Cassazione n. 24843/2026

!Numero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026Data pubblicazione 28/08/2026L A C O R T E SU P R E M A DI C A S SA Z I O N ESEZIONI UNITE CIVILIComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati OggettoPASQUALE D’[OSCURATO:PERSONA] PresidenteMARIA [OSCURATO:PERSONA] Presidente di Sezione Eccesso di poteregiurisdizionaleLUCIA [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneENZO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneUd. 14/04/2026 C.C.[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] Rel. Consigliere R.G. n. 10621/2025ALBERTO [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereROSSANA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereMARCO DELL’[OSCURATO:PERSONA] ConsigliereORDINANZASul ricorso iscritto al n. r.g. 10621-2025 proposto da:[OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore,elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 187, presso lo studiodell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende;- ricorrente –controAGENZIA [OSCURATO:PERSONA], in persona del Direttore pro tempore, elettivamentedomiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURAGENERALE DELLO STATO;- controricorrente -[OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]([OSCURATO:PERSONA]);Numero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026- intimati -Data pubblicazione 28/08/2026avverso la sentenza n. 8862/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il06/11/2024.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/04/2026dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], ilquale chiede che la Corte dichiari inammissibile il ricorso.1. La società “Taverna della Rocca – ristorante incannucciata di [OSCURATO:SOCIETA].”, in seguito per brevità “Taverna della Rocca”, che gestisceil ristorante "Incannucciata" all'interno di un complesso demaniale nel [OSCURATO:PERSONA], ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il suo ricorsocontro le ordinanze dell'Agenzia del Demanio di rilascio dei locali, occupati senzatitolo dopo la scadenza della concessione nel 2008.In particolare, il ricorso originario riguardava il provvedimento emesso dall’Agenzia del Demanio, [OSCURATO:PERSONA], n.ro Prot. 37327 del 2021, indata 03 agosto 2021, avente ad oggetto l’ordinanza ex art. 823 c.c. notificato indata 05 agosto 2021, e l’uguale provvedimento emesso dall’ Agenzia delDemanio, [OSCURATO:PERSONA], n.ro Prot. 9256 del 2021, in data 03 agosto2021, avente ad oggetto l’ordinanza ex art. 823 del c.c., notificato in data 17agosto 2021, entrambi relativi al rilascio in via amministrativa di porzione diimmobile demaniale sito nel Comune di Tivoli, denominato “Stallone degliEstensi”.In appello, la società ha contestato la decisione di primo grado sottomolteplici profili e, tra le altre cose, ha dedotto, in fase avanzata del giudizio,con memorie ritenute tardive dal Consiglio di Stato, che il bene sarebbe statotrasferito al Comune di Tivoli con atto del 2018, contestando, così, lalegittimazione dell'Agenzia del Demanio all'adozione del provvedimentoimpugnato.Numero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026Data pubblicazione 28/08/2026Il Comune di Tivoli, in risposta alle nuove contestazioni emerse dallasuddetta memoria, ne rilevava la tardività e osservava, nel merito, che iltrasferimento dei compendi demaniali dedotto in giudizio non riguardava leporzioni immobiliari interessate dall’ordine di rilascio, bensì particelle catastalidiverse, ritenendo altresì inconferente il richiamo alla disciplina del codice civile.Con sentenza n. 8862/2024, pubblicata in data 06.11.2024, il Consiglio diStato ha confermato la legittimità dell'ordinanza di sgombero e della sentenzadi primo grado, respingendo integralmente l'appello.Limitatamente a ciò che ancora rileva, il Collegio ha ritenuto infondata latesi del trasferimento del bene, motivando che le particelle catastali indicatenell'atto del 2018 risultavano diverse da quelle oggetto dell'ordine di rilascio; haevidenziato, nel merito, che la società era consapevole della natura demanialedei beni e della temporaneità della concessione, scaduta nel 2008 e mairinnovata; ha affermato che non sussisteva alcun obbligo per l'amministrazionedi agire previamente davanti al giudice ordinario, potendo essa esercitaredirettamente il potere di autotutela per il recupero del bene pubblico.2. