1987 e n. 4 del 1997, nonché le più recenti pronunce n.418/1992 e n.127/1995, concernenti proprio le previsioni dell’art.5 l.n.225/1992) ed ha chiar it o, tra l’altro, i puntuali connotati de i suddetti provvedimenti, che sono “efficacia limitata nel tempo in relazione ai dettami della necessità e dell’urgenza; adeguata motivazione; efficacia pubblicazione nei casi in cui non abbia carattere individuale; conformità ai principi dell’or dinamento giuridico”. 6.3. Ora, dalla natura delle ordinanze in questione, pur se con le suesposte peculiari connotazioni, di atti amministrativi generali discende che tali provvedimenti sono soggetti alle impugnazioni proprie di tutti gli atti amministrativi; esse sono, pertanto, impugnabili solo con ricorso al giudice amministrativo. Il che esclude la possibilità che il giudice ordinario possa conoscerne principaliter, come dispone l’art. 4 l. a. c., nel senso che il cd. « petitum sostanziale» (ossia la causa petendi ), non deve investire il provvedimento in sé, quale elemento costitutivo della fattispecie dedotta in giudizio, della cui illegittimità il giudice è chiamato a conoscere principaliter (Cass. S.U. 14231/2020). I n altri termini, il provvedimento amministrativo non può venire in considerazione come fatto costitutivo del diritto azionato, nel senso che questo trovi la sua causa in quello, ma può venire in considerazione come un presupposto della fattispecie, che il giudice ordinario può disapplicare ‒ conoscendone incidenter tantum ‒ se lo reputa illegittimo. Per converso, mai il giudice ordinario potrebbe accertarne l’illegittimità, conoscendone in via principale, se, come nella specie, l’atto amministrativo si pone come fatto costitutivo del diritto azionato. In tale prospettiva, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario non può essere esercitato nei giudizi in cui sia parte la P.A., ma unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto illegittimo venga in rilievo, non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio, bensì come mero antecedente logico, sicché la questione venga a prospettarsi come pregiudiziale in senso tecnico (Cass. 19659/2006; Cass. S. U.2244/2015). 6.4. Nel caso di specie , il giudice di appello ha afferma to la fondatezza dei motivi di appello di [OSCURATO:PERSONA], in punto di «l’illegittimità dell’ordinanza di protezione civile 3729/2008», e ha disapplicato tale ordinanza , benché detta disapplicazione non potesse avvenire per quanto sopra esposto. Va ribadito che il diritto del [OSCURATO:PERSONA] al compenso si fonda proprio sull’ordinanza n. 3729/2008, che la Corte ha inteso disapplicare, dopo averne accertato ‒ a suo parere ‒ l’illegittimità. Tuttavia, in t al mod o opinando, il giudicante ha finito per conoscere l’atto principalmente, non incidentalmente ai soli fini della disapplicazione, in quanto tale provvedimento non costituisce un antecedente logico della decisione, ma proprio la fonte del diritto azionato, il che determina la fondatezza delle censure espresse con i motivi primo e secondo del ricorso. 6.5. Considerazioni analoghe valgono per l’ulteriore profilo scrutinato dalla Corte territoriale e ritenuto fondato, vale a dire quello dell’illegittimità della deroga alle norme di cui al d.lgs. n. 267/2000, che regolano la contabilità degli enti locali, demandando agli organi di tali enti di provvedere alle deliberazioni delle spese ed alla loro copertura. Posto che è sindacabile, nei limiti tracciati dalle citate pronunce del Giudice delle leggi e anche da questa Corte (Cass.26372/2017; Cass. 33947/2022) l ’attitudine dero gatoria delle cd. ordinanze libere, ancora una volta va ribadito che non viene in rilievo, sotto tale profilo, la illegittimità dell’atto e la sua disapplicazione, come ha erroneamente ritenuto la Corte territoriale. Nel caso di specie, il Comune aveva dedotto (p. 5 della sentenza) che la deroga aveva riguardato gli artt. 191 e ss. d.lgs. 267/2000, che, tuttavia, riguardano i rapporti tra l’amministrazione ed i privati che hanno fornito beni o servizi (v. ad esempio, Cass. S.U. 12483/2020; Cass. 21491/2023, le ordinanze prefettizie contingibili e urgenti rappresentano uno strumento alternativo e sostitutivo del contratto, scaturito dalle situazioni di criticità; Cass. 5665/2021, che riferisce espressamente l’art. 191 cit. alle forniture e servizi prestati da privati in favore degli enti locali). Ebbene, non può revocarsi in dubbio che il Commissario delegato non sia equiparabile a privati fornitori di beni o servizi, essendo un organo dell’amministrazione, sebbene esterno ad essa (ex dipendente) che va retribuito ‒ come, nella specie, è stato indiscusso, fino a quando la retribuzione è stata posta a carico del Ministero ‒ per le prestazioni rese nell’ambito dell’amministrazione stessa. In tal senso, si è rilevato che sussiste il rapporto di servizio (con conseguente controllo demandato alla Corte dei conti), allorché un ente privato esterno all'Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell'interesse e con le risorse di quest'ultima, un'attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell'apparato organizzativo della P.A., mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta e ben potendo tale titolo anche mancare del tutto (Cass. S.U. 20902/2022, che ha ritenuto in rapporto di servizio con l’amministrazione perfino una società che aveva svolto senza titolo un'attività nell'interesse del [OSCURATO:PERSONA] delegato per l'emergenza ambientale). Alla stregua di detti principi, avuto riguardo alla finalità specifica della regolamentazione derogatoria di cui trattasi, diretta alla tutela urgente dell’ambiente, dei beni e della stessa vita delle popolazioni, in conseguenza di gravi eventi, mediante attività di soccorso coordinate tra più enti (cfr. così espressamente Corte Cost.418/1992 citata), nonché considerato il collegamento funzionale tra le tre ordinanze libere di cui si è detto, anche le censure espresse con i motivi terzo e quarto sono da ritenersi fondate. In particolare ricorre la denunciata violazione del criterio ermeneutico di cui all’art.14 delle preleggi, da valutarsi nel contesto complessivo di cui si è detto, stante, quanto alla copertura finanziaria degli oneri, l’espresso richiamo, nell’ ordinanza n. 3729/2008 , a ll’art. 6 dell’ordinanza di protezione civile n. 3446 del 2005 ( oneri a carico dei fondi appositamente stanziati dal Comune di Roma per l’espletamento delle iniziative finalizzate al superamento dell’emergenza causata dal dissesto che aveva interessato l’area urbana di via [OSCURATO:PERSONA]) ed essendo, altresì, prevista dalla citata ordinanza 3446/2005 l’autorizzazione al Commissario a derogare alle disposizioni sui piani finanziari ed i bilanci dell’Ente comunale, e quindi a disporre delle risorse economiche dello stesso. 7. Dall’accoglimento dei primi quattro motivi discende l’assorbimento del quinto. 8. In conclusione, vanno accolti i motivi primo, secondo, terzo e quarto, dichiarato assorbito il quinto, va cassata la sentenza impugnata e la causa va rinviata, per nuovo esame alla luce dei principi