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la societàTaverna della Rocca, sulla base di un unico motivo, cui ha resistito l'Agenzia delDemanio con controricorso, mentre l’Agenzia del Demanio del Lazio ed il [OSCURATO:PERSONA] sono rimasti intimati.La ricorrente assume che il Consiglio di Stato, procedendo allainterpretazione dell'atto negoziale di trasferimento della proprietà iureprivatorum tra enti pubblici, abbia deciso su diritti soggettivi dominicali rientrantinella giurisdizione del giudice ordinario, sicché la sentenza sarebbe viziata daeccesso di potere giurisdizionale.La trattazione del ricorso è stata fissata all’adunanza camerale del 14 aprile2026.Il sostituto Procuratore Generale ha depositato memoria, chiedendodichiararsi l’inammissibilità del ricorso.La parte ricorrente ha depositato memoria, chiedendo l’accoglimento delricorso o, in caso di rigetto, precisarsi espressamente il carattere meramenteNumero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026Data pubblicazione 28/08/2026incidentale dell’accertamento del C.d.S. in ordine alla titolarità, estensione ecarattere pertinenziale del bene oggetto di rilascio.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con l’unico motivo, la ricorrente denuncia l'eccesso di poteregiurisdizionale, in violazione dell'art. 111, comma 8, Cost. e dell'art. 110 c.p.a.,per avere il Consiglio di Stato travalicato i limiti esterni della propriagiurisdizione, decidendo su questioni tipicamente riservate alla sfera dicognizione del giudice ordinario.Nello specifico, al fine di stabilire se l'area oggetto dell'ordinanza disgombero fosse ancora del demanio o fosse stata trasferita al Comune con l'attodel 2018, il Collegio avrebbe svolto attività di cognizione di pertinenza esclusivadel G.O., nella misura in cui: (i) ha interpretato l'atto di trasferimento tra glienti; (ii) ha confrontato i dati catastali; (iii) ha individuato i confini del benegiungendo a escludere che l'area rientrasse tra quelle oggetto di trasferimento;(iv) ha negato la natura pertinenziale delle aree rispetto al bene principale.2. La censura, formulata come ipotesi di eccesso di potere giurisdizionalee, dunque, come violazione della sfera di giurisdizione del giudice ordinario perpretesa violazione dei limiti della cognizione (incidentale) del giudiceamministrativo in tema di diritti soggettivi in materia non riservata allagiurisdizione del giudice amministrativo, è inammissibile.2.1. Il Consiglio di Stato, dopo aver rilevato la palese inammissibilità della proposizione della censura con la memoria depositata il 1° settembre2024, non essendo questa stata notificata ad alcuna delle controparti, inviolazione del consolidato orientamento giurisprudenziale che non consentel’ampliamento del thema decidendum mediante semplice memoria nonnotificata , riteneva di applicare la regola dell’art. 49, comma 2, c.p.a., checonsente di statuire anche a contraddittorio non integro, senza tenere contodegli eventuali difetti di quest’ultimo, quando il ricorso risulti “manifestamenteirricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato” . Nel merito, il giudice diappello riteneva che la censura di carenza di legittimazione attiva dell’[OSCURATO:PERSONA] all’adozione dell’ordine di rilascio fosse manifestamente infondata,Numero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026Data pubblicazione 28/08/2026basandosi essa su un presupposto – quello dell’intervenuto trasferimento dalDemanio al Comune di Tivoli dell’area da rilasciare – che risultava smentitoper tabulas dalla lettura dell’atto di trasferimento del 13 dicembre 2018 versatoin atti dal Comune di Tivoli in data 2 settembre 2024 . Il Consiglio di Stato,dunque, in base all’esame della documentazione prodotta dalle parti, rilevavache le aree trasferite al Comune erano diverse e distinte da quelle che formavanooggetto dell’ordine di rilascio e che non fosse provata la loro naturapertinenziale; concludeva, quindi, per l’infondatezza dell’appello e dei motiviaggiunti, confermando la sentenza di primo grado.Secondo la società, l’attività di interpretazione di un atto negoziale didiritto privato (l'atto di trasferimento intervenuto tra l’Agenzia del demanio ed ilComune di Tivoli) e di definizione dell'oggetto del diritto di proprietà trasferito,riservata alla giurisdizione del giudice ordinario, costituendo un accertamentodiretto del diritto di proprietà e dei suoi limiti oggettivi. Sostiene la ricorrenteche il Consiglio di Stato, decidendo nel merito tali questioni, invece di dichiarareil proprio difetto di giurisdizione sul punto, avrebbe ecceduto i limiti esterni dellapropria giurisdizione, per cui la sentenza risulterebbe affetta dal vizio di eccessodi potere giurisdizionale per invasione o sconfinamento nella giurisdizionedell'autorità giudiziaria ordinaria.Tuttavia, il Consiglio di Stato, nel ritenere che, in base alla documentazioneprodotta dalle parti, le aree trasferite al Comune erano diverse e distinte daquelle che formavano oggetto dell’ordine di rilascio, non ha deciso su una azionedi rivendica, cioè una controversia tra l’Agenzia del Demanio ed il Comune diTivoli in ordine alla proprietà del bene; sul punto, peraltro, gli enti interessatinon avevano assunto posizioni contrapposte, tanto che il Comune di Tivoli, inrisposta alle contestazioni della società, aveva evidenziato che il trasferimentodei compendi demaniali non riguardava le porzioni immobiliari interessatedall’ordine di rilascio, bensì particelle catastali diverse.All’accertamento contenuto nella sentenza impugnata deve riconoscersicarattere incidentale e meramente funzionale alla verifica della legittimazioneNumero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026Data pubblicazione 28/08/2026dell’Agenzia del Demanio all’emissione dell’atto di sgombero, contestata(tardivamente) dalla società ricorrente.La decisione impugnata, dunque, non incorre nella denunziata violazionedei limiti della giurisdizione.Infine, deve rilevarsi che, in tema di sindacato delle Sezioni Unite sulledecisioni del Consiglio di Stato, questa Corte ha di recente chiarito che, anchenel caso in cui venga contestata la violazione dei limiti della cognizioneincidentale stabiliti dall'art. 8 c.p.a. (contestazione che non risulta avanzata conil ricorso in esame), tale violazione non configura un eccesso di poteregiurisdizionale, ma solo un error in procedendo, commesso dal giudiceamministrativo all'interno della sua giurisdizione (Cass. S.U. n.24242/2024 egiurisprudenza ivi richiamata; vedi anche Cass. S.U. n. 30770/2025).In particolare, Cass. S.U. n. 24242/2024 (citata) ha condivisibilmenteprecisato che se l’art. 8 c.p.a. conferisce al giudice amministrativo lacognizione incidentale in materia di diritti, con la sola eccezione (prevista alsecondo comma dell’articolo) delle questioni sullo stato e capacità delle personee sul falso, non vi è spazio per ritenere che taluni di tali accertamenti sfugganoalla detta cognizione. Può certo accadere che un dato accertamento sia nonfunzionale rispetto al thema decidendum: che non sia cioè realmente necessitatodalla decisione sull’oggetto della domanda. Ma ciò non ha le ricadute che ilricorrente ipotizza: in tale evenienza viene eventualmente in discorso unsemplice errore di giudizio — appunto afferente al nesso di pregiudizialitàesistente tra la causa principale e la questione decisa incidenter tantum — cheresta interno ai limiti del potere giurisdizionale del giudice amministrativo:potere giurisdizionale che è definito dal petitum sostanziale della causa, daidentificarsi in funzione della causa petendi e del rapporto dedotto in giudizio(per tutte: Cass. Sez. U. 24 gennaio 2024, n. 2368), e non in ragione dallequestioni che lo stesso giudice ritenga di decidere incidentalmente .Per quanto fin qui argomentato, il ricorso va dichiarato inammissibile.Le spese in favore di parte controricorrente seguono la soccombenza e siliquidano in dispositivo.Numero registro generale 10621/2025Numero sezionale 139/2026Numero di raccolta generale 24843/2026Nulla deve disporsi in ordine alle spese in favore delle parti intimate, cheData pubblicazione 28/08/2026non hanno svolto attività difensiva.Deve darsi atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, daparte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato paria quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo13, se dovuto. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso e condanna laricorrente al pagamento, in favore di parte controricorrente, delle speseprocessuali, che liquida in euro 3.600,00 per compensi, euro 200,00 per esborsi,oltre al rimborso forfettario nella misura del 15 per cento dei compensi e agliaccessori di legge.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testointrodotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto dellasussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dellaricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari aquello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1-bis dello stesso art.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni UniteCivili della Corte Suprema di Cassazione, in data 14 aprile 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola